堅持與發展：農村金融制度發展的路向選擇

羅春喜 楊棟

摘要：農村金融之所以被稱為“草根金融”，外在因素是我國城鄉二元經濟結構抑制了其演進和變革，內在因素為農村金融組織存在較高的不良貸款率，導致金融供給“空洞化”。必須重新構建農村金融的發展框架，探求新的發展路徑：（一）堅持深化農村金融發展的基本原則，以人為主體、堅持市場化導向;（二）堅持遵循民本金融的原則，從金融角度分析統籌城市和農村一體化發展方式;（三）堅持遵循金融可持續發展原則，政府要對構建農村金融市場制定全面的引導政策，樹立全方位的、長遠的、高水平的發展觀念;（四）堅持城鄉金融協調發展原則，堅定城鄉一體化信念，處理好農村金融市場發展過程中出現的問題。

關鍵詞：農村金融;經濟;發展

中圖分類號：F832.35 ? ?文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2020）18-0037-04

在改革開放之后，農業經濟形式發展的多樣化帶動整個鄉村經濟的爆發增長，然而，在以城鎮化和工業化為指導原則的情況下，大量資本涌向城市，導致農業本身的積累資本越來越不能滿足農村在資金方面急劇增長的需求，此外，由于農村金融無法得到金融機構的有力支持，使得農村資金不斷向外流出，而且城鎮二元化的趨勢使得我國經濟在實際發展中出現了功能錯位、結構不合理現象，農村融資缺乏適當的理論指導，不能使發展理論和我國的具體情況產生有效結合，從而無法得到進一步發展。

根據現在農村金融的發展現狀以及有待解決的問題，同時結合之前研究農村金融與經濟發展所取得的成果，筆者認為應以城鄉一體化為出發點，明確在農村經濟發展中金融發展所占據的重要地位，同時分析二者之間的聯系，研究中國農村金融日后的發展趨勢與模式，對發展理論進行深入分析，探索農村金融發展對于促進農村經濟發展的作用，從城鄉一體化角度出發，指明農村金融發展和創新的道路，尤其是創建農村金融發展有利環境的方式，從多角度出發構建農村金融體系的發展框架，采用新模式促進農村金融向信息化發展。

一、改革開放40周年中國農村金融制度的演進邏輯

自改革開放后，我國實行的農村金融制度改革主要分為四階段，分別是：農村金融制度重新確立階段（1978—1992年）、農村金融制度改革轉型階段（1993—2003年）、現代農村金融制度構建探索階段（2004—2012年）以及農村金融制度不斷改革、深化和發展的階段（2003年至今）。通過比較分析發現上述四個階段的發展，大致都經歷了一個共同規律。該規律的決定因素主要有三個，一是時代背景，二是經濟基礎，三是改革主體的性質。與此同時，該規律也是對制度變化的基本特征的一種反映。分析改革開放以來農村金融改革的主要內容和發展趨勢可以看出，農村金融制度改革主要有四個邏輯層面的特征。

（一）中國農村金融制度變革在三個不同層次上表現為二元結構系統的演化

從農村金融、農村經濟以及整體金融這三個層面來分析改革開放以來我國實行的農村金融制度改革，不難看出，在這三個系統中，我國農村金融制度的二元性特征都十分明顯。首先，在整體金融方面，農村金融是構成金融整體的重要組成部分，發揮著不可替代的作用，然而，城鄉經濟的“二元化”傾向，使得我國整體金融的內在結構上呈現出“二元化”特征。與此同時，我國農村金融制度的發展演化與整個金融制度的發展在時空以及內部結構上存在很大差異性，集中表現在為以下幾點：第一，農村金融在整個國民經濟體系中處于從屬地位;第二，從時間上來看，農村金融的發展速度落后于整體金融;第三，從發展手段上來看，農村金融的發展手段還不夠先進，不具備整體金融的多樣性。此外，政府也針對農村金融與農村經濟采用了不同的治理措施，這就表明二者具有相對獨立的階段性特征。對于農村金融的治理，政府大多以垂直的管理方式進行;而農經經濟的治理則采取水平治理。這樣的治理手段，導致農村金融制度和農村經濟制度演變成相對獨立又在發展演進中保持一致性的二元結構。最后，在農村金融制度發展方面，我國農村金融制度的發展具有兩種方式和兩個系統。一是以政府為主導的、以銀行信用（國有性質）為擔保的、以集體約同為特征的農村金融機構;二是以農村自發的、以商業信用為擔保的、以借貸雙方書面承諾為特征的，依靠誘致性制度演進的非正式的金融機構。在一定的理論層面上，正規金融和非正規金融之間具有很強的互補性，然而，在農村金融制度的發展過程中，對于我國農村經濟來說，正規金融是外部產物，而非正規金融是內在產物，兩者之間的對立與矛盾，使得農村金融制度變革具有二元性。

（二）中國農村金融制度變革以政府強勢主導的自上而下制度調整為主

分析我國自改革開放后針對農村金融發展所采取的措施和政策可以發現，我國農村金融制度的演化及其發展都采用了以政府為主導、自上而下的強制性發展措施。從機會成本的角度討論制度演進、變革的效率，自上而下實行制度改革有助于提高農村金融制度的時效性，符合社會主義社會集中力量辦大事這一組織原則，可以減少體制機制執行中的摩擦與排斥、金融市場交易信息不對稱的問題，在某種意義上可以彌補農村金融改革自身的脆弱性，有利于保持農村金融市場改革產生的金融溢出效應，這對于整個農村金融體制、制度都是基礎性的。對農村金融制度進行改革，政府作為市場金融產品的主要供給者，往往是根據自身的治理、監管和風險防范等目標對農村金融制度變革做出制度性的安排。這樣的制度安排能有效滿足金融產品生產者與提供者的需要，但不能解決金融消費者和需求者作為市場主體的現實訴求，使得制度層面出現較多紕漏以及錯位情況，市場中出現很強的收縮效應，從而導致農村金融機構提供的服務遠遠不能滿足農村對金融的實際需求。

（三）中國農村金融制度變革是強制性制度變遷壓制誘致性制度變遷的過程

我國實行改革開放已有40余年，農村經濟主體為了追求利益，對金融制度創新具有一定的需求，而農村經濟自身產生的“草根金融”雖受到管制卻反復出現，在部分地區以及特殊時期甚至得到了政府的支持，中央政府對其正規性持默認態度，此類金融機構主要包括村級金融服務室、金融服務社和農村合作基金會等，如果外部提供的正規農村金融制度無法滿足現實需求或者效率不高，內生金融就會應運而生。這種內生的、自發形成的農村金融制度和農村經濟制度在發展和創新方面有很多不同之處，并未獲得政府的許可，逐漸演變成政府主導的強制性制度變革，政府強制對其進行取締或升級，最終只能成為一種“非法”的“地下”金融。在農村金融市場中，雖然“草根金融”也有很大比例并發揮著重要作用，然而，農村正規金融不斷對其進行強制性的制度改革打壓，使得“草根金融”的信用范圍受限。就表層現象而言，“草根金融”不具備完善的法律與市場制度，必要的信用要素的缺乏使得其各個信用系統無法構建成完整的信用體系，只能以個體形式單獨運行于一定范圍的區域，從而無法發展成跨地區的、統籌管理各區域系統的上層機構，導致“草根金融”只能戴著不規范和非正式的標簽而存在。這種過度管控產生了兩個結果：一是市場供求關系變形，供給不足現象日益嚴重;二是價格出現不均衡性，高價供給情況突出。所以，基于強制性金融制度對誘致性金融制度不斷進行打壓的前提，即便是“草根金融”在金融市場中占有一席之地，但由于其運行具有不規范性，并且監督困難，所以風險較高，對于高風險政府又總是持“一刀切”的態度，導致在農村中正規和非正規金融之間無法產生“支農合力”，二者之間也無法進行互補并相互促進。

（四）中國農村金融制度變革是在頂層設計缺位下針對機構的反復調整過程

對農村金融制度的變革進行分析可以看出，我國農村金融制度的演進有一個明顯特征，即對機構進行調整時總是采取臨時應對措施，缺少具備科學性和整體性的長期規劃。我國農業銀行在發展過程中主要有四個重要時刻：一是于1979年2月份重新成立，二是農業銀行與農業發展銀行于1994年相分離，三是農業銀行于1997年回收基層業務機構，四是向商業化發展。農村信用合作社的發展如下：1977年—1978年完成了向“官辦化”的轉變;1979年起由農業銀行統一管理;1983—1984年重新改為合作性質;1986年交由人民銀行管理;于1993年和農業銀行脫離關系;1999年建立聯合社;從2004年起開始設立試點進行改革。包括農村合作基金會在內的準正規金融組織存在的時間都不長。從2006年起，對于新型農村金融機構的管理制度也進行了幾次調整，非正規金融組織成立的難度不斷加大，即便得以成立也會被迅速取締。這種反復變動的情況在調整金融業務范圍、設置金融機構的功能以及變革金融監管與管理制度方面表現得更為明顯。在這里有必要指出，在不同時期農村金融制度改革所具有的不斷調整的特點，不取決于農村經濟發展情況，同時也不屬于農村金融機構這一特殊貨幣經營組織根據自身的發展需求做出的改變，而是出于一些原因對政府管理體制與行政區劃進行的調整，其決定因素主要有三個，一是整體的經濟發展部署，二是金融發展的需求，三是政府的行為傾向，調整工作一般以行政機構劃分為依據進行，從而使農村金融制度改革的特征表現為根據政府的目標函數而變化的“唯機構論”。

二、改革開放40周年中國農村金融制度的反思

我國自實行改革開放后，在農村金融發展方面依然存在嚴重的滯后性，不論是農村金融的效率、規?；蚪Y構，還是農村金融和同一時期內全國各個地區城鎮金融的對比情況，二元化的特征在城鄉金融的維度上都表現得十分明顯。以往相關的經驗表明，經濟發展的速度與該地區的金融業是否良性、均衡發展有著正向的關系。金融業發展滯后，不僅影響該區域經濟發展速度，更是對經濟發展產生巨大影響。我國城鄉金融制度的二元結構就是因為這種情況引起的，而這種城鄉二元制的金融現況將會帶來城鄉收入差距進一步擴大，進而產生無限的惡性循環。接下來，我將從外在因素和內在因素二個維度探討城鄉金融制度的滯后，以期找出解決問題的可行性辦法。

（一）外在因素分析

第一，我國城鄉長期存在的二元經濟結構抑制了農村金融制度的演進和變革。早期在對待城鄉發展戰略的問題上，優先發展城市金融、重工業經濟，忽視了與農村金融協同發展的觀念。這種以犧牲農村、農業和農民為代價優先發展工業和城鎮金融的發展模式，造就了農業增長速度低于城鎮經濟發展速度，更無需說正在舉步維艱的農村金融業的發展。改革開放初期，農村經濟制度的改革，尤其是家庭聯產責任承包制度的實行，倒逼農村金融向縱深發展。農民生產積極性提高了，農村經濟實現跨越式發展，與此相適應的農村金融制度的改革和發展進入了快車道。雖然農業經濟發展的絕對總產值有所增長，但是農村相對城鎮經濟總產值的增長率卻仍然處在一個較低水平上，這就造成了農村金融的發展相對滯后的狀況。農村經濟和農村金融是相互依托，共同促進，是一個相互制約又彼此協同的內生結構關系，農村經濟是農村金融的基礎和前提條件，農村金融機制演化是建立在農村實體經濟基礎之上，以銀行信用為依托的二級信貸市場，因而脫離農村經濟的支撐，農村金融組織的發展和改革就無從談起。第二，國家制定并實行金融引導政策。對農村金融體制的發展進行分析可以看出：由于城鎮之間諸如人文環境和自然資源的要素稟賦差異，必然出現城鄉二元化的結構特征。隨著改革開放“全方位、多層次、寬領域”格局的產生，城鎮金融制度的改革往往展現出對開放性格局的路徑依賴，表現為開拓型、創新型和開放型金融發展戰略，利用市場將金融制度的演化導向相對開放的政策上;而鄉村地區的金融制度改革，政府政策導向成分比較明顯，往往表現為平衡型、保守型或者封閉型的金融政策，這就決定了城鄉金融制度演化的速度、質量、效果等方面的差異，造成了當前城鄉金融制度呈現二元化趨勢的結果。

（二）內在因素分析

第一，農村金融組織存在較高的不良貸款率。所謂不良貸款率指的是在一定時間內，一個金融機構產生的不良貸款的總額度和貸款總金額之間的比例。不良貸款的金額越大，那么不良貸款率就越高，二者呈正相關。銀行內部風險控制或者審計在評估金融機構貸款的質量時，往往采用五級劃分銀行貸款風險。這五級分別是：“正?！薄瓣P注”“次級”“可疑”和“損失”。在這五項指標當中，往往將后三類，即關于“次級”“可疑”和“損失”的評估作為不良貸款的相關系數。當金融機構處在后三級的風險上，就說明了其信貸資產不穩定，或者說是不安全。農村金融機構不良貸款偏高，意味著農村金融資產的供給是很不穩定的。這大概有以下兩個原因：一是農村金融機構實現的是一種合作制的商業信用，股東承擔有限責任，導致吸收的貸款量小、且不穩定;二是對農村借貸人的風險評估很難做到高效、準確，以致在放貸之后，資金回流的分險加大，造成不良貸款的增多。第二，農村金融供給呈現出不斷萎縮的發展態勢。正因為農村金融機構不良貸款率的增高，使得投資人對發展農村金融的興趣不大。投資人更愿意選擇發展有銀行或國家信用做擔保的城鎮金融。毫無疑問，城鎮金融的風險更容易控制，資本的回報率更具有穩定和安全性。這就造成了一種惡性的循環，農村金融的不斷萎縮，造就農村金融體系呈現“空洞化”的現象：農村金融營業機構和從業人員的大幅度減少，用于支撐農業經濟發展的資金流向城鎮，農村金融體系供給增長緩慢，甚至出現負增長的局面。隨著時間的流逝，農村金融制度改革阻礙了農村人員通過農村金融來發展農業經濟的貸款之路，進一步抑制了農村經濟的發展，又反向影響農村金融，逐步形成我國城鄉金融二元化的現階段特征。

三、改革開放40周年中國農村金融制度的路徑選擇

就我國農村日后的發展趨勢和金融行業的利本主義而言，進一步發展農村金融不可以只著眼于農村本地的金融體系，更不能沿著城鄉分離的二元金融市場之路走下去，這是自改革開放后四十多年的實踐經驗對農村金融發展的啟示。要想從根本上解決農村金融發展所面臨的困難，就必須突破農村的地理局限，走城鄉一體化的發展道路，要求我們消除對之前形成的農村金融發展道路的依賴性，從國家層面對農村金融的發展進行規劃，重新構建農村金融的發展框架，使之產生新方向和新思路。

（一）堅持深化農村金融發展的基本原則

在當前的經濟發展中，金融具有不可替代的重要作用，是促進經濟發展的不竭動力。我國在進一步推動農村金融發展方面，頒布了多種鼓勵政策與指導意見，主要是為了使城鄉經濟獲得共同發展，促進城鄉經濟的共同繁榮，進而緩和城鄉之間的二元經濟結構矛盾。改革是一項復雜的工作，需要一定的時間來推進，還要合理協調各方面的利益，急于求成或盲目進行會產生難以挽回的結果。所以，進行農村金融改革要遵守以下幾項基本原則：一是以人為本，以人為主體;二是堅持市場化導向;三是走可持續發展道路，四是全面協調發展。

（二）堅持遵循民本金融的原則

發展經濟要以符合人民利益為前提，進行農村金融改革必須遵循人本理念，不可以因為改革而使農村人民的利益遭受損害。進行金融改革與創新涉及金融機構、社會組織、地方政府以及廣大人民群眾等各個方面，是一項復雜的系統工程，調整金融機構的內部結構，使農村金融形成新秩序存在較大的難度，在這個過程中要謹慎處理好各方面的利益與關系。因此，只有始終遵循以人為本原則，才可以統籌兼顧人民群眾與改革發展的利益，幫助農村人民解決其關心的問題和實際困難，切實保障農村人民的根本利益。在城鄉經濟一體化發展中，進行金融改革與創新主要是為了落實以人為本的精神。我國在全面建設小康社會的過程中，對于現在城鄉發展所形成的二元結構，要從金融角度分析統籌城市和農村一體化發展的方式，正確認識在進行金融改革的過程中可能出現的問題以及面對的壓力，要時刻謹記，所有改革措施的實行都要建立在維護廣大人民群眾的切身利益的基礎上。

現今，在我國農村地區仍存在不少需要盡快解決的問題，我國政府自上問下制定了一系列政策與指導意見，這些政策建議都具有一個共同點，即保障人民群眾的利益，幫助人民群眾解決實際困難?；诖?，在對農村金融進行改革和創新時，不僅要保障人民群眾的既得利益，還要重視解決其現實困難。在實踐方面，制定政策的機構要進行實地走訪考察，明確人民群眾融資和存貸款存在何種困難，根據實際情況制定與之相適應的解決方案，從根本上激發農村金融活力，使農村經濟得到全面均衡發展，提高農民群眾的生活水平，增強其幸福感和滿足感。

（三）堅持遵循金融可持續發展原則

可持續發展原則不僅是我國農村經濟發展的一以貫之的組織原則，也是當前農村金融制度改革必須堅持的一條底線原則。分析近幾年我國在進行農村金融制度改革的過程中遇到的困難與挑戰，從中可以發現一條歷史性的規律：片面地選擇目前農村金融發展的“范例”模式，只關注眼前農村金融產生的利益，忽視結合農村金融環境，缺乏統籌規劃，背離了可持續發展的原則。我國城鄉金融二元化的特征，誠然有歷史的原因，但更應該結合可持續發展的原則，著力解決城鎮金融發展不平衡、不充分的問題。要從農村經濟大局和長遠出發，營造一個寬松的農村金融發展環境，注重農村經濟的開發和發展，形成彼此相互促進的結構內生動力，改善農村的金融發展結構和農村金融的投資環境。

第一，就政策橫斷面而言，遵循可持續發展原則是指在政策層面對農村金融的發展樹立全方位的、長遠的、高水平的發展觀念，不可只關注眼前利益。換言之，政府自上而下要對構建農村金融市場制定全面的引導政策。基層在貫徹落實方針政策時，更要根據現實情況制定行之有效的金融操作政策，要深入研究本地金融產業的發展結構，在開展招商引資工作時引導企業主與金融機構做好對接溝通，從而使之后的經濟發展實踐得到有力的政策支持。

第二，就金融機構而言，在開拓農村金融市場時遵循可持續發展原則應從以下角度來解讀和實踐：重視發揮農村金融機構在促進農村經濟發展方面的積極作用，如提高農村人口的收入、促進農村整體經濟增長等。一般會根據統計的經濟數據來對其進行判斷，即根據新成立的金融機構對農村借貸總額產生的影響，分析新金融機構成立前后經濟總量的變化。對于金融機構而言，可持續發展是一項重大挑戰，金融機構要結合農村具體的經濟環境發展經濟業務。但是，就現在的情況而言，我國大部分金融機構以及資本都分布在城市中，農村地區很難引入金融機構與大量資本。然而，要想發展農村經濟，使城鄉經濟獲得共同繁榮，就要通過金融機構的參與使農村的經濟環境得到改善，從而在整體上促進農村的發展。要想實現這一目標，扎根于農村市場的金融機構就必須具備高超的經營能力，這種經營能力通常由抵御風險的長久經營能力與資本籌集能力構成。在抵御風險方面，金融機構要適應農村金融市場，根據農村民眾的實際需求推出金融產品和金融業務，提高經營效益，從而獲得可持續發展;在籌集資本方面，金融機構應該具備一定的存貸款能力以及融資能力。

（四）堅持城鄉金融協調發展的原則

城鄉之間的自然資源、發展條件以及經濟基礎都不相同，使得城鄉差距長期難以消除，這也是統籌城鄉發展所面臨的主要困難。城市和農村之間出現差距的原因包括歷史因素，所以要想改變這種情況，也要經過漫長的時間并投入大量的時間和精力。但是，城鄉一體化發展是社會主義建設不可或缺的部分，所以，要從推進農村金融改革出發，使農村金融市場獲得可持續發展?，F如今，我國的“三農”問題尚未解決，在統籌城鄉發展方面還存在協調各方面的利益與關系的問題。面對此種情況，就要堅定城鄉一體化信念，將全面建成小康社會視為奮斗目標，處理好健全農村金融市場過程中出現的問題，縮小城鄉之間的差距。

除此之外還應意識到，統籌城鄉經濟發展關系到多方面利益，是一項極為復雜的任務，必須做好利益分配、結構改革以及產業調整等安排;要切實保障人民群眾的利益，做到以人民為中心，不讓人民群眾的利益受到損害;進行結構改革要主動調整管理結構，合理分配生產資源。在統籌城鄉經濟發展的過程中，要重視每一個細節，在具體操作中要考慮全面，從整體上進行調整。在促進城鄉之間優勢互補時，要對城鄉的實際情況進行調查和研究，促進城鄉之間的經濟交流與合作。城市與農村都具有自身的特點與優勢，要想走可持續發展道路，就要讓城市發展帶動農村發展，用農村優勢助力城市發展，從而形成優勢互補、共同繁榮的發展態勢。

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作者簡介：羅春喜（1990—），男，漢族，甘肅酒泉人，單位為蘭州理工大學酒泉校區（酒泉職業技術學院），研究方向為中國特色社會主義理論。

楊棟（1992—），男，漢族，甘肅酒泉人，單位為蘭州理工大學酒泉校區（酒泉職業技術學院），研究方向為馬克思主義理論。

（責任編輯：董惠安）