小產權房存在的問題及合法化途徑探析

劉會娟

摘要：小產權房多年以來一直是社會議論和關注的焦點，我國目前的法律對其也作出了種種的限制，認為小產權房是違法建筑。但是小產權房因為其低廉的價格受到了廣大購房者的追捧，如果過分強調它的“違法性”而對其進行強拆，也會造成一系列嚴重的社會后果，所以綜合考慮各種因素，可以通過分類解決、穩定房價以及集體土地所有制改革等措施來實現小產權房的合法化。

關鍵詞：小產權房;合法化;集體土地所有權

引 言

小產權房最早出現是在二十世紀九十年代，很多中低收入人群由于沒有足夠的資金購買商品房，所以就逐漸產生了“小產權房”現象。小產權房中的“小”主要是相對“大產權”而言的，之所以稱之為“小產權房”就是因為，它是在農民自己的土地上或者是農村集體土地上違法建造并對外銷售的房屋，根據我國法律的規定，只有在國有土地上才能進行商品房開發和建設，農村的土地主要是為了保障農民基本的生活需要以及集體利益，而小產權房則是在集體土地上開發了商品房，是與我國的土地政策相違背的，總體來說，它破壞了我國的土地開發總體規劃以及城市建設規劃，在一定程度上也破壞了我國的耕地政策，所以很長時間以來，國家也一直將小產權房定性為違法建筑對其進行嚴厲打擊。雖然小產權房與我國的土地政策相違背，但是由于它涉及到的利益主體很多、范圍也很廣泛，所以一味地打擊，不僅不會促使問題的解決，還會導致一些惡劣的群體性事件的爆發，會嚴重破壞社會的穩定。在這種情形下，我們需要對小產權房的合法化途徑進行探析，這樣一方面可以保護廣大購房者的利益，維護社會穩定，另一方面也有利于促進農村土地流轉和農村經濟的健康發展。

一、小產權房相關問題概述

（一）、小產權房產生的原因

小產權房現象產生的原因主要可以從兩個層面進行分析。第一個層次也是表面原因，第二層次主要是深層原因也是其產生的根本原因。

1、表面原因

首先就是城市化的發展過于快速。一方面，我國城市化進程不斷加快，大量的人口從農村向城市集中，從而導致城市住房的需求大大增加，然而這些人口中的大多數都不能支付起城市昂貴的房價，而供這些中低收入人群購買的住房遠遠不足。[1]另一方面，經濟適用房、廉租房等保障性住房的供應量偏少，并且對適用的人群也進行了也嚴格限制，所以為了降低生活成本，這些到城市打拼的年輕人就會選擇購買小產權房，以此來降低自己的生活成本。其次是由于政府監管查處不力。小產權房大部分集中在市區及其周邊，就在政府的眼皮底下，從開工到銷售交房，在這么長的時間段內，有關部門是可以發現的，如果能在發現之后及時的查處，也不會造成現在的局面。[2]政府服務型的職能不到位，對小產權房早期化規制及監管不夠，這是如今小產權房如此泛濫的一個重要的原因。最后，農民為提高自己的收入追求利益的最大化也是導致小產權房發展的一個重要因素，根據我國的土地政策，農民只能在自己的土地或者集體土地上進行農業生產，但是隨著社會的發展，僅僅依靠農業生產已經不能維持農民最基本的生活開銷，所以他們就在自己的土地上進行商品房開發，以此來提高自己的收入，提升家庭的生活水平。當然還存在其他的原因導致小產權房買賣如此火爆，在這里我進簡要分析這三點表層原因。

2、深層原因

根據現行法律的規定，在城市建造商品房所使用的土地必須是國有性質，而非集體性質。小產權房不被法律承認的根本原因就是用來建設小產權房的土地是非國有性質的，由于土地所有權性質的不同從而導致了土地之上的房屋所有權沒有被法律承認。[3]由于物理上承載小產權房的土地性質是集體土地，由此建立的房屋產權僅僅得到了小范圍內的承認，比如鄉鎮政府等等，而沒有到專門的房屋登記機構進行房屋的所有權權屬登記。

（二）、小產權房問題的現狀

隨著小產權房建造面積的不斷擴大，其中凸顯的問題也越來越多，主要表現在以下三個方面。第一，小產權房面積巨大。來自REICO工作室2010年的測算，認為全國小產權房面積為7.6億平方米，這大約相當于 2010年城鄉住宅存量面積的1.73%、城鎮住宅面積的3.61%。這是2010年的數據，從2010年到2019年，全國范圍內小產權房的面積又有大幅增加。[4]第二，購買小產權房多用于居住。購買小產權房的人群其實相對固定，基本都是一些在外打拼的年輕人，這些人想在工作的城市定居，但是由于城市的商品房價格過高，所以不得不選擇購買價格相對低廉的小產權房，他們購買這些房屋也都是為了滿足自己基本的住房需求，很少是用做商業用途的。第三，相關部門對小產權房缺乏監管。這些房屋有的不符合當地的建設用地規劃，房屋質量不合格或者缺乏相應的基礎設施建設，甚至有的小區還存在嚴重的安全隱患。這些問題都是我國小產權房當下面臨的和亟待解決的問題。

二、小產權房合法化的困境以及合法化的必要性

（一）、小產權房合法化面臨的困境

1、小產權房合法化缺乏法律依據

我國的法律對小產權房的限制是逐步形成的，1982年《憲法》規定城市的土地歸國家所有，2002年建設部聯合財政部和國家稅務總局發布了《關于加強房地產市場宏觀調控促進房地產市場健康發展的若干意見》，國家通過制定一系列的法律來禁止集體自行開發土地，這就意味著國家也禁止了集體建設、出售小產權房。[5]此外，根據《中華人民共和國土地管理法》第43條以及第63條的相關規定可以看出，我國法律對農村土地的使用進行了嚴格的限制。如果農民集體或者農民個人自行開發以及將土地使用權出讓、轉讓給集體外人員開發或者共同開發，這很明顯不屬于農業自身需要，所以也被排除在農民土地權利之外。[6]通過以上分析可以看出，在《憲法》以及其他部門法的法條中并不能為小產權房的合法化提供依據，所以自小產權房出現以來，就一直將其認定為違法建筑而予以嚴厲打擊。

2、小產權房合法化會危及我國的耕地安全、破壞土地政策

除了認為小產權房的合法化缺乏必要的法律支撐外，還有人認為如果將小產權房合法化，會嚴重破壞我國的土地政策，并且會危及我國的耕地安全，進而對糧食安全產生重大影響。但是確保耕地面積、維護糧食安全這些問題，應該是由國家宏觀管理的，而不是集體和農民應該考慮的，為了保障自己更好的生存，集體及其農民應該考慮最大限度的利用土地，實現最佳的經濟效益。[5]城市的人可以利用城市的各種“資源”進行交易，以實現自己利益的最大化，那為什么就要把農民牢牢的束縛在自己的土地上，特別是在經濟快速發展的今天，農民僅僅依靠農業收入已經不能維持自己的生活所需，所以他們可以有一定的權利對土地進行開發，同城市人一樣實現自己利益的最大化。當然，耕地安全和糧食安全也是我們不能忽視的，畢竟它涉及到整個國家和每個人民的切身利益，但是這么大的責任不能僅由農民來負擔，不能通過對農民的權利進行限制來實現。這一重大的責任應由國家來承擔，國家如果想切實維護土地政策和耕地安全就一定要給予農民合理的補償，否則國家無權對農民的權利進行限制。

（二）、小產權房合法化的必要性

雖然小產權房合法化面臨著重重困難和阻礙，但是小產權房的合法化仍具有必要性。首先就是小產權房涉及的到的不是幾個人或者是幾個地區的人的利益，它所涉及到的是全中國人民的利益，特別是中低收入人群的利益，而這些人的利益正是維護整個社會和諧穩定的重要基石。如果不顧這些人的利益，將這些違法建筑強行拆除，一定會產生嚴重的社會后果。比如，小產權房的拆除，使購房者的利益受到嚴重損害，他們中的有些人甚至會無家可歸，從而會形成社會的不穩定因素。除此之外，小產權房的拆除，也會使我國現有房屋的數量減少，可能會推動房價的進一步上漲，從而使整個房地產的秩序遭到破壞。

其次，推進小產權房的合法化可以改善“三農”問題，促進城鄉一體化發展。在黨的十八大報告中提出了城鄉發展一體化戰略，“三農”問題的解決也是全黨工作的重點。而禁止小產權房交易，在很大程度上會阻礙城鄉一體化的發展，有違黨的十八大精神，所以在這樣的背景下，我們需要做的不是禁止，而是積極的為小產權房的合法化提供相應的策略。人民有房住，一方面可以促進社會穩定，另一方面也可以改善民生，特別是使這些中低收入人群感受到國家政策帶來的好處以及分享改革紅利，從而不斷改善“三農”問題。此外，由于小產權房多是建設在城鄉結合處，所以通過探求其合法化的途徑，可以促進城鄉結合處經濟的發展，使城市和鄉村實現更進一步的連接，這樣不但可以緩解城市的住房壓力，進一步加快我國的城市化進程，促進城鄉一體化發展，還可以通過城市的力量促進農村經濟的發展，有利于“鄉村振興”戰略的實現。所以不得不說確有必要將小產權房合法化。

三、小產權房合法化途徑探析

與以前相比，現在解決小產權房的時代背景已經發生了深刻的變化。黨的十八大以來，國家推行了各項改革措施，這些措施都有利于解決小產權房問題。其中，集體土地建設租賃住房試點、集體經營性建設用地入市試點等農村土地制度改革措施的推行，都為小產權房問題的解決提供了一定的基礎。黨的十九大以來，國家對房地產的調控也提出了新思路，如建設“長效機制”等，而小產權房是作為城鎮住房供給的重要組成部分，其問題也應在“長效機制”構建中得到化解和進一步設計。所以在這樣的時代契機下，我們有必要探索一些新的途徑來使小產權房合法化。

（一）、分類解決小產權房問題

我們現存的小產權房規模巨大，涉及到的利益群體眾多。要想處理現存的小產權房問題，就必須要很好的協調不同群體的利益關系，既要把各個群體的利益都考慮進去，又不能“一刀切”，我們爭取要用較低的成本來解決問題，并保持社會的和諧與安定。[7]所以我們需要的就是分類處理的策略。在確定一些原則性要求的基礎之上，對小產權房進行分類，然后按照這些分類，具體問題具體分析，針對不同小產權房的類型制定不同的解決方案。[8]具體來講，我們應當在充分了解我國小產權房的現狀之后，針對不同房屋的安全等級、使用土地的類型、規劃調整等對房屋進行區分，然后再次分類的基礎上針對不同的小產權房采取不同的策略。

1、堅決拆除存在安全隱患的房屋

無論是什么類型的住房，我們首先要保障的就是它的安全性，在解決小產權房問題的過程中，必須要將現有的小產權房交由專門的房屋檢測機構進行檢驗，如果房屋存在嚴重的安全隱患，達不到國家或者地方標準，同時又不可能采取措施予以補救的，就應該依法予以拆除，切實保證人民的居住安全。除此之外，對于那些占用基本農田、河流以及道路，嚴重影響土地利用總體規劃、城鎮規劃實施的小產權房，都應予以拆除。[4]如何安置這些被拆房屋的居民，這個問題需要相關部門更進一步的探討。這些房屋拆除后是否應當給予居民相應的補償，也要視情況而定。

2、質量合格且沒有嚴重違反規劃的轉化為商品房

有的小產權房其實與普通的商品房在質量上并沒有太大的差別，并且也比較符合城市的發展規劃，對于這類房屋就可以在完善相關的配套設施后，將其轉化為商品房，不僅可以加快城市化進程，也符合購房者的需求。但是在轉化的過程中必須要補辦相關手續并補繳相應的稅費，完成所有的手續后，地方政府就可以在小區內按照城區標準建設一些基本的配套設施，并提供教育、醫療等公共服務，完善街道的管理體系。

3、保障村民的基本生活需求的房屋予以保留

有的村民在自己的宅基地上建造房屋并向外出售，可以根據各地不同的情況，在滿足村民的居住需求、規劃的基礎之上，賦予宅基地范疇內房屋的出租權、居住權等，從而使村民可以獲得一定的收益，但是不能將房屋轉讓，目的是滿足村民基本居住需求和基本收入。一些地區如深圳、廣州處理城中村等歷史遺留違法建筑時的做法提供了可鑒之策。

（二）、穩定房價，提高居民收入水平

從上世紀末到現在我國的房價一路攀升，雖然人們的收入水平也有較大幅度的提升，但是遠遠趕不上房價上漲的速度，中國許多中低收入的人群根本沒有能力購買城市中價格高昂的商品房，所以他們就會選擇購買小產權房，這也是小產權房出現的原因。所以國家有必要采取相應措施抑制房價，但是房價究竟是多少才算是合適的呢？在經濟快速發展，人民的收入水平不斷提高的今天，房價上漲是必然的趨勢，但是也應在一定的范圍內，如果上漲過快甚至遠超過居民的收入水平，這樣的房價就屬于過高。[2]針對此種情形，政府有必要采取一定的措施，對房價的上漲進行適當的干預，同時也可以增加住房補貼，提高居民的收入水平，使那些中低收入人群也可以購買一般的保障性住房。有房可住也是民生的一個重要的方面，降低住房成本，讓每一個中國老百姓都能住的起房子是我們應該努力實現的目標。