農村生活垃圾污染治理的法律規制研究

摘要：改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村，是實施鄉村振興戰略的一項重要任務。當前我國農村在生活垃圾的污染治理中還存在許多法律問題。表現在：（一）立法不明確，地方層面農村生活垃圾污染防治相關立法不足，垃圾分類制度不完善;（二）環境執法受阻;（三）人們缺乏環境守法意識。改善的措施是：完善相應的法律法規，明確法律責任;確定垃圾分類的標準，做好垃圾分類和收納工作;提高農村環境行政執法能力;加強環境守法意識教育。

關鍵詞：農村生活垃圾;污染治理;法律規制

中圖分類號：D922.16 ? ?文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2020）18-0079-03

2018年9月，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，規劃中提出了以綠色發展引領鄉村振興①。要實現鄉村振興，不僅要提高農村經濟能力，同時也要加強環境保護。現在農村物質生活得到了極大提升，但同時也面臨著嚴重的環境問題，其中最為普遍的是農村的生活垃圾成為我國鄉村振興戰略實施的一大障礙。生活垃圾污染是一個綜合治理的問題，從法律規制角度分析也存在諸多問題，因此為有效治理農村生活垃圾污染，亟需在完善法律法規、嚴格執法、加強守法等方面全面防治。

一、農村生活垃圾污染治理現狀

（一）農村生活垃圾的概念

本文所指的農村生活垃圾是指在農村日常生活中所產生的或者是為服務農村日常生活的活動中所產生的固體廢物，主要包括廚余垃圾、商品包裝物、廢舊衣物、電器、家具、金屬、灰渣土等。在成分上除擁有城市生活垃圾的內容外，還有農作物秸稈、化肥農藥包裝物等農業生產廢棄物。

（二）農村生活垃圾污染治理的立法現狀

《憲法》第26條規定了國家具有保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害的義務。這是處理農村生活垃圾的基本原則和依據。《環境保護法》第49條、第50條指出各級人民政府指導農村環境保護工作，作為環保立法體系中的主體法，起到了規范和指導作用。在新修訂的《固體廢物污染環境防治法》中在第四章對生活垃圾的相關管理做出了規定，為地方各級政府制定相關規章制度提供了依據，其中第46條專門對農村地區加強農村生活垃圾污染環境的防治做出了規定。《農業法》57條、65條規定發展農業同時也要保護農村環境，《循環經濟促進法》34、41條等提出對農村生活垃圾的循環利用。

以上法律法規從原則到指導為我國農村地區垃圾污染治理提供了有力依據，也更有助于保護農村生態環境以及為順利實現鄉村振興提供了保障。

（三）農村生活垃圾處理現狀

我國農村地區目前在生活垃圾的處理上大多采用的是簡單填埋的基本方式，只有極少部分進行綜合利用或焚燒。眾所周知，生活垃圾在填埋過程中，如不進行無害化處理，在溫度、水分等作用下，不僅會對周圍的土壤造成污染使其難以恢復，還會污染地下水，以及在焚燒過程中會產生有毒的致癌物質，造成對空氣的二次污染。

以山西運城市為例，《運城市農村環境衛生管理辦法》第十條規定了縣（市、區）人民政府住房和城鄉建設主管部門應當在農村建立戶—村莊—鄉鎮—縣域一體化的生活垃圾收運處置體系。在這種體系下，生活垃圾的治理能力得到了很大提升。很少看到垃圾滿天飛的情景，垃圾圍村的現象也逐漸減少。但是這種模式也存在問題，由于農村經濟、技術條件的限制，地方財政預算的缺少，農村垃圾種類多、分類處理成本高、地域廣，運輸成本高等因素造成的巨大的運營成本而難以持續。因此當前在農村地區的生活垃圾日產日清并不能夠完全實現。農村生活垃圾的污染要實現有效治理還需要進行探索與完善。

二、農村生活垃圾污染治理所存在的法律問題

我國對農村的環境保護已具備初步的法律體系，但并未健全。主要表現在三方面：（一）現有立法不完善，地方層面農村生活垃圾污染防治相關立法不足，垃圾分類制度不完善;（二）環境執法受阻;（三）缺乏環境守法意識。

我國對農村的環境保護已具備初步的法律體系，但并未健全，在農村生活垃圾的治理上主要表現為以下幾個方面：

（一）現有立法不完善

就目前的情況來看，結合山西省目前環保法律分析可以看到現存的法律、法規存在缺陷。立法方面的欠缺使得農村生活垃圾的污染防治面臨較大的困境。

第一，立法不明確。

隨著經濟的快速發展，我國農村地區的環境污染也不容小覷。各地都已開始實行城市生活垃圾分類制度，由于我國實行“城鄉二元結構”的發展模式，對城市生活垃圾的治理相對于農村更為便捷，農村生活垃圾的污染治理往往會被忽視，這也是農村污染治理不到位的原因。雖然目前《環境保護法》和《固體廢物污染環境防治法》等其他法律中對農村生活垃圾的污染防治上的減量化、資源化都有所規定，但它們都帶有很強的原則性，而原則性的條文并不適用于具體執行。

第二，地方層面農村生活垃圾污染防治相關立法不足。

由于我國地區的自然條件、經濟發展水平各不相同，各省份在農村生活垃圾的治理水平也不盡相同。農村的垃圾處置狀況、處置能力、技術水平這些困難僅依據基本法律不足以解決。這也是國家將農村生活垃圾的治理權下放到地方的原因之一，讓各地方能夠因地制宜，制定能夠適應本地方農村生活垃圾防治的地方性法規。目前，《運城市農村環境衛生管理辦法》《云浮市農村生活垃圾管理條例》《甘肅省農村生活垃圾管理條例》《金華市農村生活垃圾分類管理條例》都已開始實施。但還有很多地方并未制定相關規定，而是暫時套用城市生活垃圾的辦法，以解決地方立法空白的問題。但是農村的各項條件與城市相比有著明顯差距，因此參照城市的管理辦法并不能夠解決農村生活垃圾的污染治理問題。

第三，垃圾分類制度不完善。

從2019年《中國環境狀況公報》來看，我國有超過二分之一的行政村啟動了垃圾分類制度。農村的生活垃圾分類正在有序進行，但要將全面建立垃圾的分類制度真正落實還需努力。地方政府出臺了管理辦法的有很多，但具有可操作性的具體實施細則或者實施辦法還需要縣級、鄉級政府的具體指導。例如《運城市農村環境衛生管理辦法》第11條規定農村生活垃圾應當分類。而具體辦法由縣（市、區）人民政府規定。截止日前，運城市下的縣鄉政府并未出臺相應的辦法。

由于實際條件的限制，要做到真正的垃圾分類處置還存在很多困難，其中重要原因是缺乏人才與資金。就山西省來說，2019年山西省農村居民人均可支配收入為12902元，相對來說并不富裕。農村地區政府在投入生活保障中需要大量資金，自然而然在生活垃圾治理方面的資金就會減少。筆者在運城市L縣的調查中發現，很多村莊的垃圾場就是在坑渠中，村民在不進行任何處理下將垃圾直接倒入，大部分行政村并未設置相關垃圾分類、處理設施。《運城市農村環境衛生管理辦法》第22條規定收取環境衛生保潔費的標準和方式，由村民委員會與產生農村生活垃圾的單位、農村經濟組織、經營者或者農戶協商確定。就筆者所在的村莊，每年每戶收取80元的環境衛生保潔費。當然市政府也會給予補助。但是所收取的保潔費也僅夠垃圾場填埋垃圾的費用。垃圾要做到無害化處理則需要更多的資金來運行。

（二）環境執法受阻

從全國來看農村環保執法不嚴格，存在兩方面的原因。一方面，農村的管理人員對環境保護認識不深，地方政府更為注重經濟的發展，對農村的環境保護往往流于形式。另一方面，在農村生活垃圾的處理中點多面廣、任務重，導致人員流動性大，并且在執行中因資金不足而導致工作難以持續開展;當前很多地方并未制定完善的法律規定，使得執法沒有具體依據，影響法律的權威性，也影響了執法的效果。

（三）缺乏環境守法意識

當前城市生活垃圾的分類如火如荼地展開，從上海市的垃圾分類實行開始，城市居民對生活垃圾分類的意識正在逐步提升。但是對于農村生活垃圾分類、治理問題卻少有提及。生活垃圾的治理想要取得成功離不開居民的努力，在垃圾治理成功的國家案例中，我們可以看到，環境守法意識的提高是治理生活垃圾的重要步驟。

農民的文化程度本就不高，環境守法意識更是缺少。就這幾年筆者生活的村莊觀察來看，人們在經濟水平提高的同時也在關注環境的改變，村民都在積極地改善自家的生活環境。但也只是停留在自掃門前雪的狀態，隨處亂扔垃圾、隨意傾倒生活污水、就地焚燒舊衣物等現象屢禁不止。除此之外，近些年一直出現企業隨意傾倒危險廢物的案件，就是由于缺少環境保護意識，只有嚴重污染農田導致他們無法生存的情況下，才會認識到環境問題的嚴重性。

三、完善農村生活垃圾污染治理的法律規制問題

生活垃圾也可轉廢為寶，實現生活垃圾的源頭減量不僅需要完善相關法律法規，轉變人們的觀念意識也尤為重要。針對上述農村生活垃圾污染治理存在的法律問題，應該因地制宜地解決面臨的困境。

（一）完善相應的法律法規

首先，制定與實施地方性法規，并制定配套的相關指南。各地政府應以《環境保護法》和《固體廢物污染環境防治法》的原則性、基礎性規定作為依據，制定的防治辦法中要包括農村垃圾污染的各個方面，促進防治工作的有序進行。對難以形成法律制度的內容可鼓勵村委會將其列入村規民約中進行自我約束。在制定法規同時，對農村生活垃圾的分類制定相關指南手冊以方便管理，避免同一個地區出現多種不同的分類制度造成混亂。

其次，明確法律責任。第一明確政府在環境治理中的主體責任，將農村生活垃圾污染治理、分類處理的狀況等作為評價政府生態文明建設的重要指標，使政府意識到生活垃圾治理的重要性;第二對于政府部門及相關工作人員的不作為的案件以及在涉嫌違法案件進行嚴肅處理，在生活垃圾污染治理不力的案件中追究涉及政府的責任，嚴格政府法律責任，提高政府工作的積極性;第三，細化村民責任。借鑒德國、日本等國家的經驗，對個體、企業、政府的權利義務進一步明確。加強具體懲罰力度，提高法律在人們心中的威懾力，以減少違法行為的發生。

（二）完善垃圾分類制度

第一，確定垃圾分類的標準。農村的生活垃圾按照國家相關標準，采用二次四分法，村民可簡單按照是否腐爛進行分類，在此基礎上將不腐爛的垃圾按照是否可賣分類。各地方也參照垃圾分類成功的地區，在充分考慮當地村民的生產生活方式和習慣，以國家的制定標準為基礎去制定垃圾分類的標準細則。

第二，要做好垃圾分類和收納工作。我國各地的經濟發展狀況不盡相同，所采取對策也應因地制宜。在經濟狀況良好的農村地區，政府可以采取招商引資的方式，或者給予一定的優惠政策鼓勵環保公司入駐農村，對公司所在地區的周邊農村生活垃圾進行集中收集與處理，并進行分類和回收，將生活垃圾轉廢為寶。這不僅可以促進環保公司的發展，也有利于農村的環境改變。對于經濟基礎薄弱的鄉村，應充分發揮村民自治組織和黨員帶頭作用，以黨員為組長設立工作小組，進行村內生活垃圾的分類處理與監督工作。并設立獎懲機制，對優秀的家庭或小組進行物質獎勵，對不參與以及不改正的小組及成員進行懲罰和教育，調動村民參與農村生活垃圾治理工作的主動積極性，讓全體村民都能夠主動參與、監督和支持生活垃圾治理工作。

（三）提高農村環境行政執法能力

首先，政府部門根據當地情況，成立農村環境檢查執法隊伍專門負責農村環境的檢查工作。鑒于農村缺少資金與人員，執法隊伍的組成可由鄉鎮基層政府牽頭，各村村委會以及隨機選取部分村民組成基層檢查隊伍，政府派出專門工作人員指導，各村互相監督與檢查，這既可提高執法隊伍的專業性，也有利于提高各村的執行力;其次，由于環境管理涉及各行各業，治理設施類別繁多，需要從業人員具備較為專業的水平、系統的行業知識。對此可定期開展專業培訓課程，不定期進行農村環境治理等專題講座，并制定切實有效的考核制度，對考核不合格的人員實行重新學習教育的課程機制，提高工作人員的專業能力和執法水平;最后，加強基層鄉鎮政府部門、同級公安機關部門與村委會的聯合執法，提高對違法行為的打擊力度，以此提升法律的威懾力，保障執法督查工作的有效進行。

（四）加強環境守法意識教育

農民作為農村生活垃圾的產生者肩負著治理農村生活垃圾的重要責任，提高他們的守法意識尤為重要。要從源頭減少生活垃圾，就要提高村民的分類意識。日本、德國等國家注重對國民從小培養垃圾分類意識，我們也要從青少年入手，在校園中加強學習教育，并鼓勵他們同家長分享;對其他的村民可通過印發宣傳手冊、電視廣播、拍攝網絡小視頻的方式宣傳生活垃圾分類的重要性，不間斷地宣傳教育，潛移默化地提高村民的垃圾分類意識，使之養成分類的好習慣。在此基礎上加強鄉村振興戰略的宣傳，在提高經濟能力的同時提升農村居民的環保意識，增強其對農村生活環境建設的重要性認識，形成良好的農村環境治理氛圍。

最后，不僅要加強對農民的環境意識教育，對基層領導干部的意識培養更為重要，基層干部作為宣傳、教育的主要領導者，他們對環保的認知直接影響了農村生活垃圾污染治理的進程。所以在基層干部中定期開展環保專題的講座與學習，并將其作為考核依據之一，加強他們的環保意識，有利于促進綠色經濟發展，推動鄉村振興戰略的實施。

結語

國家鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）的重要任務中提出要以踐行綠水青山就是金山銀山的理念為遵循，促進鄉村生態宜居。農村生活垃圾作為鄉村生態最為密切的內容之一，它的污染的治理，需要多方面進行努力，采取綜合治理的方法。不僅要靠制度的完善，環保意識的強化也相當重要。在完善相關法律法規的同時，更要提高農村村民的環境保護意識，培養村民的環境守法意識，促進垃圾分類制度的有效進行。以此為鄉村振興戰略的后續實施奠定良好的基礎。

注 釋：

①中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，2018年9月26日，人民網新華社：http：//www.xinhuanet.com/2018-09/26/c_1123487123.htm。

參考文獻：

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作者簡介：昝甜鴿（1993—），女，漢族，山西運城人，單位為山西財經大學，研究方向為環境與資源保護法學。

（責任編輯：御夫）