關于自留山經營管理體制改革的探討

王明生

20世紀80年代初，浙江省開展了以穩定山權林權、劃定自留山、確定林業生產責任制為主要內容的林業“三定”工作，共確定集體山林權屬面積8256萬畝，其中劃分自留山1773萬畝，占集體山林面積的21%。自留山林地屬集體所有，由農戶長期無償使用;林木歸農戶所有，可以繼承。家庭是自留山使用的基本單位，生不增、死不減，長期不變，不準出租，不準轉讓，不準買賣，遷居、婚娶不準隨帶。自留山使用權不能流轉，不得抵押;劃分自留山近四十年了，情況發生了很大變化，民間流轉事實存在，難以阻擋。

2016年國務院辦公廳《關于完善集體林權制度的意見》提出“探索創新自留山經營管理體制機制”;2018年《浙江省人民政府辦公廳關于大力推進林業綜合改革的實施意見》提出，允許自留山以轉包、出租、入股等形式進行流轉。但對自留山流轉的理論與實踐，尚在探索之中。

“三權”分置適度放活經營權

2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出：“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。”此后，中央多個文件提到宅基地制度改革問題。

農戶的自留山與宅基地有相似之處。自留山的“三權”，一般指自留山林地所有權、林地使用權、林木所有權。探索創新自留山經營管理體制機制，核心問題就是自留山使用權流轉問題?？梢园炎粤羯搅值厥褂脵喾纸鉃橘Y格權和經營權，將自留山所有權、資格權、經營權“三權分置”（林木所有權依附于經營權）;堅持林地集體所有權，保障農戶資格權，適度放活經營權。只要處理好消失農戶（外遷或亡故）的自留山資格權問題，自留山經營權就可以適度放活，正常流轉。

探索流轉新辦法

自主流轉，集體同意。自留山的林木所有權和林地經營權的流轉（除轉讓外），由農戶自主決定。農戶在簽訂流轉合同前應征得本集體經濟組織同意，集體經濟組織應在合同書上簽章。

農戶自留山使用權，以農戶在本集體經濟組織存在為前提;如果農戶在本集體經濟組織消失，就喪失了自留山資格權，其使用權不再延續。農戶消失與否、何時消失是不確定的，可以在合同中說明，在自留山流轉經營期限內，如原農戶消失，由集體經濟組織行使轉出方的權利和義務，以保證當事人的合法權益。例如，仙居縣橫溪鎮新羅村，地處高山，全村有山林土地8450多畝。2002年開始，整村遷移到橫溪集鎮區。2012年，全村104戶村民通過委托的形式，由集體統一對外發包包括自留山在內的全村山林。承包期內，如果出現消失農戶，自然由集體繼續行使發包方的權利義務。

轉讓后不再保留自留山性質。轉讓是指林權權利人將其擁有的全部或部分林權有償轉移給他人從事林業生產經營的行為，轉讓后原權利人的林地使用權、林木所有權和使用權終止，由集體經濟組織與轉入人重新簽訂流轉合同。廣東、江西、浙江等省規定自留山可以流轉，但不得以轉讓方式流轉。四川省則規定可以轉讓，但轉讓后自留山性質不再保留。《四川省集體林權流轉管理辦法》規定：“自留山經營權以轉讓方式流轉的，應征得本集體經濟組織同意并由本集體經濟組織與受讓方簽訂林地承包經營合同，承包期滿后承包經營權歸還集體;受讓方可向登記機關申請權屬轉移登記。”

四川省的辦法切合實際，較為可行，可資借鑒。例如，仙居縣橫溪鎮某村一組村民李某豐有自留山3畝。李的兩個兒子和李本人先后亡故，僅留李妻一人。李的妻子生前將自留山轉讓給鄰村的侄子張某平栽植楊梅，已經投產。此外，該組還有2戶村民消失，張某沿生前將自留山轉讓給本組侄子張某進經營;張某來生前將自留山轉讓給本組侄子張某華經營。這3戶生前在本集體經濟組織都沒有子女，孤老無靠，把自留山轉讓給自己的侄子經營，換取侄親照應，合情合理。自留山對其侄子的轉讓，帶有“繼承”性質。這3戶消失（亡故）后，該村民小組部分村民提出了收回自留山問題，產生了矛盾。如果有明確規定，轉讓時經集體同意，并且集體與其侄子簽訂一個承包合同，就不會產生矛盾了。當然，現在也可以通過折價收回轉包，或者與現經營人重新簽訂承包合同等形式妥善解決。

交回集體經營。自留山交回集體有兩種情況，一種是個別農戶的行為，一種是全組或全村農戶行為。農戶可以自愿將自留山交回集體經濟組織，集體經濟組織應當給予合理補償。例如，仙居縣福應街道長加坑村共有山林面積1.07萬畝。2006年在開展延長山林承包期工作時，根據全村山林都已經劃為公益林，且全村即將下山遷移的新情況，經全體村民決議，由村集體統一經營全村山林（包括自留山、責任山），收益按1983年分山時人口數分配到戶，實行分股不分山，分利不分林。如有本村村民整戶戶籍遷出或亡故，停止該戶分配。2010年有2戶消失，繼承人提出異議。經協商，給予消失農戶一定的林木補償后，按決議執行。

流轉期限以30—70年為好。《浙江省林地經營權證管理辦法》規定，自留山林地經營權證的有效期最長不超過2055年12月31日。這是考慮到與2006年全省延長山林承包期時責任山承包期保持一致?，F在離這個期限尚有30多年，問題不是很大，但隨著時間的推移，流轉期限越來越短，似有不妥;這個文件有效期（8年）過去后，可以考慮參照農村土地承包法關于家庭承包期限的規定，流轉期限以30—70年為好。

自留山經營權益保護。保護自留山流轉的經營者權益，主要是兩個方面，頒發經營權證書和經營糾紛調處。但因體制機制原因，自留山流轉經營者權益保護尚待完善。

2020年6月，自然資源部辦公廳、國家林業和草原局辦公室《關于進一步規范林權類不動產登記做好林權登記與林業管理銜接的通知》規定，農村集體經濟組織統一經營的林地（統管山）、家庭承包（責任山）和以其他方式承包（“四荒”地承包）的林地流轉和再流轉林地經營權期限5年以上的，納入不動產登記范圍。只有自留山的經營權流轉沒有納入不動產登記管理?！墩憬×值亟洜I權證管理辦法》將除互換、轉讓方式外的自留山流轉，納入林地經營權證發證范圍。將自留山經營權流轉發證納入不動產統一登記，是最好的辦法;但目前比較可行的辦法就是修改浙江省林地經營權證管理辦法，或者改為自留山管理辦法，內容包括自留山基本政策、“三權”分置、流轉發證、糾紛調處等，使自留山經營權流轉管理可以有章可循。

消失農戶的自留山收回辦法。農戶消失后，集體經濟組織在處理好自留山現有林木的補償后，可以收回自留山使用權。但如何處理“現有林木”是一個難題，特別是現在約一半的山林被劃為公益林后，更增加了處置的難度。經過工作實踐比較，有一個辦法較為簡單可行：農戶在本集體經濟組織消失時，自留山性質取消;集體經濟組織可以與原戶成員或其繼承人簽訂轉包（出租）合同，確定經營期限和權利義務，由原戶成員或其繼承人繼續經營至期滿。