智慧城市建設如何助力社會治理現代化？
——新冠疫情考驗下的杭州“城市大腦”

張蔚文 金 晗 冷嘉欣

(浙江大學 公共管理學院， 浙江 杭州 310058)

一、 引 言

黨的十八屆三中全會明確提出，要完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化；黨的十九屆四中全會在黨的歷史上第一次突出強調，“社會治理是國家治理的重要方面”。由此，探索推進社會治理體系和治理能力現代化成為國內學術研究的熱點。近年來，隨著以大數據、云計算、人工智能等技術為支撐的新型智慧城市建設浪潮，智慧城市逐漸成為推進社會治理體系和治理能力現代化的內在需求和必然選擇，其核心是借助信息通信和數據處理技術，通過克服城市物理空間的限制，革新原有的社會治理手段和公共服務供給方式，建立起共建共治共享的社會治理體系和治理制度，最終實現整體智治、提升城市運行管理效能的目的。

我國智慧城市建設自2012年底開展試點以來，發展態勢良好，截至2018年6月，全國總計超過500座城市明確提出構建智慧城市的相關方案。然而，縱觀我國的智慧城市建設，普遍存在項目建設與居民需求不匹配、部門之間的信息共享機制缺乏、多元主體協同治理局面尚未形成、智慧城市建設淪為政績工程等問題。2020年初爆發的新型冠狀病毒肺炎疫情(以下簡稱“新冠疫情”)是一起典型的公共衛生突發事件，同時也是一次對醫療衛生體系現代化的實戰檢驗。然而，絕大多數智慧城市建設成果未能在此次新冠疫情防控和復工復產中迅速反應并發揮關鍵性作用，這也充分驗證了學術界對智慧城市建設的一個初步判斷，即大多數城市仍停留在智慧城市建設的概念化階段，社會治理能力現代化水平亟待提升。

杭州市近年來以打造“數字經濟第一城”和“數字治理第一城”為發展目標，在此次疫情防控和復工復產中充分運用智慧城市的建設成果，通過“城市大腦”平臺打造了“健康碼”“親清在線”“讀地云”等產品作為技術支撐。作為一項新型的城市基礎設施，杭州城市大腦在城市資源配置、宏觀決策指揮、事件預測預警等方面發揮了顯著作用，對于推進社會治理現代化具有重要的先行先試意義。2020年3月31日，習近平總書記在考察杭州城市大腦運營指揮中心時指出：“讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊。”這就充分肯定了智慧城市建設賦能治理現代化的內在邏輯。

基于此，本文從推進社會治理體系和治理能力現代化的視角出發，結合當前杭州城市大腦在疫情防控和其他社會治理場景中的表現，探究智慧城市建設如何從治理成效、治理流程和治理結構三個維度助力治理現代化，并進一步提出在社會治理現代化愿景下智慧城市建設可能的發展方向。

二、 智慧城市的新型基礎設施：杭州城市大腦

城市大腦是基于云計算、大數據、物聯網、人工智能等新一代信息技術構建的，支撐經濟、社會、政府數字化轉型的開放式智能運營平臺，是數字杭州建設的重要基礎設施和綜合應用工具(1)參見《杭州城市大腦數字賦能城市治理促進條例(草案)》(征求意見稿)，2020年3月27日， http://sf.hangzhou.gov.cn/art/2020/3/27/art_1659435_42416303.html， 2020年6月1日。。換言之，城市大腦是城市建設發展的新型基礎設施、城市數字治理的新平臺和服務政府決策的新載體，是智慧城市建設賦能社會治理現代化的應用集成。

(一) 城市大腦的建設歷程：從單一治堵到全面治城

自2012年以來，杭州在交通治堵過程中出現了道路資源供給矛盾突出、綜合治理協同性欠缺、智能交通使用不充分、數據資源難以融合應用等問題，導致已有的治堵手段嚴重滯后于道路交通快速發展的趨勢。鑒于此，2016年4月，杭州創新性地開啟了城市大腦建設工作，旨在利用交通部門的大數據，系統、科學地推進交通治堵工作。2017年1月，杭州在全國率先成立數據資源管理局。同年10月，杭州城市大腦交通系統1.0版發布，旨在充分發揮公安交警部門的經驗優勢和阿里巴巴等企業的技術優勢，為推進社會治理體系和治理能力現代化探索路徑和方法。到2019年底，杭州交通延誤指數從2014年最高的2.08降至1.64左右，交通擁堵排名從2014年的全國第2位降至第50位左右(2)參見高德地圖《中國主要城市交通健康榜》， https://trp.autonavi.com/diagnosis/index.do， 2020年6月1日。。

隨著新型城鎮化進程的加快，依靠投入大量人力物力治理城市的傳統路徑在現代社會愈發難以為繼，作為智慧城市基礎設施的城市大腦秉持“整體智治”的理念不斷探索實踐。2018年5月，杭州市發展和改革委員會聯合市數據資源管理局發布了《杭州市城市數據大腦規劃》。同年12月，涵蓋停車、醫療、文旅、基層治理等9大便民措施的城市大腦綜合版發布，標志著城市大腦從單一的交通治堵系統擴展成為服務民生、支撐決策的綜合平臺，正式實現從單一治堵向全面治城轉變。2019年1月，隨著杭州市質量技術監督局頒布的《城市大腦建設管理規范》的實施，杭州開始將城市大腦作為智慧城市建設中最重要的城市基礎設施之一來建設。截至2020年4月1日，城市大腦牢牢抓住惠民利民服務的關鍵，從民生實事入手，不斷拓展社會治理場景，推出的11個重點領域48個應用場景，讓老百姓有實實在在的獲得感，使杭州成為全國率先實施“無桿停車場”、實現“急救車不必闖紅燈”“入院入住無需排隊”“就醫最多付一次”的城市。

(二) 城市大腦的運行基礎：創新的中樞架構和組織架構

城市大腦的運行基礎是實現技術賦能社會治理的關鍵。杭州在城市大腦建設伊始就從全局出發，對建設過程中可能涉及的各部門、各要素進行統籌規劃和不斷優化，以集中有效資源辦大事。截至2020年4月，城市大腦已初步形成具有一定現代化治理能力的中樞架構和組織架構。

杭州在探索城市大腦建設的過程中，提出了“中樞架構”的概念。基于該中樞化理念，城市大腦創造了城市級數據交換的“中樞協議”，實現城市級跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的數據協同。如圖1所示，城市大腦中樞架構可以簡要概括為“一整兩通三協同+直達”，即全面匯總整合全市各級各部門的海量基礎數據，交換匯集到中樞系統，再深度運用云計算、大數據、區塊鏈、人工智能等數字技術，推動系統互通、數據互通，促進數據協同、業務協同、政企協同，形成市、區縣(市)、鄉鎮(街道)各級數字駕駛艙，構建直達民生、惠企和社會治理的豐富應用場景，最終實現全社會的數據互通、數字化的全面協同、跨部門的流程再造。截至2020年4月1日，已完成城市大腦3.0版，日均協同數據1.2億條。縱向到底、橫向到邊，市、區縣(市)、鄉鎮(街道)、社區(小區)四級和96個部門、317個信息化系統項目實現互聯互通，讓公共數據資源的協調互動成為可能。

圖1 杭州城市大腦中樞架構

在組織架構上，城市大腦推動了整合型政府組織結構的設計，有利于打破傳統職能部門分割所導致的碎片化現象。如圖2所示，首先，杭州市委市政府在云棲小鎮成立了運營指揮中心，下設城市大腦建設工作領導小組及工作專班機制，領導小組由市委書記任組長，各地各部門主要領導為成員，下設辦公室，由市數據資源管理局負責日常辦公。工作專班則由11個市級部門專班、17個區縣專班和1個綜合協調專班組成。其次，還有兩個非常重要的組織結構，分別是云棲工程院和云棲城市大腦科技有限公司。云棲工程院作為由不同企業的志愿者組成的NGO部門，主要負責中樞系統的研發和數據處理迭代；云棲城市大腦科技有限公司作為一家國有控股公司，則主要負責城市大腦日常的建設運營。杭州城市大腦在實踐探索中逐步確立了“黨委領導、政府主導、社會協同”的組織架構，進而實現業務從分散走向集中、空間從分割走向整體，最終實現治理從破碎走向整合，是實現社會治理體系現代化的重要支撐。

圖2 杭州城市大腦組織架構

三、 面向社會治理現代化的智慧城市邏輯框架

(一) 智慧城市及智慧城市建設中的社會治理意涵

城市大腦是智慧城市在杭州的創新實踐。智慧城市的前身是戈爾(A.Gore)提出的數字城市[1]89。2008年11月，IBM公司提出“智慧地球”(Smart Planet)戰略，同年12月提出智慧城市是實現智慧地球最主要的方式之一；此后，全球掀起智慧城市建設熱潮。根據國家發展和改革委員會、工業和信息化部、科學技術部等八部委的定義，智慧城市是指運用物聯網、云計算、大數據、空間地理信息集成等新一代信息技術，促進城市規劃、建設、管理和服務智慧化的新理念和新模式(3)參見《國家發展和改革委員會、工業和信息化部、科學技術部、公安部、財政部、國土資源部、住房和城鄉建設部、交通運輸部關于印發促進智慧城市健康發展的指導意見的通知》(發改高技〔2014〕1770號)，2014年8月27日， http://www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2806019.htm， 2020年6月1日。。可以明顯看出，智慧城市是信息化與城鎮化融合的產物，是互聯網、大數據、物聯網、云計算等信息通信技術推動下城市發展的新形態。然而，正如米拉科維奇(M.E. Milakovich)所言，“智慧城市成功的關鍵是‘冰山’在水面以下看不見的要素”[2]8，技術驅動下各智能系統的功能疊加和綜合應用只是智慧城市的冰山一角，社會治理系統的一系列變革與調適才是智慧城市良性發展的長續動力和戰略支撐。

“治理”(governance)一詞最早出現于1989年的世界銀行報告中，用來描述后殖民地和發展中國家的政治狀況，而后這一概念在公共管理和城市事務管理領域中得到更廣泛的應用。相比于“管理”(administration)，“治理”一詞更強調多主體的共治作用，公共政策的執行以及公共服務的供給有賴于共同目標的支持而不是國家的強制力量，是“只有被多數人接受才會生效的規則體系”[3]212-213；同時政府不再是唯一的權力中心，“這些機制不再依賴政府的權威或強制，而是平等多元主體的互動，以及行動主體間的相互影響”[4]17-18。在學界既有研究的基礎上，本文簡要地把智慧城市中社會治理的意涵分為以下三個層面。

第一，信息通信技術的普及提升了智慧城市的治理成效[5]127。進入DT(數據處理技術)時代，數字空間的不斷擴展、社會形態的高度互聯和人類社會的去中心化[6]23，使得政府面臨復雜多樣的治理空間和“不清晰”的社會事實，“清晰性”成為國家治理的中心問題[7]82。在智慧城市的建設中，城市中的各個部分被整合成一個“以IT為基礎的創新型的城市生態系統”[8]217。在這個生態系統中，政府各部門之間、政府與其他治理主體之間通過精心設計的流程以及標準化的格式[8]218-220實現高速實時的互聯互動，進而形成一個橫縱聯合的數據集合體系[9]108，在極大程度上解決了社會事實的“清晰性”問題。新公共治理理論曾將公共政策執行和公共服務供給作為治理的核心任務[10]1-2。根據這一理論，社會事實的清晰化，一方面有助于提高公共政策執行的效率和質量，避免非理性決策——在數據集合體系和算力算法的支持下，治理主體可以依托確定性信息和知識，實現傳統行政決策向大數據驅動決策的轉變[9]107，做到科學決策和精準執行；并及時有效地了解社會輿論導向，提升危機預防能力和應急處理能力(4)張小娟《智慧城市系統的要素、結構及模型研究》，華南理工大學2015年博士學位論文。。另一方面，信息通信技術的廣泛應用降低了公共服務供給的成本[11]67-68和碎片化程度[12]28，有效提高了公共服務的效率和精準性[13]5。

第二，以需求為導向的智慧城市建設倒逼社會治理流程再造。在智慧城市的建設進程中，借助于云計算、物聯網等新一代信息技術工具和社會性網絡服務、社交媒體等社會工具應用，人、信息和城市的各種要素被緊密相連[9]106，數字時代的重新整合、整體主義和數字化進程成為數字時代治理的核心主題[14]2。橫向上，體現為跨部門、跨組織的權力分散和治理協同。在政府組織內部，強調知識共享而非職能分工[15]28，激勵各部門在實踐中通過知識的輸送、接收和整合，跨部門解決問題[16]334，強化了管理過程的互動性，打破了數據信息壁壘和“數據煙囪”[17]25，使整個政府組織成為一個柔性有機體。各組織之間，大眾參與公共管理已然成為一場“城市創新運動”，形成了“共策共商共治”的良好生態，顯著提升了社會治理能力[6]25。縱向上，體現為互聯網思維與社會治理的高度結合，創造出一個更為扁平化、更具包容性的治理結構。通過裁撤不必要的部門、精減不必要的流程，弱化縱向的科層式等級權威[18]5，進而構建不同部門和不同組織相互依賴、共同參與的非科層、扁平化結構，培育出一個真正意義上的公民導向、服務導向和需要導向的組織架構，以對外部社會環境變化做出迅速靈活的反應[18]1。

第三，在多元協同的治理格局中重新挖掘社會治理的公共價值。智慧城市建設中，社會信息網絡的形成使社會包容的推進和社會資本的發展得以成為可能[19]287。政府通過推進更大規模、更深層次的跨部門、跨組織合作，逐漸塑造了更為積極、開放的多元協同治理格局。盡管在治理體系的整體設計上仍存在合作治理、多中心治理、網絡治理、協同治理等多種理論之辯，但它們總體的愿景都是“通過立體的方式，向參與城市治理的多元主體全方位展示當前城市治理的能力和水平，借助智慧城市的平臺體系，來實現各主體間的分享互動”[20]179。如邁爾-舍恩伯格所言，“更大的數據源于人本身”[21]245，智慧城市建設中多元協同的治理格局本身就滲透著深切的人文關懷——權力正從國家向社會下沉[22]46。同時，社會信息網絡的高速發展進一步降低了公民的知識獲取成本，每個具備一定信息技術能力的個體都將成為無限的社會治理網絡的一個有機組成部分[6]24，他們可以自主發出訴求，而不必依靠“多數人的民主”。可以說，智慧城市建設過程中，多元協同治理格局的發展與培育，促進了民主、平等等普遍意義上的公共價值，是以人民為中心的施政理念的重要體現。

(二) 社會治理現代化要求下的智慧城市發展邏輯

近年來，在以大數據、云計算、人工智能為代表的創新驅動發展戰略的引領下，我國正從IT時代邁向DT時代，為提升治理能力、打造多元主體高效參與的治理體系提供了潛在機遇。治理體系現代化和治理能力現代化是社會治理現代化的兩個重要方面[23]9。當然，這并不意味著二者截然分開，實際上，它們是相輔相成的：治理能力的提升在客觀上促進治理體系的變化，而治理體系的更新反過來又可以提升治理能力[24]55。近年來，從全國各地的智慧城市建設實踐來看，治理體系和治理能力兩方面都有一些突出的創新，但仍未實現社會治理現代化的轉型目標。

在社會治理體系現代化方面，不少地方政府依然延續著傳統科層制中條塊分割的組織形態和層級化、分散化的治理結構，跨部門的溝通與協作嚴重不足[24]57。造成這一狀況的主要原因在于各部門資源共享和協同合作的激勵機制的缺失[25]184：由于目標追求、認知能力、行動資源和自主權行使等方面的不同，各部門擁有不一致的偏好與目標[25]179，當政策相關的任務和權限在同一級別的政府部門之間進行分配時，它們會從不同的價值立場、認識角度或用不同的標準來定義政策問題并做出相應反應[26]92。盡管有項目制、大部制等創新型的組織安排，但它們沒有從根本上改變科層組織結構，政府部門間的關系總體上還是松散耦合的[25]180。此外，在跨組織的多元協同機制中，正如克羅齊埃所說，“僅獲取必要的權力優勢是不夠的，組織成員還應該同意把這些權力優勢放到特殊的權力關系之中”[27]101。受傳統的自上而下的管理體制的影響，中國社會中的權力關系具有極強的不對稱性[22]48：企業等市場主體常被定義為技術供給者，被排斥在正式的治理體制之外[20]179；公民亦因為嚴重的“數字鴻溝”問題，難以有效地運用信息技術來維護其權利[28]29。即使是在公民內部，也存在信息資源和信息技術可得性差異而造成的“數字鴻溝”。《2006—2020年國家信息化發展戰略》中指出，在我國信息化發展中，值得重視的問題之一便是“數字鴻溝”有所擴大(5)參見《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發〈2006—2020年國家信息化發展戰略〉的通知》(中辦發〔2006〕)，2006年5月8日， http://www.gov.cn/test/2009-09/24/content_1425447.htm， 2020年6月1日。。

在社會治理能力現代化方面出現了兩種極端情況：一是將智慧城市作為“技術盆景”或“政策盆景”；二是形成了對技術的過度依賴。就前者而言，智慧城市的物理結構主要包括三個層次：技術基礎、應用程序(數據挖掘)和終端應用[28]32。不少地方政府將智慧城市視為信息化城市、數字城市的簡單替代，在推動技術基礎建設的同時并沒有兼顧應用程序和終端應用的發展，導致所謂“智慧城市”局限于智慧交通、智慧醫療等少數行業，并且業務功能單一，建設成效較低。特別是受制于大數據的算法限制，目前，交通、環境和能源等基礎設施的智能化應用主要在于監測，呈現出“末端化”和“碎片化”等特點，對未來潛在風險的推演和預警則更是“軟肋”[28]30。這種“技術盆景”或“政策盆景”式的所謂“智慧城市”往往與實際需求脫節，難以釋放技術開發紅利、有效提升社會治理能力。就后者而言，智慧城市過度依賴技術，存在將城市變為“計算機官僚機構”、抑制社會活力的可能。“計算機官僚機構”被赫梅爾(Hummel)用來概括現實中智慧治理的本質：通過新的技術、知識與權力秩序，把一切社會行為轉化為符合理性的組織行為[29]21。在這種“計算機官僚機構”中，大數據技術的一點小故障可能就會導致常規治理體系癱瘓，加劇社會風險[30]99；對工具理性的過度崇拜也會在一定程度上忽視人性，將治理過程扭曲為一種“數字利維坦”式的控制行為[30]100，抑制社會活力。

在社會治理體系和社會治理能力的銜接方面，問題的關鍵在于智慧城市的治理體系對治理能力成長的回應性。“建立在信息基礎上的(直接的和間接的)監控能力，是現代性興起的制度性維度之一”[31]5。智慧城市發展中，監控能力一度被視為治理能力的內核，自上而下的國家行政力量通過發展監控能力，獲取社會事實的相關信息，實現國家權力的持續擴張[7]84，甚至打造出一個極富效率的“數字利維坦”[30]100。在“數字利維坦”中，國家運用權力來觀照和測度社會事實，從而更方便地對社會施加控制和干預[7]85。相應地，“將社會問題識別為政治要求→政治要求轉化為組織任務→科層組織完成組織任務”成為治理體系回應治理能力的三部曲[32]91。這種“韋伯式”的衡量標準[33]605造成了“全能政府”的危機，對公共價值的保障反而被邊緣化。

綜上所述，面向社會治理現代化的智慧城市建設，既是技術浪潮下提升社會治理能力的歷史機遇，也是社會治理體系的一場刀刃向內的自我革命。如圖3所示，在社會治理現代化要求下，智慧城市建設不應止步于對技術理性的追求，而應以共建共治共享的良好治理生態為愿景，弱化治理結構和治理流程的剛性，調和治理能力成長性與治理體系回應性間的矛盾，為推進社會治理現代化提供有力的工具支撐。

圖3 面向社會治理現代化的智慧城市建設解構

四、 城市大腦的治理邏輯

“一個民族的生命力在面對磨難和災害時得到錘煉，一個國家的治理體系和治理能力在應對風險挑戰中經受檢驗。”[34]41此次新冠疫情是新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件,亦是對我國治理體系和治理能力的一次深度檢驗、綜合大考。各地各政府積極響應黨中央的號召，統籌推進疫情防控和經濟社會發展“兩手抓”。其中，以“數字經濟第一城”和“數字治理第一城”為發展目標的杭州，通過城市大腦平臺充分發揮智慧城市建設的優勢，不僅為此次疫情防控和復工復產提供了有力支撐，而且在長期推進社會治理現代化方面做出了一定貢獻。下面以城市大腦的治理邏輯為主要脈絡，討論智慧城市建設如何從治理成效、治理流程和治理結構三個維度助力社會治理現代化。

(一) 治理成效：公共政策執行的高效化和公共服務供給的精準化

智慧城市建設廣泛應用信息技術，顯著提升了社會治理的成效。在以IT為基礎的創新型城市生態系統中，政府各部門之間、政府和其他治理主體之間形成了一個橫縱聯合的數據集合體系，進而在極大程度上解決了社會事實“不清晰”的問題，有助于提升公共政策執行的效率和公共服務供給的質量。

一方面，在傳統的政府工作中，會遇到因為層層匯報，上級對下級情況的了解效率偏低、時效滯后、信息失真等問題，杭州城市大腦數字駕駛艙的發布很好地解決了這一問題。數字駕駛艙從市級平臺到區縣(市)、部門到鄉鎮(街道)基層平臺，可以通過中樞一鍵到達。通過“一整兩通三協同+直達”的中樞架構，數字指標體系縝密計算、層層關聯。自上而下分級授權脈絡清晰，各個級別各自按層級授權管理自己的工作事項。上級被授權的領導駕駛艙可以直接了解掌握下級的工作，解決了科層制造成的低效率等一系列問題。

另一方面，政府的非理性決策很大程度上是由于對實際發生的問題情況掌握不夠準確、及時、全面，各種資源的情況底數不夠精準、碎片化程度較高，從而增加了公共服務供給的成本。而數字駕駛艙的各項指標能夠通過系統和中樞的計算，讓在線流動的數據反映真實問題，為各級領導的決策指揮提供準確的依據。數字駕駛艙基于城市所產生的數據資源，實現數據互聯互通、即時在線，對城市進行全局的即時分析，提高業務領域數據實時掌控能力和綜合信息服務的廣度深度。

以新冠疫情防控背景下城市大腦的綜合應用為例。在疫情暴發初期，得益于城市大腦的建設基礎，杭州在第一時間建立了衛健警務疫情防控聯合系統和疫情駕駛艙，將確診人員名單、疑似人員名單以及疫情發生地點等信息準確記錄并向公眾發布，通過部門協同和技術手段確保疫情信息的時效性，有效消除了前期的社會恐慌。在復工復產初期，首創“企業復工數字平臺”，及時服務企業復工，推動全市24萬家企業、300多萬名員工在線注冊；迅速謀劃開發“杭州健康碼”，實現了“健康證明數字化、人員管控精準化、全市出行便捷化、企業復工高效化”。在城市運行加快恢復階段，搭建“親清在線”數字平臺，實行企業訴求在線直達、事項在線許可、政策在線兌付、服務在線落地、績效在線評價。平臺自2020年3月2日上線以來，截至4月1日，已累計為14.8萬家中小微企業、59萬員工兌付補貼7.6億元。在經濟社會秩序全力恢復階段，創新開展云招商、云招聘、云簽約等云服務，吸引10萬多名人才在線面試。由于杭州在城市大腦建設過程中奠定了較為現代化的運行基礎，把技術做得很實在，每個數字都很精準，所以數據結合具體場景可以快速應用于疫情防控等公共服務領域，進而更好地輔助領導決策、有效調配公共資源，最終達到提高社會治理成效的目標。

(二) 治理流程：倒逼政府轉型和社會治理流程再造

以公共價值和社會福祉為導向的智慧城市建設，使得新一代的信息技術工具和社會性網絡服務等應用有力賦能跨部門的協同治理，其核心是整合散落在各部門各系統的公共數據資源，倒逼政府的扁平化、分權化轉型，破除部門壁壘和壟斷利益格局，最終實現社會治理流程的再造。

首先，城市大腦以信息共享、互聯互通為重點，做到統一頂層規劃、統一架構，進而有利于突破區劃、部門等體制性障礙。由市數據資源管理局提供在線、鮮活的數據，并在中樞架構上對數據進行清洗、加工，供各系統、平臺使用；各業務條線的應用均縱向到底，覆蓋區縣(市)、鄉鎮(街道)及社區，條線系統由各業務主管部門提出需求，并負責實施；區縣(市)則負責協同配合各業務條線的系統落地，同時立足自身實際，開展探索實踐，做出地方特色。通過部門系統自上而下的頂層設計與區縣(市)平臺自下而上的基層創新，城市大腦建設不斷互動、不斷融合，很大程度上打破了原先各部門間的孤立和碎片化，逐步推進由數據驅動的政府治理模式轉型。

其次，城市大腦使政府經歷了從權利治理向數據治理、從經驗決策向科學決策、從靜態管理向動態治理的轉型，而根本上是在破除舊有痼疾、重塑社會利益格局，最終實現社會管理模式創新和治理流程再造。例如“便捷泊車”場景應用就是基于打通信息孤島的政務實踐，掌握整座城市的泊位數量，將杭州東站和市第一人民醫院的部分“特權”車位重新讓渡于全體市民，有效破除了特權階級利益，實現政府與社會間的車位信息對稱，體現了信息共享的內涵。再如為緩解交通擁堵，杭州曾頒布市長令，規定外埠車輛進城出城要錯峰限行，這一制度給外地來杭人員帶來諸多不便，在城市大腦的協同下，杭州對市長令進行了優化，推出“非浙A急事通”場景應用，給外埠車輛每年12次不必錯峰限行的機會。其刀刃向內的自我革命和共享信息化建設進一步增強了市民對政府的信任感，在提升政府公信力的同時為推進社會治理體系現代化、構建新型智慧城市樹立信心。

城市大腦構建了層次分明、功能完備、科學規范、運行有效的政府治理體系，明確規范了管理者及利益相關者的行為，是實現治理流程再造和治理現代化的重要抓手。

(三) 治理結構：多主體共治和多元權力向度的網絡化格局

無論何種智慧城市建設下的治理理論，其愿景都是“通過立體的方式，向參與城市治理的多元主體全方位展示當前城市治理的能力和水平，借助智慧城市的平臺體系，來實現各主體間的分享互動”，這種多主體共治和多元權力向度的網絡化格局滲透著深切的人文關懷。

在宏觀層面上，城市大腦始終堅持人民的主體地位，通過融匯各類數據資源，借助智能算法和自我學習，促進基礎設施數字化改造、民生服務數字化轉型、政務服務數字化升級，為人民群眾提供了更加普惠、更加便利、更加快捷、更加精準的公共服務，突出體現了城市大腦維護和擴大人民利益的作用。

在微觀層面上，傳統社會治理以政府為單一主體，政府內部及政府與公眾、企業間易形成單向溝通模式。在城市大腦運行環境下，治理結構發生了較大變化。首先，治理主體由傳統的一元向多元轉變。在杭州城市大腦的賦能下，借助云棲工程院的中樞處理系統、云計算等新一代信息技術工具和社會性網絡服務，企業、市民都可以參與社會治理，政府和市場得以合作和雙向互動，產生協同效應。其次，在城市大腦推進過程中，杭州市委市政府在規劃引領、統籌協調、政策扶持、應用示范等方面充分發揮主導作用，同時破除單一的政府投資模式，組建云棲城市大腦科技有限公司，成立資金規模達20億元的“杭州城市大腦產業基金”，引入市場化運作機制，探索形成了政府提供場景、企業協同創新、資源優化配置的智慧城市新模式，努力構建共建共治共享的治理新體系。隨著應用場景的推進，城市大腦逐步明晰了政府與市場支持科技創新的功能定位，科學合理地確定了政府科技投入的邊界和方式，使市場在資源配置中起決定性作用，促進多元化、多層次、多渠道的科技投入體系的建立和完善，體現了由單一政府治理逐漸向政府、市場、社會協同治理轉變的新格局。例如，在這次新冠疫情防控中，線上城市大腦大數據與線下工作人員的緊密結合精準地防控了疫情。杭州市下城區利用城市大腦為網格化排查提供基礎支持，依托城市大腦數字駕駛艙智慧停車等模塊，對轄區的車輛、人員和其他人員的情況進行實時防控，一旦發現異常情況，及時通過數字駕駛艙指揮系統，指令就近的工作人員、“武林大媽”等第一時間到現場進行核實和處置。這些舉措在加強群防群治力量的同時提高了疫情的防控效率。

城市大腦通過多場景應用，充分發揮多元主體協同治理的積極性，體現了政府、市場、數據、技術之間的協同效應，有利于構建以人民為中心、共建共治共享的社會治理現代化新格局，不斷促進社會公平正義。

五、 從城市大腦看智慧城市的未來發展

(一) 從效率導向到公共價值導向

城市大腦是中國智慧城市建設新的代表，它在助力社會治理現代化方面取得了明顯成效，但在實踐中也暴露出一些問題。

在政府組織內部，各部門資源共享和協同合作的激勵機制尚且缺失，合作關系仍待理順。雖然城市大腦以實現市民的“最多跑一次”，甚至“一次都不用跑”為政務服務目標，但當前更多的是打通了面向市民的前臺信息通道，后臺的行政任務配置依然以部門制、職能制為基礎，跨部門的溝通與協作仍有待提升。在跨組織的關系中，對于企業等市場主體而言，受傳統城市管理體制的影響，它們往往被視作被動的技術供給者，與政府部門維持著一種訂單式的合作模式。例如在城市大腦的運行中，某個部門會根據其設想的場景向科技類企業下單，兩者之間簡單的“甲方—乙方關系”在一定程度上抑制了企業的創造性和主動性；社會組織等在治理體系中的參與度更是明顯不足。

這種治理體系內的權力不對稱性，導致了各治理主體在信息資源和信息技術的可得性方面具有極大差異，那些掌握了資源和技術的強勢主體(往往是某幾個特定的政府部門)在智慧城市運營中掌握了更大的話語權，背離了社會治理多元協同參與的初衷，“全能型政府”的影子尚存。

當前我國正處在行政體制改革的關鍵期，改革重點是簡政放權、約束政府權力，不管是杭州城市大腦數字駕駛艙的建設使用，還是其他智慧城市的建設，都要以最大化公共價值為根本取向。因此，應審慎地依靠制度設計來處理政府、市場與社會等多元治理主體之間的關系，把實現公共價值、推進全民共享技術紅利作為智慧城市建設和城市大腦開發的出發點和落腳點，積極探索數字網絡環境下生產要素、政策供給和智力資源的高效配置路徑，在推進政府、企業、金融機構、運營服務商、社會組織、公民等多元主體數據資源聯通共享的同時，堅持“有限政府”、簡政放權的改革方向以及服務型政府的理念，推動政府徹底擺脫“全能主義”窠臼，催生共建共治共享的社會治理新格局。

(二) 從短期建設到長效治理

從IT時代到DT時代，大數據、物聯網等技術正在逐漸革新人類社會經濟活動的基礎設施，并將對原有的物理基礎設施完成深度信息化改造，促進以智慧城市賦能社會治理能力現代化這一理念的樹立。通過前期探索與實踐，城市大腦建設已摸索出了一批有效增進公共福祉的經驗和成果，為我國的智慧城市建設指出了可行的未來方案。但正如杭州城市大腦總架構師王堅所說，城市大腦不是智慧城市的解決方案，而是支撐城市未來發展的基礎設施。作為基礎設施，城市大腦或智慧城市的所有基礎架構，都是技術中性的，只有結合破舊立新的體制機制改革和治理方案，才能充分發揮智慧城市建設中市場、市民、數據、技術、空間之間的組合效應，推進社會治理能力現代化進程。

比如，在此次新冠疫情防控中，“健康碼”等被用于判斷個人行動軌跡，進而判斷個人是否去過疫情嚴重地區等，每個人的動態信息在城市大腦平臺下都變得透明化。但是在“后疫情時代”，市民回歸正常生活后，如何解決“健康碼”背后的隱私和倫理問題、如何使“健康碼”成為更普遍意義上的一體化身份識別標識等也值得進一步思考。

從這個意義上說，社會治理能力現代化要求下的智慧城市建設是一個動態的發展過程，它并不等同于傳統智能系統功能的簡單疊加，而是通過對城市大腦等基礎設施的長期運行、維護，把城市的各個單元整合為一個統一的生命體，對城市的各類信息資源進行最廣度的開發、整合和利用，并以泛在的信息化來為社會各個階層提供更為精準、全面、實時的服務，實現社會治理結構、治理流程、治理成效的全面變革，從而把短期的基礎設施建設更好地轉化為長期的社會治理效能。