災情下民國政府的糧食管理制度研究

摘要：民國時期，水旱災害頻繁，軍閥混戰、抗戰爆發引發大量人口遷至大后方重慶，加劇了重慶地區民眾糧食生產和分配上的緊張。對此，國民政府采取了以下措施：（一）設立了隸屬于行政院的專門的糧食管理機構，開源節流，抑制釀酒等享受性消費;（二）平抑米價，依法取締哄抬米價的富商;（三）設立專門的農業貸款機構，“直接發放”支持農業生產。這些措施一定程度上緩解了糧食供應的壓力。到1944年，雙季稻研制取得突破性進展，總產量較原先增加約54%。但由于政權的性質、大地主大官僚的壓榨本性，這些戰時經濟政策的最終結果是通貨膨脹、物價飛漲;田賦稅收1935年已預征至1955年末。這些都說明，國民政府并沒有完成國家向近代化的轉型。

關鍵詞：糧食管理;政治近代化;全國糧食管理局

中圖分類號：K265 ? ?文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2020）18-0127-03

民國時期，水旱災害頻繁，戰爭不斷以及大量的人口遷至大后方重慶，給重慶地區民眾的生存帶來一定的負擔，特別是在糧食生產和分配上。對此民國政府設立了隸屬于行政院的專門的糧食管理機構、發放農業貸款和打擊囤積居奇者，希望通過這種方式來減輕糧食負擔。這些措施在緩解糧食供應緊張方面起了一定的作用，但并未從根本上解決糧食問題。

一、糧食短缺原因

（一）戰爭頻繁

近代中國戰亂紛繁，軍閥混戰。1926年，國民政府成立國民革命軍從廣東起兵，掀起了北伐戰爭，直至1928年攻克北京，國民政府在形式上統一了全國。但是全國也處于戰亂中，川渝地區也是?！?931年3月下旬，四川保定系第一首領鄧錫侯，其部下發生內訌，事件迅速擴大，鄧錫侯、田頌堯、劉文輝、羅澤州、李佳鈺等均卷入。”1932年10月，因為以劉湘為首的川軍將領共同對付劉文輝的“二劉”戰爭爆發，使得“以重慶為中心的劉湘第21軍勢力大為膨脹”，隨后“二劉”大戰于1933年7月再度爆發，劉文輝全軍瓦解，劉湘控制了四川，成為該地首屈一指的大軍閥。從1937年起，全面抗戰爆發，國民軍在前線節節敗退后，決定于1937年11月20日正式遷都重慶。日本的侵略也深入了戰時首都。無差別的大轟炸讓無數重慶人民流離失所。從軍閥混戰以來，年年戰亂和日本無差別的大轟炸，打亂了重慶人民正常的生產生活秩序，農業生產受到嚴重影響。

（二）自然和人為災害增加

從災害統計數據來看，從1931—1937年這六年間川渝地區發生的大大小小的災害有近10起，部分旱澇災害持續時間長，造成糧食減產。從1936年6月到1937年7月，整個川渝地區降水量較往年偏少。按照往年，6月是長江流域上游的梅雨季節，這個時期降水頗多，有時甚至整個六月都是陰雨綿綿，而1936年的6月“本年之霉雨期極為短促，降水稀少，天氣炎熱”;該年6月降雨“長江上游不到100毫米，只合常年二分之一”;溫度方面“全月溫度之平均，長江中上游及黃河下游均在27°至28°間”。而這段時間恰好又是四川盆地主要糧食作物水稻的播種和生長季節，生長季時期水稻需要800—1600毫米的降水。然而，該年六月不僅溫度較往年偏高，而且降水量減少至不到100毫米，遠遠不夠水稻正常生長所需。雖然七月份陰雨綿綿，甚至到八月份出現了水災。但是到了九月份氣溫仍然高于平均值，降水低于平均值50—100公厘[1]。然而，這樣的干旱季節一直持續到1937年6月?！八拇ㄗ匀q入秋以來，迄至現在（三月十七日），時逾半載，仍未得雨，災情日趨嚴重，被災區域……除夏季被水災之三十八縣外，其被旱災者，已達九十三縣之多，四川共一百四十八縣，未被災者僅十余縣而已……其受災最重縣份之災民，已無草根樹皮可食……數千萬災黎，無不宛轉哀號于溝壑之中……”為求自保，他們轉移生存地點。

（三）人口膨脹

根據重慶市警察局的調查報告顯示，1930年，重慶轄區人口248586人，1934年309877人，突破30萬，1937年473904人，近50萬人，直至1943年底915443人，接近100萬人左右。促使重慶人口增加的原因除本地自然增長外，還有大量的人口遷徙。自古以來，西南地區因為其地理環境的封閉性，直至19世紀80年代，重慶開放，逐步打開了西南地區的大門。直至國民政府在抗戰時期遷都重慶后，重慶逐漸成為全國的金融、工業、政治和文化中心。隨之而來的也是大量人口的遷徙。還有一個重要的人口遷徙原因便是災荒。30年代長江上游地區洪澇災害的增加，威脅到受災百姓的生存，于是他們開始大規模逃荒、遷徙。其實，因為災情而逃難的不僅僅是四川還有河南。據統計，在1942年的河南災荒中，“導致全省3000萬民眾中，受災1500萬以上，餓死300萬，流落他省200萬”。所以，在此期間也會有大量的河南災民逃至重慶。

二、政府舉措

（一）設立專門管理全國糧食的政府機構

在戰爭和災害的雙重影響下，為了保證全國糧食的供應，國民政府曾多次設立專門管理糧食的機構。1940年8月，為保證戰時大后方陪都重慶等重要城市的糧食供應，設立了全國糧食管理局，由行政院統轄[2];1941年由糧食部、中央信托局、中國農業銀行合股組建的中國糧食工業公司成立[2];9月，重慶市糧政局開始辦公[2];1942年，管理日常必需品供應和價格的經濟物資局在重慶建立[2]。這里以全國糧食管理局為例，探討政府的舉措。

全國糧食管理局是抗日戰爭時期國民政府在重慶建立的統籌管理全國糧食生產、銷售、儲存和轉運的行政機構。希望通過政府的行政手段達到不同地區、不同時節的供求關系的平衡，從而在一定程度上穩定物價。[3]

首先是糧食生產方面。生產是消費的前提。為了加大產量，國民政府主張“開源”，即多開墾水田。對此，全國糧食管理委員會公布“管理川省糧食辦法”中提及到：

1.加深冬蓄水田畝之蓄水量，減少冬水田面積;2.減少可以妨礙冬季糧食作物之煙葉耕地面積;3.限制以糧食釀酒——并逐漸降低其限量;4.禁止以糧食熬糖——在目前甘蔗糖過剩時，應完全禁止以糧食熬糖。

由上可知，國民政府的“開源節流”時通過擴大糧食的耕地面積，增加糧食供應，同時減少糧食在除作為主食外的其他享受性消費。比如釀酒。為了從更深處去限制釀酒，國民政府于1941年12月制定了“非常時期重慶市取締宴會及限制酒食消費的辦法”，其中對宴會、餐店中出售的便餐做出明確規定。其中指出“各餐店不得出售或代購酒類，顧客不得飲酒”……顧客違反該規定者“由警察局處以每人20元以上或200元以下之罰鍰，并得斟酌情節予以拘役”，如果作奸犯科是公務員者“通知該管直屬長官依法懲處”。如果是餐飲店店長違反此規定者，處以100以上至1000以下的罰款，累犯者從重處罰外，視情節嚴重者處以停業或歇業[3]。除此之外，全國糧食管理局還鼓勵通過對水稻等作物的研究，對糧食的品質、加工情況進行研究和改良，提供合乎市場需求的產品。

其次是銷售和轉運方面。如果銷售地方較近就主要負責打擊哄抬物價和囤積居奇者，這點在下文平抑米價有闡述;而對于銷售地方較遠則主要是負責調查該地區所需物資和數量后進行運送。這里以處于四川的糧食管理局為例。由行政處調查好所需地區的人口、糧食消費量、糧食輸入和輸出地點及數量、現有的陳糧數量、今年四川的收成以及該年糧食之余及不足數量等，[4]并且做好糧食產銷儲存及運銷和糧食市場的管理。根據各地所需情況、時令以及結合四川自身的糧食擁有情況轉運至所需地方。其中，供給地的判斷依據是“糧食能夠供給兩個消費市場及以上者”;轉運原則是“本年收獲量決定其全年中淡旺季供給量”;方法是由雙方分別訂定每月平均供給數量，同時旺月增加，淡月減少。[5]通過這種方式，加強政府在銷售和轉運方面的管控，從而在一定程度上打擊了哄抬物價囤積居奇者。

最后是糧食的儲存方面。戰亂年代，人民處于水深火熱之中，糧食收成的不穩定性，證明了儲糧的重要性，同時也加劇了政府儲糧的負擔。全國糧食管理委員會中，設置了研究室來改進糧食加工技術。這對改變傳統吃法提供創新的同時就食物本體而言，在一定程度上也延長了它的保質期。除此之外，還設置了業務管制處，該部門在決定全國軍民糧食購銷數量時，也要指導“各地糧食運儲及保藏”還有“各地糧食加工調劑之規劃與管理”以及對糧食的質檢。

通過設立專門的糧食管理機構從生產、銷售、轉運和儲存等多個方面，較為全面地對糧食進行管理，在一定程度上對于減緩全國糧災有一定作用。但是不可否認的是，由蔣介石等大地主、大官僚組成的政治權力的強制性，也容易出現官員以權謀私進行權錢交易從而大發國難財的現象。

（二）平抑米價，依法取締哄抬米價的富商

處于抗日戰爭這一大背景下，為響應國民精神總動員運動，將所有的物資大多以滿足抗戰前線為主，其中包括了糧食。富商豪強們趁機發國難財，囤聚居奇，哄抬物價。其中最為著名的便是楊全宇事件。1940年春，成都出現了糧食恐慌，出現了“搶米事件”。當時成都市市長楊全宇難辭其咎。后來被人舉報在重慶串通大川銀行重慶分行經理歐書元、合川美福臻銀行經理李佐臣“假冒福民面粉的名義，囤積小麥幾百石”，楊全宇和李佐臣被捕之后被蔣介石下令于12月30日在重慶槍決。并且鼓勵四川各縣長查獲大囤戶[2]。楊全宇成為在重慶公開處決的官宦人物。除此之外還有于1942年11月查獲的裕華紗廠囤積的價值1000萬的糧食、布、紗等物資[3]。國民政府曾經還平抑米價。1939年9月成立了官督商辦的重慶市日用必需品公賣處，公賣處資本100萬元，后市府社會局決定增資500萬元[3]。隨后1940年4月，經過經濟部和市政府所召開的會議，商討平抑物價，決定成立日用品評價委員會，核定物價，取締囤積居奇[3]。雖然國民政府仍然在打擊富商大豪損害民生利益的行為，但是，在當時看來仍然成效不大。在楊全宇事件之后，糧價并沒有因此而下跌?！八麄儯ㄖ付诜e居奇的紳商官員等）看了楊伏法的榜樣，非但不知悔改且將加緊努力，以達擾亂后方治安之目的”。直到新中國成立后，仍然有不少紳商哄抬物價。

（三）設立專門的農業貸款機構等

鑒于農民缺乏農業資金無法開展正常的農業生產活動，同時也是為了進一步壟斷全國的金融事業，加強在全國的經濟控制，國民政府于1939年9月改組中央銀行、中國銀行、交通銀行、中國農民銀行四行聯合辦事總處，集全國一切金融大權于四聯總處。這里主要談談該處對農業的貸款。

當時該處對農業貸款以“直接發放”為原則，同時與農業行政、農業技術等機關密切配合;以包括合作社、互助組以及農會在內的農民團體，農業改進機關和依法登記的農場、林場和牧場為主要的貸款對象;對農業生產、農田水利、農業推廣、農業副業和農業運銷等項目發放貸款。在貸款資金的分配上，中央信托局、中國銀行、交通銀行、中國農民銀行四行按照3：5：3：9的比例分擔。為了提高產量，國民政府還鼓勵加強對危害農作物正常生長的病蟲害研究，1934年，成立了重慶最早的病蟲害科，將病蟲害納入研究范圍之中;1944年。中央研究院植物研究所在北碚成立。除了上述措施外，國民政府于1941年頒布了致力于保障糧食正常供應的《糧食組織法》等。希望通過法律手段來維護農業的正常運行。通過上述措施，直至1944年，水稻的產量有所增加，“1944年，雙季稻的研制取得突破性進展，5000畝雙季稻平均每畝增產300斤以上，較原總產量增加約54%”。

三、政府糧食管理舉措的評價

通過設立以全國糧食管理局為代表的糧食管理機構加強對糧食的管理，設立以四行聯合處為首的農業貸款機構以及加強對地方豪強勢力囤積居奇行為的打擊，在一定程度上有利于減緩全國的糧荒。但是，國民政府畢竟是大地主、大官僚的代表，所以由減輕糧荒措施帶來的負面影響也不小。

首先是在稅收上。1937年8月，國民政府頒布了“各省天賦征收通則”其中第三條規定，取消了在田賦上的正附各稅，田地面積按市畝計算;1944年，頒布了“戰時田賦征收實物條例”，規定戰時田賦一律征收實物，對情況特殊的地方又可以折成國幣征收。[3]賦稅制度的混亂加劇了農民農業生產的不穩定性，再加之地方官員中飽私囊者也不在少數。再者，雖然國民政府前期致力于降低了農業稅，但是為了補助前方軍費增加了其他苛捐雜稅，同時也開征超額稅。1935年，巴縣（今巴南區，筆者注）田賦已經預征到1954、1955兩年。所以，表面是減輕生產負擔，實際是變相加重負擔。

最后是大肆發行貸款，造成通貨膨脹，米價上漲，生存成本增加。在興辦貸款時，毫無顧忌地貸款，加之預算超支，不斷地發行國債，造成價格飛漲，直接后果就是抗戰爆發后國內通貨膨脹嚴重。1943年，100元的貨幣購買力相當于1937年的0.47元，直至1945年，豬肉價450元一斤，豬油800元一斤，雞蛋28—30元一個。貨幣購買力的持續下跌，而收入的變相下跌，無疑加重了民眾的生存成本。

結語

近代中國戰亂紛繁，人民生活于水深火熱之中，國民政府為了維護他的統治，在緩解人民生存危機方面采取了一些必要的措施。但是，這些措施不能從根本上解決糧食供應的弊端。囤積居奇者到中華人民共和國成立初期仍然從事非法交易，所以這也證明，從糧食管理這個角度看，國民政府是沒有完成近代化的轉型。

參考文獻：

[1]政.民國二十五年九月天氣概況[J].氣象雜志，1936（10）.

[2]陶維全.重慶大事記[M].重慶市地方志編纂委員會總編輯室.重慶：科學技術文獻出版社重慶分社，1989.

[3]唐潤明.中國戰時首都檔案文獻.戰時經濟[M].重慶：西南師范大學出版社，2016.

[4]法規輯要[J].經濟匯報，1940（8）.

[5]非常時期有關平價法規[J].經濟匯報：物價問題叢刊，1941（7）.

作者簡介：包玲鈺（1996—），女，漢族，重慶人，單位為重慶師范大學，研究方向為中國近現代史。

（責任編輯：李直）