綜合交通運輸體系應急保障工作現實問題及措施

王文李

摘 要：《“十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》（以下統稱《規劃》）對建設現代綜合交通運輸體系提出了要求，并且具體部署綜合交通運輸體系應急保障工作的方針和建設方向。本文立足于《規劃》內容，從綜合交通運輸體系的應急保障體系的內涵出發，針對綜合交通運輸體系的應急保障體系的現實問題，提出了新階段下的新措施，為交通運輸部門開展應急保障和應急治理提供科學的參考內容。

關鍵詞：新階段;綜合交通運輸體系;應急保障體系;問題;措施

中圖分類號：U11 ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?文章編號：1006—7973（2020）07-0146-03

十九大報告提出供給側結構改革，指出加快推進高鐵、公路、橋梁、港口、機場等基礎設施建設。《規劃》指出，“十三五”期間，我國交通運輸發展處于全面建成小康社會的攻堅期、優化網絡布局的關鍵期、提質增效升級的轉型期，將進入現代化建設新階段;必須加快構建現代綜合交通運輸體系，更好地發揮交通運輸的支撐引領作用，為全面建成小康社會奠定堅實基礎。《規劃》還重點提出了加強安全應急保障體系建設的方針，對安全生產管理、監管體系建設及應急體系建設作出了具體要求。交通運輸部安委會2020年第一次全體會議，部署保障加快建設交通強國穩步推進，推進安全生產治理體系和治理能力現代化。

隨著《規劃》穩步推進，新形勢、新事件、新問題不斷涌現，對現有綜合交通運輸體系的應急保障工作的整體性和系統性提出了挑戰。本文分析了我國綜合交通運輸體系應急保障體系的內涵和現實問題，并提出了新的措施。

1我國綜合交通運輸體系的應急保障體系的內涵和現實問題

1.1綜合交通運輸體系的應急保障體系的內涵

綜合交通運輸體系的應急保障體系是處置現代交通運輸的突發公共事件的資源、組織、制度、行為的統一，主要包括應急預案體系與設施體系、應急保障法律法規體系、應急保障體制和機制、應急保障措施和創新等[1]。經過多年建設，我國綜合交通運輸體系的應急保障體系已經形成區別于農業農村、市場監管、城市管理、環境生態、公安海關等部門的一套系統的應急標準，成為降低交通運輸單位和個人的安全生產風險，提升處置突發事件能力，保護人身和財產安全的指導性規范[2]。

1.2綜合交通運輸體系的應急保障體系現實問題

1.2.1不同運輸方式的特質性，影響應急預案體系與設施體系的構建

在綜合交通運輸體系中，五種交通運輸方式：鐵道、公路、航空、水路、管道，各有特點，滿足不同需求。鐵道運輸的特點是環保、運量大與安全，缺點是基礎設施投入大，鐵路樞紐管理復雜;公路運輸可以滿足小規模、中短距離運輸，不足是污染、非法運輸不好治理;航空運輸很好滿足長距離、貴重物品運輸需求，但是單位運營成本大，安保要求高;水路運輸是低碳、運載量大的運輸方式，速度慢、船隊專業化低、管理成本大是明顯的短板;管道運輸運輸貨物局限明顯，能源運輸是其主要需求，缺點是運輸距離太長，管理專業化程度高[3]。

不同運輸方式內應急預案的風險或主體與應急設施具有顯著差異，例如在馬航事件和“7·19”滬昆高速危險品爆燃事故中，事故發生過程中的運輸方式、危險源、責任主體、救援設施都不同。現行應急預案體系和設施體系框架內具體預案仍存在風險種類不全、主體不全、覆蓋范圍不全、內容針對性差、風險源把控不清等特點，例如在內河運輸船舶空船高速行駛翻船事故中，船企船舶船員在具體應急預案都對此類情況沒有清楚界定，船廠船企船員之間的主體責任不易劃分，空載船舶翻船的直接原因不好辨析。交通運輸生產經營單位，安全生產意識淡薄，應急設施的質量、使用、維護不到位，容易造成重特大事故，例如“7·23”動車事故等。

1.2.2應急管理法律法規體系不完善和操作性不足

在我國立法中，交通運輸管理的基本法、綜合法、專門法組成的法律體系已經基本成熟，但是交通運輸應急法律法規體系還有待進一步完善，例如沒有制定《重大群體性事件交通管制條例》、《國家海上搜救條例》，《海事電子巡航調查治理條例》等[1][2][8]。處突應急法律法規與基層單位工作細則沒有形成上下聯動，突發事件和安全危險的處置行為標準不統一不規范，應急法律法規體系的部分條文操作性差且針對性不足，共同造成緊急情況下指揮體系規范不足[1][2][8]。

1.2.3現行綜合交通運輸體系的應急保障體制不健全低效率

各級交通運輸管理部門根據《突發事件應對法》、《安全生產法》《生產安全事故應急條例》《交通運輸突發事件應急管理規定》等法律法規制度要求，建立了以行政主官負責的交通運輸應急保障領導小組，同時結合所在區域日常工作實際，按照月度、季度、半年度、專項行動召開安全生產會議，再由基層相關科室具體執行安全生產治理事務及突發事件應急管理任務。該體制主要是處置道路和內河交通運輸突發事件的應急保障方式[1][2]。

組織效率上，該應急保障體制易造成多職責重疊，實際辦事人員少，工作人員職能發揮不到位[1][2][5];信息溝通上，行政一把手負責制，導致信息傳遞方式單一和政府部門間信息實時共享困難，事故現場的信息報送不準確不及時，決策經驗化、個人化[1][2][5];機關廉政上，集中的應急指揮權，容易滋生腐敗，造成部門性貪腐事件，例如哈爾濱交通執法“塌方式”腐敗，12名交通警察大隊大隊長和100余名交警集體充當違法司機的“保護傘”，案件發人深省。

1.2.4現行綜合交通運輸體系的應急保障機制下企業參與度低及主動性不足

近幾年，交通運輸部通過制定或修改多項部門規章，形成了聯防聯控機制、風險防控機制、調查評估機制、責任追究機制、指揮決策機制等應急保障機制[1][2]。應急機制和機制相關要素共同作用維護綜合交通運輸體系的發展。交通運輸企業作為該機制下的被管理方，具體從事企業內日常經營管理業務，一旦出現突發事件，習慣聯系交通運輸管理機構對其進行指導和監督，企業主動性差，自律性不足，甚至經常有違規違法以謀求獲得高額利潤的行為，例如京報網報道復工復產時期一些企業和大貨車為搶工牟利違法違規，被北京市警方查處共達8000多起。

2新階段下綜合交通運輸體系應急保障的新措施

2.1國家統籌地區負責建立統一的綜合交通運輸體系的應急預案體系和設施體系

《突發事件應對法》《安全生產法》《生產安全事故應急條例》明確規定了國家對安全生產治理的統一領導，各級人民政府分級負責的原則。《交通運輸突發事件應急管理規定》進一步規范各級交通運輸管理部門對突發事件應急管理的職責權限。各省級交通運輸部門可以指導監督地市級交通運輸部門編制具體的應急預案規范和應急設施標準，理清各運輸方式在運輸過程中可能出現的風險種類、主體責任，設計應對的各種措施。為了進一步發揮各種運輸方式的優勢，各級交通運輸部門可以優化轄區各交通站點、碼頭、港口、線路、能源的布局結構，完善轄區布局內點線面網的應急預案及保障設施，具體落實好安全生產法律法規、安全生產價值觀、安全常識的宣傳教育，努力形成綜合高效的應急預案基礎、保障設施基礎、安全民心基礎。

2.2深入做好交通運輸執法機構建設，建立交通運輸企業自律經營的基礎

深入鍛煉交通運輸執法人員的業務能力，培養專門的復合型交通執法人員，打造一支“紀律過硬、思想過硬、作風過硬、組織過硬、技術過硬、能力過硬”的交通執法隊伍是構建現代綜合交通運輸體系的前提和條件，更是現代化綜合交通運輸體系應急保障工作的“主力軍”。交通運輸執法機構應做好監督和引導，把控區域差異、行業差異、人群差異的交通運輸各因素，落實好分級管理，隱患排查整治，做到源頭控制，重點領域重點治理。同時，積極推進交通運輸企業信息化建設和專業化建設，建設交通執法機構與交通運輸企業的監督與交流的業務平臺，適時監督企業日常經營，更好發揮法律指導、引導、處罰的作用，督促交通運輸企業自律。例如，可以通過微信建立專門服務交通運輸監管的APP，方便交通運輸單位和個人接受監督，開展自律經營。通過強化交通運輸行業的主體責任意識，推進交通運輸行業的信息化建設與安全生產機構建設相融合，健全安全生產管理制度標準化建設，做好綜合交通運輸體系的風險管控實時化和源管控。交通運輸執法機構應堅決查處各類交通運輸違法違規行為，保障從事交通運輸的單位和個人的合法權益。交通運輸管理部門應積極探索交通運輸從業證件的無紙化考試的常態化與新內容，向交通運輸企業提供充足優質的從業人員。

2.3完善綜合交通運輸體系的應急法律體系建設，推進治理體系和治理能力的現代化

加快推進鐵路、公路、水路、航空、管道等各領域配套的應急法律和各領域重點部門應急法規規章的制定或修訂工作，不斷補充和完善交通運輸應急標準體系[1][2][5];貫徹以人為本的治理理念，始終把群眾利益和群眾需要放在交通強國建設的首要位置，讓人民群眾成為交通工作和交通人的“監考官”[5][6];堅持“底線思維”“短板思維”“紅線思維”，落實國家總體安全觀，科學精準地運用交通運輸應急法律法規，打造多元治理、合作治理交通治理新模式[5][6]，推進國家治理體系和治理能力現代化不斷完善。

2.4打造智能交通[5]和智慧城市[7]，構建高標準的綜合交通運輸體系的應急管理平臺

基于“互聯網+”、云計算、大數據、區塊鏈、5G、人工智能等信息技術革命的成果，積極建設“綠色、低碳、智慧、創新”為理念的大數據園區和智慧城市圈，系統規劃交通智能化系統、運輸智能化系統、安防智能化系統、消防智能化系統、無人機智能監控系統，電子眼實時監控系統[5][7]，形成服務大數據園區和智慧城市圈的綜合交通運輸體系智能應急保障系統，同時探索建立服務于綜合交通運輸體系日常安全生產工作，并且與公安、氣象、市場監管、海洋等其他部門融合發展的“智能化、低碳化、一體化”應急指揮平臺[8]。

3結語

本文結合《規劃》對綜合交通運輸體系建設的要求，分析了綜合交通運輸體系的應急保障體系的內涵、現實問題，結合國家現代化建設的新要求，提出了強化綜合交通運輸體系的應急保障新措施，有力拓寬了綜合交通運輸體系的應急治理新思路，為持續做好交通運輸應急保障工作提供了科學參考。

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[9]國務院.國務院關于印發“十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃的通知，2017.