淺析農村集體經營性資產入股社區股份合作社的法律規范

摘要：農村集體經營性資產權屬不明、收益分配不公開、社員利益分配機制缺乏保障等問題仍制約著城鄉一體化進程，著力推進經營性資產股份合作制改革，以股份形式將農村集體經營性資產量化到本集體成員。作為一種新型經濟實體，其實踐和立法明顯不成熟，切實保障社員的財產利益分配，首先要明確農村社區股份合作社的治理結構、利益分配機制等方面存在的問題，并適時給出合理化的建議。

關鍵詞：農村社區股份合作社;農村集體經營性資產;股權設置

作為我國農村經濟體制改革過程中發展出來的一種新型經濟實體，農村社區股份合作社將公司制與合作制合為一體，將保護農民的合法權益作為此次改革的風向標，構建一個權屬清晰、產權完整、運轉流暢的具有中國特色社會主義的農村集體產權制度。將集體經營性資產清產核資、確權到戶進而保證農民的主體地位，保障農民監督權和財產權，使新型農村社區股份合作社更快地適應社會主義市場經濟發展的需要。

1 農村集體經營性資產改革中存在的問題

1.1 利益分配封閉性、福利性明顯，內部人控制問題突出

在農村集體經營性資產改革的過程中，利益分配僅限于本村內部的發展，股權流轉受到了極大的限制，外部資本流入困難，內部資本限制流出，資本固定化嚴重，社區股份合作社大多采用的是折股量化到戶，按股分紅的收益分配方式。因此，集體社員成為敲門磚，按股量化只考慮到本集體社員應人人有份，而不顧社員的創收率和工作效率，并受到“肥水不流外人田”固有思想的影響，不利于提高生產的積極性，產生社會矛盾，制約城鄉一體化進程，不穩定因素增加。此外，按股分紅的分配方式，極易增加社員的惰性，把分紅當作一種福利性分配，難以體現出合作社“交易聯合”的特征。雖然政府考慮合理資源配置等客觀原因，讓集體每個社員都有份額和相應權利，但實際上不可能人人都控制該財產的使用。股份的所有者或者叫委托人必須找到一部分人作為他們的代理人并授予這些人的控制權，這樣才能更好地實現資本的創收和分配，更好地保障社員的經濟利益。但在農村集體經營性資產改革的過程中，本集體內部核心成員和普通成員經過分分層，普通成員的民主權利得不到充分保障。董事會組成大多為原農村管理層、村干部或宗族大勢力的代表，在這樣的框架下，監事會很難發揮出自身作用。長此以往，表決機制等不到有效貫徹，小股東容易邊緣化，參與積極性不高，不利于合作社的良性發展。

1.2 農村社區股份合作社的路徑依賴性明顯

任何制度的變遷都具有承前起后的特點，也即具有路徑依賴性。人們現在的選擇可能受之前路徑選擇的影響，習慣性沿著熟悉的軌道迅速進入良性發展狀態，但也可能會被困在無效的狀態之下，難以自拔。筆者認為，農村集體經營性資產入股農村社區股份合作社，在這種社區型股份合作社的發展中，已經具備了某種程度的“路徑依賴”。社區型股份合作社的產生都是直接或間接起源于社員對集體利益瓜分的需求，社員把更多精力都放在了“二次分配利益”上，而忽視了產權的建設，限制了社區型股份合作制職能的發揮，使改革一開始就被限制在低效固定的發展狀態中。如果這種低效固定的發展狀態不能得到有效的遏制，很有可能使改革的發展方向偏離正確健康的軌道。

1.3 產權不明晰，集體股占比大，個人股嚴重殘缺

在農村集體經營性資產入股農村社區股份合作制改革進程中，一個突出問題就是集體股并未退出歷史的舞臺，新型農村社區型股份合作社與早期傳統合作社不同的重要特征就是產權明晰，但占據大比例的集體股使得這一目標接近落空。集體股的普遍存在，并占有較大比例。而企業集體股的掌握者卻是領導階層，“名義上取消集體股”現象凸顯，但行政干預集體股卻只增不減，隱蔽的集體股仍占有較大比例。由于集體經營性資產產權屬于社員組成的集體，而非個人，社員只關心自己占比的多少，對產權的來源以及具體的利益分配機制很少關心。評判一個產權是否完備，要看資產的所有權人是否能夠充分地排他行使自己產權。目前，普通股東社員行使權利的方式主要是通過參與股東大會。雖然社區型股份合作社普遍引入了股份公司的治理結構，但董事會、監事會和股東大會的部門設置基本上形同虛設、并沒有發揮出應由的作用。股東代表大會的召開表現出來強大的隨意性。大多數時候股東參加大會僅擁有知情權，和形同虛設的表決權，監督權和管理權得不到保障，使手中的權力形同“虛權”。

2 完善農村社區股份合作社的對策和建議

2.1? 建立明晰的產權制度

產權制度作為制度變遷的核心內容，產權制度的完善不僅要均衡各方利益關系，而且要最大限度保障廣大農民的權益，實現制度的創新。國家明確要求增加農民更多財產收益，保障農民作為村集體經濟組織成員的權利，賦予農民對集體資產股份占有、收益、流轉及抵押、擔保、繼承權等相關權益。把權利歸還于人民作為推進改革的目標。清晰的產權劃分首先需要明確分配財產所有者，其次，財產所有權人對于現金資產的使用，資產結構的配置有決定和控制的權利，從而建立一個符合社會主義市場經濟發展要求、能夠管理好配置好運用好集體經營性資產、實現集體經營性資產保值增值的經濟運行新機制，形成一個有效維護社員財產民主權益的農村集體經濟治理新結構。

2.2 鞏固基層政權，保障農民權益

由于農村集體經營性資產涉及到社員們千家萬戶的利益，所以，開展農村集體經營性資產股份合作制改革的工作必須實行全程公正透明，充分接受群眾監督。如果仍按老制度辦事，獨斷專權，隱蔽做事，不增加透明度，必然會遭到社員的反對。進行農村集體經營性資產股份合作制改革需要依照合作社規章制度辦事，充分行使董事會、監事會和股東大會的權力和職責。對于社員身份和股份的認定，要充分尊重老百姓的意見，換句話講，土地經營權的流與不流轉、流轉的比例、流轉的面積到底有多大，是不能下指標、劃門檻的。既要尊重歷史，也要認清現實，實現招募組劃片區挨家挨戶走訪調查。嚴格把關形成股份合作社員名單初稿，并在鄉縣主管部門備案，招募程序公開透明，全程受到百姓監督，使全體股東對合作社官員有一個正確的評價，從而有效解決矛盾，促進地區穩定與和諧。實施社區股份合作社后，對于農民資產、股權分紅等方面的收入，也需要落實相關章程和制度，切實保障農民財產性收入，堅決抵制干部經濟，嚴厲打擊干部可以隨意處置社員資產，支配集體資金的亂象。

2.3 制訂章程，建立治理結構，更好地完善組織機構

正所謂“沒有規矩不成方圓”，通過完成清產核資和集體資產股權量化到戶來建立起股份合作運行新機制其主要目標還是增加農民財產性收入和不斷發展壯大集體經濟。而章程的制定和運行則是保障目標實現的前提。首先，要健全組織架構，因為農村社區股份合作社兼具股份制和合作制的特點，可以進行劃分為股東代表大會、董事會和監事會。作為最高權力機構的股東大會，股東所持股份為限承擔有限責任，合作社中的重大決策、重大方針的制定都須經大會討論決定;防止集體資產流失，維護全體股東合法權益下設監事會對收益分配進行監督和管理。作為執行機構的董事會負責日常工作的處理。其次，還應理清議事程序，股東大會由董事會召集一年不少于一次召開，需半數以上股東或2/3以上的代表參加方可召開，大會以人頭或戶數進行表決，因故不能參加的股東可以書面委托本組織有選舉權的親屬代為投票;所做出的決定應經到會人員過半數通過方為有效。董事會議實行少數服從多數的議事規則，由董（監）事會主任負責召集和主持，2/3以上成員到會，會議方為有效。

最后，明確股東權益，不僅包括集體土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權等財產性權利，還包括社員對集體經濟活動的民主管理等民主性權利。

2.4 加強政府引導，制定相關政策，扶持健康發展

市場經濟是法制經濟，法律法規的跟進是政府進行宏觀調控的重要手段。依法管理合作社是世界各國的共同特征。因此，制定完善相關政策，加緊立法，對農村社區股份合作社的性質、名稱、機構、職能、權利和義務、財務管理、國家對合作社的政策等內容，以法律、法規的形式做出明確規定。

〔本文是浙江省大學生科技創新活動計劃（新苗人才計劃）項目資助，項目編號：2018R417034〕

作者簡介：趙欣（1998-），女，法學專業2016級本科生。研究方向：農村法治，合作社法。

指導老師：歐陽仁根（1965-），男，教授，嘉興學院文法學院院長，浙江省法學會合作社與農民權益保障研究中心主任。研究方向：農村法治，合作社法。