農村土地承包經營權確權問題探析

沈秀華

摘要：農村土地承包經營權確權登記涉及千家萬戶利益，紛繁復雜，隨著農村土地流轉加快，糾紛日益增多。一方面確保農村承包經營權確權成果既符合國家法律、法規政策，又維護廣大農戶的根本利益，經得起歷史的檢驗;另一方面建立土地承包經營權流轉服務機構，健全土地承包經營糾紛調解仲裁制度，完善農村土地承包經營制度，讓法律來保駕護航。

關鍵詞：土地承包經營權現狀;確權方案;矛盾化解;穩定大局;土地承包經營制度改革

興化市地處里下河地區， 是個農業大縣，設有31個鄉鎮，2個街道，613個行政村，應確權登記組數7417個。興化市委、市政府為了貫徹落實中央關于“保持農村土地承包關系穩定并長久不變”的政策，保護廣大農戶的切身利益， 構建新型土地承包經營機制，促進農村土地制度改革，解決二輪土地承包以來種種問題，對全市展開土地承包經營權確權登記頒證工作。筆者有幸參加了確權登記工作督查小組，經過對全市鄉鎮村莊的走訪、抽查、核實，談談對農村土地承包經營權的幾點粗淺理解和思考。

一、深入農村基層，觸底了解土地承包經營權現狀

土地承包經營權是農民賴以生存的基礎，隨著農村經濟的高度發展，農村土地現已大量流轉，多數私下流轉是先占用后給收益，無合同，大多口頭協定年尾付每畝錢數，某些流轉土地大戶在虧損之后一跑了之，農民土地承包權益得不到保障。現通過農村土地承包經營權確權頒證，實行農村土地的所有權、承包權、經營權三權分置，使農民土地承包經營權合法有序流轉，農戶合法權益得到有力保障，也更適應新農村發展需求。確權登記涉及千家萬戶的利益，情況復雜多樣，興化市統一以2015年6月30日為界定時點，農村土地二輪承包為確權依據。二輪承包方式一是延包，二是調整。大多數是延包，少部分是調整。

（一）延包存在的主要問題

1. 一輪土地承包資料不全

由于大部分鄉鎮村干部調整，分田原始資料遺失，確權依據不充分，無原始資料。例如：安豐鎮西南村、老圩鄉雙徐村、民樂村、雙葛村等都是1983年按需分田，1998延包，無原始資料。

2. 按農戶當時實際種植耕地現狀登記

例如;戴窯鎮部分村組、新垛鎮豐樂村部分組確權以1998年農戶實際種植面積現狀錯誤確權，造成同類農戶之間承包地面積不均。

3. 二輪延包時農村承包戶主出現“死亡戶主”

一是在入戶調查中仍用以前信息，已經死亡的戶主未作調整。二是確權登記頒證時間長達 2～3年，在確權時點還活著，可是頒證時，戶主已死亡，沒有年齡限制。

（二）調整存在的主要問題

1. 未分給外出務工農戶承包地，無農戶明確放棄承包的證明資料

例如：張郭鎮有241戶、臨城街道192戶外出務工無放棄承包的證明資料，未落實化解措施。

2. 二輪承包時采取按需分配的方式

部分農戶因外出發展等原因放棄參加二輪承包或交回土地，棄耕后的承包地被其他農戶自行拾種或村組拾回拋荒的土地重新按需分配。例如：下圩鎮朝陽村、安豐鎮塘港村、丁楊村、九豐村等村二輪承包時就是按需分田，造成無田戶129戶，少田戶、多田戶沒有解決方案，村組矛盾化解難，農戶多次上訪。

3. 調整頻繁

一部分婚進、婚出人員存在娘家、婆家都有田或娘家、婆家都無田的狀況;一部分村組統一按周期調整，確權方案、發包方調查表、村民議事程序形同虛設。例如：沙溝鎮光耀村等村組搞魚、蝦、蟹養殖和蓮藕等水生經濟作物栽種，這些生態經濟作物都是幾年一次對調換養，村里各組都是按周期統一調田。

4. 確權面積口徑界定不準確

農戶自留地等非承包地納入確權，農戶之間實測面積與合同面積相差較大;有的大量耕地用作提水養殖，原有田間道路、溝渠等均已平整，無法核實原有邊界;有的因二輪承包時打折田用作提水養殖，無法確定其實測面積，多數村集體組織只愿意按合同面積確權，多出來的面積作為集體機動田，于是集體機動地面積大大超過本村組集體耕地總量的5%控制線。例如：安豐鎮耿家村農民以每畝1200～1400元的價格把承包地流轉出去搞提水養殖，確權登記就無法實測到承包地塊四至界線，只能按承包合同面積確權登記，造成集體機動地超標300畝。

5. 測繪未全面組織測繪單位、鎮村農戶和調查員踏田指界，未用解析法，直接圖解法

特別是對提水養殖面積圖解錯誤，對原有的機耕路、溝渠等集體設施及農業設施沒有按要求提留。例如：李中鎮、周奮鄉等村工作人員、農戶和測繪單位未踏田指界。

6. 少數村組農戶農田被工廠征用，被征占用面積未全部落實補償協議，矛盾較多

例如：下圩鎮雙聯村5、6、7組、戴南鎮張郭鎮等經濟發達的鄉鎮尤其嚴重。

7. 已征、占用土地面積確權給農戶，權屬界定不清

例如茅山鎮的油田、顧馮村S352道路已征用仍確權給農戶。缸顧村墳地納入確權。

綜上所述，這些暴露出來的種種問題，亟需解決。只有通過向承包戶頒發權屬證書，明晰土地承包關系，劃清權益界限，才能徹底解決農村土地流轉問題，維護農村和諧穩定大局。

二、依法化解矛盾，穩定土地承包關系大局

（一）依法搜集確權時點原始資料，落實確權登記方案

依法宣傳發動、入戶調查、業務培訓，規范確權登記時點的確權依據，確保收集確權時點原始資料準確、真實。農村土地承包權確權登記主要實行大穩定、小調整。小調整的確權登記方案須經村民大會或村民代表大會三分之二以上的成員同意，并報市鄉主管部門審批，一般以組為土地確權核算單位，按自然村統一分田的以自然村為單位。確權依據主要以1983年分田方案及最近一次土地調整清冊為準，但是由于一些鄉鎮基層干部調整，一部分原始資料確已遺失，以二輪承包為時間節點（1998年10月1或2015年6月30日）通過以前參加分田的年長農戶和當時分田老村干部進行回憶分田記錄來落實確權登記方案，并核實承包地塊面積，力爭承包面積、分田標準和回憶分田情況三符合。

（二）按照“一村一議”或“一村一策”，落實人地矛盾問題處理措施

確權登記涉及千百萬家庭利益，牽一發而動全身，只有國策市情相結合，才能使各項集體決策或決議既符合登記的各項法律法規，又能增加農戶財產性收益。例如：大營鎮大營村1998年二輪承包時農戶按實際種植面積確權，此次確權努力化解矛盾，糾正確錯權，按“一村一議”政策對1337戶多田戶落實應得承包田權屬，有效解決1335戶少田戶和139戶無田戶。

對于土地已作過調整的或承包關系比較穩定的村組，原承包關系維持不變;最近幾年雖然調整，但是人地矛盾仍然突出的村組，對承包土地賬務進行小調整，保留各自原有的承包地;在規劃基本定型后的城鎮郊區或涉及重大工程建設的村組，維持原承包現狀，完善土地承包合同關系;至于小調整確權方案一定要在大多數農戶接受認可的情況下， 符合一定鄉規習俗，合理合法地小調整，以維系土地承包關系穩定大局。

（三）尊重歷史、照顧現實、依法妥善解決棘手問題， 嚴格控制集體機動地不超過集體總耕地5%的控制線

農村土地承包確權登記以現有的土地承包臺賬、承包合同、承包證書等原始資料為確權依據，只是進一步提高和完善原有土地承包關系，不能打亂重分，違法調整，更不能以此為由收回農戶承包地。如果不能確切證實一部分無田戶因為以前上交農業稅費多、外出進城打工、自行創業等多種原因，自己主動退出二輪承包的，原則上要用集體機動地解決。集體經濟組織沒有集體機動地的，可以經濟補償。經濟補償不了，就登記在冊，待以后解決。如果村集體組織執行國家不允許拋荒的政策，按需分田，現在多分田的農戶又不愿意把以前多分出來的田地上交集體，原則上是協商解決。雙方協商不成的，從保護耕地出發，以實際耕種能力為主，只確權多種田農戶的應得畝數，多種的地塊暫不確權，可以仍由多種田的農戶代種，待爭議解決后重新確權登記。例如：大鄒鎮蘆家壩村無田戶29戶，就是通過協議方式調解確權的。戴南鎮水產村13戶上岸漁民就是帶著只要宅基地使用權，不要土地承包經營權的承諾書上岸定居;張郭鎮趙萬村人均不到0.3畝，人地矛盾突出，無田戶都是實行經濟補償。

出嫁女一般以二輪承包時現時情況登記。出嫁后，婆家的村組承包地未作調整，娘家村組再次進行土地調整，出嫁女承包地兩頭落空，集體有機動地的在集體機動地中予以調整。沒有機動地的，先予以登記，待完善落實。出嫁后，娘家的村組承包地未作調整，婆家的村組承包地再次進行土地調整，出嫁女承包地兩頭都有的，原則上娘家承包地收回集體。

集休機動地依照農村土地承包法律、法規和政策規定，嚴格控制集體機動地不超過集體總耕地5%的控制線。提留原有的機耕路、溝渠等集體設施及農業設施后，多出來的機耕地按照公平、公開、公正的原則分包到戶或分包給新增人口，用于調劑解決人地矛盾問題。例：新垛鎮豐樂村機動田超標，通過分包到戶的方式解決的。

三、確保登記質量，提升防范風險能力

農村土地承包經營權一旦頒證，就意味著登記機構要承擔由此引發的法律責任和民事賠償責任。責任如此重大，只有做到堅持原則，確保土地承包確權登記質量，才能提升防范訴訟風險能力，真正做到確實權，頒鐵證。

（一）堅持依法依規“確地”為主的原則

每一個確權工作環節，依法展開，凡農戶在二輪承包中已經明確承包的地塊，原則上都要確權到戶。城郊村或集鎮所在村、近期已經納入工程建設規劃的細碎地塊，由于人均耕地少 ，可以由村組申請，鄉鎮政府審核，經市政府批準 ，報泰州市主管部門備案后，暫緩確權。例如：戴南鎮人均耕地低于0.3畝，經村鎮規劃、征用，地形地貌變化大、界址無法明確，經本村組申請，報市鎮審核，省和泰州市備案，253個村小組中242個村小組暫緩確權。

因承包地遠近，田力肥瘦“打折”或丈量人員作為工分計提、獨生子發獎勵、結扎后遺癥獎勵等原因造成實測面積大于合同面積的承包地塊，只要經原承包方案認可的，公示無異議后，據實確權。其它原因造成的，堅持“確地”為主的原則，在尊重鄉規民俗的基礎上，合法合理妥善分類處置。

（二）堅持口徑統一，公平公正的原則

全市確權登記工作總體進度統一安排，確權方案統一口徑，質量全程監控，確權程序規范進行。對于無田戶、婚嫁女、多田戶等確權方案的落實，堅持從實際出發，尊重歷史、尊重群眾意愿，統一口徑，用同一把尺度，公平公正地落實處置確權方案。

（三）堅持以群眾為主，保護農民合法財產的原則

確權登記是用法律手段強化了農民土地資產的價值，通過農村土地所有權、承包權、經營權三權分置形式，促進農村土地合法有序流轉，立足土地生產一種功能，發展經濟、生態和社會三種功能，形成農業生產的“產業價值鏈”，增加農民財產收入。例如：沙溝鎮光耀村2374人口， 657戶，糧田3989畝，水面396畝，通過在河藕田和淡水養殖兩者之間三年一對調，循環養殖，創造綠色生態養殖，總收入3729萬元，人均收入8188元。

四、完善土地承包經營制度，加快農業現代化進程

（一）擴大土地生產經營規模，適應新農村生產力發展。隨著農村經濟高速發展， 城市化進程加快，農村土地必須擴大土地生產經營規模，才能與新生產力發展相適應

一方面二輪承包時（1998年10月1日以前）上交農業稅費大，種田利益小，一些農民就直接拋荒進城打工并安家落戶。最典型的是大鄒鎮吉耿村應確權組數10個組就有60多戶（200多人）當時拋荒進城，可國家政策不許拋荒，村里干部想辦法把這100多畝拋荒田地打折給當時愿意耕種的農民，有的就直接自己代種。這部分本地農民延包或流轉上百畝的土地成為當地種田大戶。

另一方面當今互聯網時代，大量實體店的倒閉，無技術的進城農民就業前景不容樂觀。相反，國家政策對農業重大利好，免上交農業稅費，直撥各種種糧補貼，一部分進城務工的農民萌生了返鄉潮。而這部分新農民在大城市務工，有了一定的積蓄，眼界和知識面比當地農民寬闊，他們將是未來承接流轉土地承包權的主力軍。例如：海南鎮返鄉種田大戶流轉了幾百畝土地，農戶自己種承包田，一畝所得收入至多1000元，其中還不包括化肥、農藥、用工等。而流轉給種田大戶，一畝田就凈得租金1000～1200元。

這些種田大戶依法推進農村土地承包經營權流轉，擴大農村土地經營規模，將農業現代化建設進程推上一個新臺階。

（二）確保口糧生產安全，控制區域優勢農業與資源環境承載力相匹配

農村情況復雜多樣，農村產業新業態蓬勃發展。一些流轉了大量農戶農村土地承包經營權的種植大戶為了追逐經濟利益最大化，不再滿足于種糧食一畝500～800元的收益，開始轉向提水養殖、河藕等生態經濟作物。興化市地處里下河地區，養殖面積比蘇南大，大多數規模在150畝以內，中等規模200～500畝，大規模500畝以上甚至上千上萬畝。從短期來看，獲得了最大的經濟利益，提高了農民收入。從長遠看，得不償失，修復治理其破壞環境所需成本遠遠高于污染者在使用環境資源時所聚集的財富。例如：安豐鎮9個行政村，全國最大的河蟹交易市場，擁有全國河蟹銷售批發市場定價權。超大規模養殖是以犧牲水質環境為代價，而超出水質環境承載力，養殖業也出現了大風險，普遍出現水癟子、藍藻等問題。如此情形下，在確保口糧生產安全前提下，完善農村土地經營制度，嚴格控制區域優勢農業與環境資源承載力相匹配，合理調整產業結構，部分退漁還耕，部分轉型升級，促使大規模水產養殖向精細化、現代化方向升級轉型，給生態農業更多的生產空間，建設天藍、地綠、水清的美麗家園。

（三）建立土地承包經營流轉管理和服務機構，完善土地承包經營糾紛調解仲裁制度

通過完善土地承包經營管理制度，建立土地承包經營流轉管理和服務體系，完善農村土地承包經營糾紛調解仲裁制度，依照法定的農村承包經營關系的訴訟程序，促進農村土地承包經營權合法有序流轉，來確保廣大農民合法的土地財產權益。

基層村級機構屬于發包方，是土地經營權管理的基層，直接面對面和農戶打交道，對村里情況了如指掌，只有充分發揮基層村組機構的力量，加強土地承包經營流轉部門建設，才能做好一流的管理服務。現在農村土地承包經營權流轉由鄉農經站管理，而農經站的現有職能已不能適應農村土地承包經營權流轉服務，建立適應發展的管理機構，已是大勢所趨。通過賦與管理機構更大的管理職能，更好地調解土地承包戶與土地經營戶之間的關系，建立統一的土地承包經營權流轉管理服務一體化體系。例如：周奮鄉時堡村種田大戶流轉了4800多畝農戶土地承包經營權，由鄉農經站牽頭成立合作社，統一購置規模化種植需要的農田硬件，對鄉鎮種田大戶開展育秧、耕作、機插，全程機械化服務。

城市的迅速發展，一些地方為了政績、形象工程，實行“圈地運動”，大肆吞噬農村土地資源，透支未來發展空間，更有甚者土地補償費和安置補助費遲遲不到位或不按地方補償標準補償。農民是社會階層中最弱勢的群體，根本不懂得如何維護自身的權益，因此完善農村土地承包經營權糾紛仲裁制度，搭建一條解決農民土地訴訟糾紛的綠色通道，讓法律為其保駕護航，成為確權登記頒證后續工作的一個重要問題。

土地是其他資源的載體，要在確保確權登記頒證成果現勢性的新起點上，牢固樹立環保生態意識、大局發展意識，促進綠色產業發展，落實習主席的“望得見山，看得見水，記得住鄉愁”新發展理念，推動農業產業轉型升級，創新土地各項職能發展關系，為社會和地方經濟的發展作出更大貢獻。

（作者單位：興化市自然資源和規劃局）