以管資本為主新型監管體制下的國有企業深化改革分析

成榮華（鹽城市亭湖區預算審核中心）

■引言

2019年11月，國務院國資委印發了《關于以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》，其中明確規定將構建以管資本為主的國有資產監管體制，作為深化國企改革的重要方向。在《意見》實施的一年時間里，國有企業在構建以管資本為主的監管體制方面進行了大量的探索，積累了較為豐富的經驗。在國企改革向縱深推進的過程中，主動適應管資本下監管體制、方法的創新，短期來看有利于整合國有資產、實現合理配置，長期來看有利于破除改革阻力，加快完成改革轉型。

■構建以管資本為主新型監管體制的必要性

當前，我國國有企業已經進入了資產資本化、股權多元化的發展新階段，以往推行的以管資產為主的監管模式，顯然無法適應新形勢下國企發展的需要，必須要以國企改革為契機，加快實現從“管資產”向“管資本”的轉變。需要注意的是，實行以管資本為主的新型監管機制，并不意味著對傳統監管模式的全盤否定，而是有選擇性的繼承和創新性的發展。目前，國企“混改”有序進行，截至2019年底，中央企業中進行混改試點的企業數量占到了總數的70%。隨著非公資本的引入，必須要建立現代企業制度，優化公司治理結構，而構建以管資本為主的新型監管模式，就是這一背景下出于完善國資監管做出的必然選擇。

■以管資本為主的新型國資監管體制實施策略

（一）完善國企分類改革標準

對于不同類型的國有企業，實行的國資監管方式也存在一定的差異。以國有資本的戰略定位，以及國企在國民經濟發展中發揮的作用、承擔的職能作為劃分標準，可以分為商業類、公益類兩種類型。需要注意的是，隨著市場形勢的變化、社會經濟的發展，以及國企自身改革的推進，部分國有企業的所屬類別也會發生變動和調整。以國有鋼鐵企業為例，在成立之初，對國家工業發展、國民經濟安全發揮著至關重要的作用，屬于公益類企業。但是隨著產業升級和供給側改革，這部分企業承擔的戰略任務弱化，逐漸向商業類企業轉變。因此，在實行以管資本為主的國資監管體制下，需要對國有企業的分類標準進行補充、細化。

（二）引進國企分類監管機制

在完善國企分類改革標準的基礎上，對于某一類具體的國企，實行差異化、針對性的國資監管機制。通過體現國資監管的靈活性，既可以提高監管實效，有效防止國有資產的流失和浪費，同時又能夠推動國有企業在改革道路上不斷發展，一方面，針對商業類國有企業要由管資產為主向管資本為主轉變，提高國有資本回報，實現國有資本保值增值。另一方面，針對公益類國有企業，由于其更多地承擔政策目標，因此可以繼續采取以管資產為主的監管方式，嚴格限定這類企業主業范圍，加強主業管理，提高公共產品和服務的質量和效率。

（三）完善公司法人治理結構

1.落實董事會職權

為了更好地維護國有資產出資人的利益以及充分發揮董事會的作用，董事會構成中應該提高獨立董事的比重，更好地解決董事會與企業經理層重疊等問題。但值得注意的是，在設董事會時要注意董事會人員的專業性，提升決策的科學化水平，保證董事會的獨立性。為了提升公司董事會的工作效率，董事會可以根據自身職能需要設置薪酬委員會、審計委員會等相關的專業委員會，由這些專業委員會承擔諸如戰略制定、考核與薪酬決定等日常事務，而董事會則可以將主要的精力投入在最重要的決策上，提升董事會的運轉效率。

2.黨的建設與公司治理相結合

在國有企業內，堅持黨的領導是保證國企改革正確方向，提高資產、資本利用效率的關鍵。在管資本為主的新型監管模式下，一是要強化黨委、黨員的責任意識，提升履職能力，在國資監管中提供智力支持。二是完善考核評估機制，以月、季、年為單位，分階段的進行考核，既可以掌握國資監管體制創新的最新動態，又能夠發揮激勵機制。對于考核成績優秀的，給予相應的獎勵；對于考核不合格的，采取必要的懲罰。通過正反激勵，促使國企黨員干部在以管資本為主的國資監管工作中，發揮更大作用，貢獻更大力量。三是以完善公司治理結構為契機，推行信息披露機制，對國有資產流失、浪費等行為予以揭露。方便主管部門及時發現問題，采取應對措施，避免損失擴大化。

（四）加快推進國企混改進程

1.鼓勵非公資本參與改革

國企“混改”是構建以管資本為主新型監管體制的重要推動力；隨著新型國資監管體制的不斷完善，也反過來對國企“混改”產生了深刻的影響。為了讓更多的非公資本能夠消除后顧之憂，踴躍的進入到國有企業，必須要依照相關的規章制度，適當擴大非公資本對國有企業的控制權。一方面，鼓勵非公資本通過收購股權、出資入股等各種形式，在企業控制中掌握更多話語權；另一方面，還要利用以管資本為主的監管機制，對整個過程予以監督，確保國有資產不會出現浪費，國有資本不會出現挪用。通過鼓勵加入和嚴格監管的有機結合，在國有資本和非公資本之間達到了雙贏。

2.實行國企員工持股制度

根據當前國有企業混改取得的階段性成績，員工持股制度得到了廣泛推行。員工持股帶來的優勢十分明顯，例如可以激勵員工提高奉獻意識、創造更多價值，更加關注長期利益等等。但是在實行員工持股制度時，也要采取相應的措施，提高對國有資本的監管水平。例如，員工持股的流程必須符合規定，保證程序公開、結果公正，杜絕因為暗箱操作導致的國有資產流失風險。還有就是國企領導層，要加強對員工持股的長期規劃，例如設置持股的最低年限，避免員工頻繁轉讓股份而增加國有資產監管難度。

■構建管資本監管體制的保障措施

（一）建立權力責任清單，理清職責邊界

在推行管資本的國資監管機制下，如何解決委托代理鏈條過長、決策效率不高的問題，對國資監管和國企發展有決定性影響。為了破解國資監管向“管資本”轉變過程中的阻力，必須要制定權力責任清單，明確職責分工，確保國資監管中各個部門、相關主體都能夠各司其職，在相互合作、密切配合下，將國有資產全部納入到監管范疇內，從源頭上杜絕可能發生的國有資產流失風險。對于國資監管部門來說，必須遵循“權責法定”這一原則，圍繞“管資本”細化權力責任清單。這樣一來，既可以防止權力交叉，造成管理資源的浪費，又能夠避免監管缺位。

（二）堅持分類授權放權，擴大經營自主權

如上文所述，將以往實行的委托代理鏈條進行重構，是現階段國資監管順利實現向“管資本”轉變的關鍵措施。而優化委托代理鏈條的一種有效方法，就是分類授權和分步放權。提前開展調研，了解國企情況，按照“一企一策”，逐步在國有企業內推行分類授權和分步放權。這樣一來，國有企業將會在經營與改革中，掌握更多的自主權，有利于根據行業動態和自身情況，更好的把握國資監管實效性。當然，隨著授權、放權的逐步推進，也要引進考核、反饋機制，對行權效果進行科學、全面的評估。如果效果較好，則繼續推行；如果發現問題，立即進行整改，漸進式的完成以管資本為主的國資監管改革。

（三）創新國資監管方法，加強事前防范

國有資產組成的復雜性，監管的高標準，決定了以管資本為主的新型監管體制下，必須要實行系統性、全方位的監管策略。具體來說，就是要完善事前制度規范、事中跟蹤監控和事后監督問責。以往的國資監管中，將主要精力放在了事后問責上，但是很多流失的國有資產無法全部追回。因此，以管資本為主的監管體制，要實現監管重心的前移，重點在事前防范、事中跟蹤上投入更多的精力，從根源上防止國資流失的問題。

■結語

國資監管方式由管資產為主向以管資本為主轉變，有利于從根本上解決長期存在的國有企業和國資監管機構之間政企不分等問題，減少國有資本投資運營過程中的交易成本，以及激發經營者的積極性和主動性，從而提升國有企業經營效率。一方面要通過持續推進國企改革，讓以管資本為主的國資監管體制盡快得到推行和實施。另一方面，也要充分發揮這一新型監管體制的優勢，提高國有資產配置效率，進而為國企持續改革提供動力。