雄安新區建設項目PPP模式績效審計評價的現狀及對策研究

趙爽 王濤 張夢婷 劉旭 李小娟（河北金融學院）

■引言

為疏解北京非首都功能，中央政府2017年正式宣布雄安經濟特區的成立，這是繼深圳經濟特區和上海浦東新區后又一具有跨時代意義的新區，被稱為“千年大計”。國家政府強調，在新區建設過程中要統籌好生產、生活、生態三個維度，建設優質公共設施，提供優質社會服務，這個新城的建立，城市內各項基礎設施相當于從零開始，巨大體量的基礎建設需要超萬億的經濟投入，PPP模式為新區的建立提供了良好的融資模式，符合國家政府對雄安新區的定位及管理要求，可以預見，PPP模式將在雄安新區大放異彩。

■PPP模式及其在雄安新區建設中的應用現狀

（一）PPP模式的概念

PPP是一種公共基礎設施建設項目運作模式，將政府與社會資本相結合，鼓勵社會資本參與到公共基礎設施的建設之中，緩解政府財政問題的同時，擴大項目建設資金的來源，提高經濟效率和時間效率。

（二）PPP模式在雄安新區的應用

在雄安新區近幾年的建設中，PPP模式應用廣泛，涉及市政公共事業、交通運輸、農林水利與環境保護和綜合開發等多個方面。同時PPP在城市建設中的應用愈加規范化，建立了較為完善的法律體系和運作模式。

以雄安新區公租房為例，PPP模式在此領域的應用體系已經較為完整為防止雄安新區“炒房”現象的發生，雄安新區不再建設商品房，全部以公租房形式建設，這意味著該城市公租房數量規模和建設資金的龐大，PPP公私合作模式為公租房的建設提供了新的思路。首先雄安新區設立公租房PPP統籌機構，對項目的實施進行總體規劃，派出專門部門小組組織PPP項目招投標活動，對項目的整體運營進行有效監管并提供有力保障。其次，對PPP項目的基本運作流程進行優化，對項目決策、項目實施、項目運營和項目移交各階段進行權力職責劃分，保證各階段有條不紊的妥善進行。此外，對PPP模式在公租房項目中的運行給予法律保障，并建立多層次，立體完善的監督機制。總的來說，國家政府部門的大力支持和新區領導理念的創新，為新區PPP模式的發展奠定了基礎，PPP模式將在雄安新區大展宏圖。

■雄安新區建設項目PPP模式績效審計的應用現狀

（一）PPP績效審計的重要性分析

對PPP項目進行績效審計，首先可以提高公共服務的質量，由于PPP項目部分投資資金來源社會私人部門，由于利益驅使，可能會給政府投資帶來一定的風險，應用績效審計加以監督管理，可以一定程度上防治隱患的發生，規范其發展。其次，應用績效審計，還可以保障政府和社會私營部門的雙方權利。在PPP項目實施過程中，可能會由于政策的變更導致項目最終擱淺或終止，給雙方造成利益損失。政府審計部門可以通過獨立審計，客觀公正的發表審計意見，為決策部門提供意見。

（二）雄安新區PPP績效審計的應用現狀

由于雄安新區對頂層設計的充分重視以及高定位的標準，導致其應用PPP模式的使用規制與其他地區存在差異，將以BOT模式取代BOO等私有化程度高的模式，新的運作方式的使用，需要創新監管體制和績效考評機制。

審計機關采用系統綜合的方法對PPP項目的收支情況、內控管理以及各種資料進行審查，評估該項目合規性和效率性。參考雄安新區PPP項目的特點，以現行審計框架為基礎，國家審計機關將審計重點列定為以下幾個方面。

■雄安新區PPP項目績效審計存在的問題

（一）審計計劃和績效考察的標準建立不充分

一般來說，對PPP項目的審計由國家審計機關在年初編訂審計計劃，再交由政府審批，但是，由于年底審計部門業務繁忙，無暇對具體PPP項目編訂詳細系統的審計計劃書，往往出現審計工作重復或遺漏的情況。雄安新區PPP項目正處于火熱建設之中，巨大的審計工作量加深這一弊端，為后續績效審計的質量帶來疑問。除此之外，針對雄安新區PPP項目建立的績效標準也不充分。在績效審計中，重難點即為建立績效標準，這無疑也是評價績效審計是否達到目標的重要考量部分。績效標準要求具體、明確并且具有較強操作性。不過，在具體審計實施中，績效標準往往空洞寬泛，無法根據此標準采取具體審計程序和審計方法，為審計工作的實施加大難度。

表1 審計階段及審計重點

（二）審計人員對PPP項目全生命周期理念的缺失

相對于一般建設項目，PPP項目具有時間跨度大的特點，所以審計人員要根據特定審計項目更新全生命周期的理念。目前的審計人員在審計PPP項目時，往往采用普通審計程序，只考慮當期經濟業務的合規性和經濟效益性，忽略該PPP項目審計對象經濟性和效益性的特征。雄安新區一個PPP項目的落成，期限往往為二三十年，其長期性和復雜性要求審計人員對項目準備、實施、經營和移交各階段都進行跟蹤和監督，不能放棄任何階段，防止造成審計結果不充分不合理現象的發生。

（三）審計結果不充分運用不足

績效審計以“3E”為核心，重點關注PPP項目的經濟性、效率性和效果性，為保障人民群眾的根本利益，社會效益也是PPP項目績效審計的重要指標，這點與傳統審計有著很大區別。而在PPP項目績效審計的實施中，審計人員仍將出具審計報告作為績效審計的終點，這無疑不能完成PPP項目績效審計目標。僅以審計報告作為此類PPP項目的審計終結并不完整，審計部門還要針對審計結果出具建議，幫助被審單位和有關部門進行整改，以達到提高公共服務質量，真正為社會群眾服務的目的。

（四）審計專業人員不足、審計隊伍不適用

PPP模式的審計要求審計人員從維護單一投資者的利益轉向維護多方相關者的利益，這就需要新型的審計干部帶領新型審計人才，轉變審計觀念、創新審計方法并且應用多領域專業知識來完成PPP項目的審計。現階段雄安新區建設應用的審計人員還不能滿足上述要求，雖然審計人員數量足夠，但審計人員對具體PPP項目所要求的專業素養不足，缺乏對PPP項目績效審計的經驗，高素質審計人才和特殊項目審計人才缺口巨大，難以滿足雄安新區崛起的眾多PPP項目的績效審計要求。

■對策分析

（一）制定PPP績效審計規范、完善相關制度

為使雄安新區PPP績效審計制度更加規范化，首先，上級審計機關和國家政府要制定相關的業務規范和實施指南，該規范和指南要盡可能的完備且易于操作為審計行業進行績效審計提供標準化的指導，以規范審計機構的行為，保證審計結果的可靠性。

執行審計的部門要更加注重審計準備階段，明確審計的目標和重點，依據具體的被審計項目，獲得可靠的前期審計信息，并跟蹤該項目的具體實施，以制定更加完善、可靠、嚴謹的審計計劃書。同時要考慮關注審計風險，為審計實施階段做好充分準備。

（二）樹立全生命周期跟蹤審計理念

審計人員要將PPP績效審計與傳統審計分離開來，樹立PPP項目新型全生命周期跟蹤審計理念，要求審計人員在執行審計任務時，覆蓋從招投標階段到項目移交階段整體跟蹤審計意識，確保項目從設計、建設到運營再到維護整個階段都在發起人和投標人約定的項目書中要求進行。審計人員要根據不同階段的風險點，采取對應的審計方法，對風險合理管控，完善事前審計、事中審計和事后監督的內容和程序。

（三）注重審計結果的社會效益性，加強后續審計

執行審計的部門出具審計報告，不能局限于績效評價，還要發現并分析被審對象在經濟性、效益型、效果性方面存在的效績不佳情況，對被審計單位提出相應的整改意見。意見下達后，要進一步跟蹤被審單位根據審計意見做出的整改情況，且對整改維護后的工程效果要進一步跟蹤審計，判斷是否符合績效標準，在必要時要求繼續整改。最后評價PPP項目成果并作總結反思。通過上述一系列后續審計程序，關注PPP項目實施的成果，保障社會群眾在內的多方利益相關者的權益。

（四）重視對專業審計人員的培養

首先，在針對PPP項目審計人才的錄用和選拔上，要區分于傳統審計的標準，更加注重對全方位審計人才的選擇，要求審計人員具備包括法律、工程、稅務、保險等在內的多專業領域知識，以便應對復雜多樣的PPP項目，助力雄安新區發展。

其次，對已在崗的審計人員進行定期的培訓，以拓寬其在專業領域和非專業領域的視野，提高綜合能力，能夠對PPP項目最新政策和應用水平做出相應審計反映。在項目具體執行審計時，可以組建相關項目監督專家組，對PPP項目建設過程中出現的審計標準不統一而造成的審計失誤作出指導，保證審計結果的嚴謹可靠。