中國與東非國家的海上能源通道安全合作*

賀 鑒 惠喜樂 王 雪

[內容提要] 新時代中國與東非的海上能源通道安全合作具有重大意義，已經取得了一系列成果，如建立了諸多海上能源通道安全合作溝通平臺、能源通道海上軍事力量合作邁向新臺階、港口建設成為海上能源通道安全合作的重要抓手。這一合作的深化面臨諸多挑戰，涉及東非國家治理能力有限及部分國家油氣資源紛爭、有關合作的法制不夠完善及海上非傳統安全威脅等。中國與東非國家必須直面上述問題，系統考慮全球、區域、國內等層面的各種因素，協調域內外相關行為主體的力量，以加強該區域海上能源通道安全，促進資源分享和發展紅利共享，打造海上能源通道安全南南合作的樣板，推動海洋命運共同體的建設。

隨著新時代中國現代化進程的加快，中國原油和石油在2019年對外依存度都突破了70%。(1)“2019年中國原油和石油對外依存度雙破70%”，http://www.cinic.org.cn/xw/cjyj/715016.html.(上網時間：2020年3月23日)當前全球70%的石油依賴海上運輸，海上能源通道安全對中國能源進出口的重要性在新時代不斷彰顯。非洲是中國能源進口的主要來源地區，當地油氣能源長期存在“西重東輕”的格局，中國與北非、西非和南非的能源通安全合作起步較早。近年來，隨著東非(2)本文涉及的東非包括布隆迪、科摩羅、吉布提、厄立特里亞、埃塞俄比亞、肯尼亞、馬達加斯加、毛里求斯、盧旺達、塞舌爾、索馬里、南蘇丹、蘇丹、坦桑尼亞以及烏干達等15國。莫桑比克位于非洲東南部，不同的研究將其分別歸入南部非洲或東部非洲，本文之所以將該國納入研究范疇，是因為莫桑比克油氣產業的發展將作用于中國與東部非洲國家的海上能源與海上通道合作。相關國家油氣資源的大發現，其在中非能源合作中的地位不斷上升，中國與東非海上能源通道安全合作的重要性日益增強。東非扼守著中非海上能源通道要塞，中國—東非航線是中非海上通道的重要組成部分。中國與東非在海上能源通道安全方面合作的效果，將關乎2018年中非合作論壇北京峰會規劃內中非海上和平安全事業的進展、成果。在“一帶一路”能源合作過程中，中國與東部非洲國家的海上能源合作項目不斷落地開花。東非沿海的曼德海峽和亞丁灣是中國重要的海上能源生命線，也是“中非海上安全共同體”的建構需要關注的重要方向。中國與東非海上能源通道安全合作是建設“21世紀海上絲綢之路”的題中之義，亦是新時代建設中國“海上走廊”的必然要求。系統分析和研究這一問題，既有利于實現中非和平與安全合作的具體目標，亦可豐富新時代中非命運共同體的內涵。

一

中國—印度洋—非洲—地中海藍色經濟通道是“一帶一路”國際合作框架中海上合作重點關注的三大通道之一，這條海上經濟通道與中東非能源通道在很大程度上相吻合，但兩條通道都面臨東非沿海索馬里與亞丁灣地區海盜和海上恐怖主義的威脅。中國與吉布提等東非國家不斷推進海上能源通道安全合作，對于實現中國海上能源的互聯互通、維護東非沿海能源通道的和平穩定日益顯得重要。

中國與東非國家海上能源通道安全合作不僅有利于加強中國與東非雙方海洋戰略合作伙伴關系，而且有助于為全球提供海上通道安全公共產品。

中國與東非的海上能源通道安全合作，是“21世紀海上絲綢之路”框架下保障中國海上能源通道安全，以及拓展中國能源外交的內在要求。“21世紀海上絲綢之路”建設為中國與沿線國的海上合作提供了更多的平臺和渠道，也推動著中國的海上航線安全、港口建設和郵輪運輸路線規劃。從新世紀初起，中國大約90%的進口石油需要通過海上油輪運輸(3)徐明軍：“構建中國海上能源安全通道的戰略思考”，《珠江水運》，2004年第4期，第8頁。，海上能源通道安全對于新時代改革開放和現代化建設的重要性更加突出。同時，“21世紀海上絲綢之路”框架下的能源外交是中國特色大國外交的題中之義，非洲地區廣大發展中國家一直是中國外交的重中之重。伴隨著“一帶一路”建設向非洲的延伸，新時代中非伙伴關系建設在能源合作過程中繼續深化。近年來，隨著東部非洲國家坦桑尼亞、烏干達、埃塞俄比亞、肯尼亞等石油和天然氣的大發現，埃塞俄比亞、肯尼亞等東非新興油氣資源國在中國對非能源外交的地位不斷提升。由于歷史原因，肯尼亞、烏干達等國家油氣資源勘探與開發的主導權掌控在西方大國手中，這在相當程度上影響到部分東部非洲的政治外交。因而，在“21世紀海上絲綢之路”框架下，加強與東非相關國家的海上能源通道安全合作，能夠為中國企業與東部非洲的海上油氣產業合作提供良好安全保障，從而打開本不具備優勢地位的中國與部分東部非洲發展中國家能源外交的新窗口，同時為謀求自主發展的東非國家帶來新的歷史機遇。

中國與東非國家的海上能源通道安全合作有助于東非國家的經濟發展，契合東非國家維護域內海上能源通道安全穩定的訴求。近年來，東部非洲進入“能源大發現”時期，如盧旺達基伍湖天然氣蘊藏量約600億立方米，(4)“非洲各國資源概況匯總”，http://www.tradeinvest.cn/information/3276/detail.(上網時間：2020年3月23日)索馬里可能擁有價值1000億桶的海上潛在石油，(5)Indian Ocean Oil and Gas: Africa’s Next Energy Frontier，African Business (online magazine), May 13,2019.加上南北蘇丹、烏干達、坦桑尼亞等國都有大量待開發的油氣資源，吸引了國際資本的高度關注。東非海洋經濟的發展在很大程度上依賴海上交通，世界七大航運要塞之一——曼德海峽因扼守東非海運的門戶而具有重要的戰略地位。東部非洲多國擁有較長海岸線和超大面積專屬海洋區，占據曼德海峽北端的厄立特里亞海岸線長1200公里，群島國家塞舌爾專屬海洋經濟區面積約100萬平方公里。(6)同前引“非洲各國資源概況匯總”。在依靠石油和天然氣等能源發展經濟的過程中，東非區域海上能源通道對東非國家和其他相關國家的發展都具有重大戰略意義。但是，油氣產品運輸平臺、海上貨運船以及海上油氣勘探與開發需要的設備，以及航行速度緩慢的成品油輪與集裝箱船等等，極易成為海盜和極端組織攻擊的目標。在這種情況下，中國與東非的海上能源通道安全合作有助于應對東非區域海上威脅，有利于東非國家油氣資源的開發、運輸。

中國與東非國家的海上能源通道安全合作有利于保障雙方海上能源合作項目的安全、加強雙方海洋戰略合作伙伴關系。早在2013年，中國保利協鑫天然氣集團就與埃塞俄比亞圍繞東非第一個、也是最大的能源合作項目——埃塞俄比亞—吉布提石油天然氣項目簽署了相關合作協議，其中包括合作建設相關天然氣管道、碼頭與工廠。(7)“‘一帶一路’能源合作”，http://obor.nea.gov.cn/pictureDetails.html?id=2577.(上網時間：2020年3月23日)2019年5月，為了進一步加強與吉布提的油氣能源項目合作，中吉達成了《天然氣管道項目開發協議》。東非海域印度洋地區海運線是中國的能源及其他資源和商品的重要運輸通道，如果這條海運線上發生意外事故或其他安全事件，中國與東非國家能源合作項目的持續性和穩定性都會受到威脅。因此，中國與東非國家開展海上能源通道安全合作，有利于保障東非國家石油資源的輸出和中國國內市場能源需求的穩定供給，從而提升雙方能源合作項目安全水平。另外，東非國家對華的能源供給以石油和天然氣為主，當前以中國保利協鑫油氣集團、中國海洋石油有限公司等為代表的企業與東部非洲吉布提、埃塞俄比亞等國家進行了良好的海上油氣開發，同時開展海上安全合作。中國與東非的海上能源通道安全合作必將帶動更多雙邊和多邊的海洋安全合作，進而促進雙方“藍色伙伴關系”和“能源命運共同體”的建設。

中國與東非國家的海上能源通道安全合作可為全球海上能源通道安全提供更多國際公共產品。在當前的全球能源貿易中，煤炭、石油和天然氣等大宗能源商品仍高度依賴海上運輸。(8)舒先林：“‘21世紀海上絲綢之路’與中國能源外交”，《國際展望》，2015年第5期，第93頁。東非海域附近的曼德海峽是世界最繁忙的海上能源運輸通道之一，索馬里海域和亞丁灣是全球能源通道的關鍵節點，曼德海峽、索馬里海域和亞丁灣面臨的海盜和海上恐怖主義等問題是全球海上能源通道安全的巨大隱患。為了應對東非海域索馬里和亞丁灣地區海上能源通道面臨的安全威脅，在國際社會的呼吁下，多國曾派軍艦前往東非海域參與護航，打擊海盜。維護世界和平、保障國際海上通道安全是中國軍事戰略的內容之一，中國海軍自2008年首次派軍艦奔赴亞丁灣、索馬里海域護航，迄今累計派出30余批次的護航編隊與100余艘次艦艇。(9)“中國海軍護航編隊：11年來護送中外船舶6700余艘次”，http://www.81.cn/jmywyl/2019-12/24/content_9702284.htm.(上網時間：2020年3月23日)中國與東非國家開展如此高頻次的海上能源通道安全合作，體現了雙方對維護世界海洋和平與安全的重視，也是構建區域和國際海上安全命運共同體的實踐，同時為全球海上能源通道安全提供了國際公共產品。

經過許多年的努力探索和實踐，中國與東非國家的海上能源通道安全合作取得了不小的進展和成績。雙方不僅就開展和加強海上能源通道安全合作達成了高度的共識，而且建立了諸多海上能源通道安全合作溝通平臺，將港口建設打造為中國與東非海上能源通道安全合作的重要抓手，并在海上軍事力量合作方面取得了諸多成果。

中國與東非國家在海上能源通道安全方面的合作迄今走過了半個多世紀的歷程。20世紀50年代起，中國與東非國家陸續開展了許多能源項目合作，為了確保海上能源運輸安全，中國與東非國家海上能源通道安全合作應運而生。近年來，中國政府與東非國家在該領域開展交流合作的步伐加快，成績斐然。2015年，時任國家海洋局副局長張宏聲率團訪問肯尼亞氣象局，雙方在海洋及氣候領域、海洋觀測預報、降低天氣對海洋能源運輸船只安全的影響等方面的合作深入交換了意見。2016年，在毛里求斯獨立48周年暨共和國成立24周年招待會上，中毛雙方就海洋能源運輸安全、海洋經濟、海洋環境保護、海洋資源開發利用等領域合作進一步達成共識。2018年9月，中國與東非能源大國埃塞俄比亞簽訂了共建“一帶一路”的備忘錄，雙方在海上能源項目合作的步伐加快。2019年2月6日，中非在埃塞俄比亞舉行了實施和平安全行動對話會，海洋能源通道安全是和平安全行動的組成部分。中方與東非國家相關高層就海上安全交流與溝通達成的成果，有力說明了中國與東非國家海上能源通道安全合作共識由淺入深、由表及里的加深。

如今，雙方建立了諸多海上能源通道安全合作溝通平臺。除了雙邊和多邊的專門會議之外，雙方打通了各層級的官方溝通交流渠道，以及常規性相關論壇等溝通交流渠道。長期以來，依托中非合作論壇，中國與包括東非國家在內的眾多非洲國家開展了和平安全領域的交流、合作，海上通道安全合作是其中的主要內容之一。2019年7月15日，在北京舉行的第一屆中非和平安全論壇上，包括東非國家在內總共50個非洲國家的國防部長、軍隊總參謀長及中國軍隊代表匯聚一堂，圍繞構建守望相助的中非安全命運共同體進行深入交流，非洲地區海上安全形勢是重要議題之一。在官方交流渠道層面，原國家海洋局的相關領導與東非大國肯尼亞多次就東非海域的能源通道安全進行了溝通與協作。中國外長每年首訪包括東非在內的非洲國家已成為中國外交一大特色，這也為中國與東非海上能源通道安全合作提供了良好的溝通與交流平臺。

為保障能源通道海上安全，雙方還開展了相關軍事合作，且取得了豐碩成果。除了前文所述中國海軍高頻次遠赴東非沿海護航，中國還參與了東非海域的軍事保障建設，以便更好地維護連接歐、亞、非三大洲的東非海域能源通道安全。2017年8月1日，中國與“石油通道上的哨兵”——吉布提合作建立了軍事保障設施，這是中國在海外、與東道國合作建立的首個保障基地，可為中國與東非相關國家海上能源通道安全合作提供必要軍事補給。吉布提軍事保障基地的建立，是中國長期致力于東非沿海和平與安全事業的成果，也是中國與東非國家開展海上能源通道合作的典范，它有助于推動中國與東非相關國家海上軍事力量合作邁上新的臺階。

此外，近年來，港口建設在中國與東非海上能源通道安全合作中的地位凸顯。沿著中國與東非海上能源與貿易航線，雙方加大合作力度，加速建設東部非洲的港口。作為中國參與吉布提港口建設的典范，吉布提多哈雷多功能新港建設是中資建筑企業在東非建設的最大規模港口項目。當前，中國在吉布提保障基地建設的新碼頭正在施工，中國在曼德海峽海運通道投資的港口建設也如火如荼。(10)王諾、田璽環等：“基于‘海上絲綢之路’通道安全的海外港口戰略布局研究”，《世界地理研究》，2019年第5期，第81頁。中國在東非地區的港口建設，有利于發揮東非相關國家沿海港口在石油儲備中的重要作用，有效提升中國護航編隊的反應力和行動力，同時為雙方海上能源通道合作提供必要保障和修整補給。此前，肯尼亞的拉穆港—南蘇丹—埃塞俄比亞運輸走廊方案已作為非洲聯盟項目獲得通過，這將會把東非海岸的拉穆港與西非大西洋的杜阿拉港連接起來。(11)“East Africa: Lapsset Project Adopted By AU in Move to Boost Continent’s Free Trade Area,” https://allafrica.com/stories/202001200002.html.(上網時間：2020年2月20日)中國可趁此契機，加強對東非海岸港口的投資和對吉布提港的現代化改造，從而為雙方海上能源通道合作的深化提供更多便利。

二

中國與東非國家的海上能源通道安全合作在不斷推進過程中，時不時遇到新的問題和困難。

東非國家相關安全問題治理能力有限及部分國家油氣資源紛爭，構成中國與東非國家海上安全通道合作的最大挑戰。一方面，東非沿海地區雖然擁有豐富自然資源，卻被認為是世界上貧困率最高的地區。東非國家缺乏經濟發展的原生動力，尚未形成多元化經濟體系，長期處于經濟落后、民生短缺的困境；加之地緣政治的緊張和社會沖突的激烈，東非國家用于提升海洋安全力量的資金等資源極為有限。如肯尼亞等部分國家正面臨預算困難，一些國家因經濟問題尚無法建立基本的海安巡防力量，甚至難以負擔海上油氣資源勘探與開發所需的費用。能源通道的建設需要大量資金投入基礎設施，資金限制可能拖延海上能源通道安全項目的施工，給中國與東非國家海上能源通道安全合作帶來負面影響。另一方面，東非相關國家對資源區的主權訴求日益強烈，以爭取在油氣資源市場的優勢地位。東非的“油氣大發現”為相關各國的經濟與政治發展帶來新機遇，同時刺激了相關國家對油氣資源歸屬問題的敏感度，一定程度上激發了東部非洲國家對原本存在爭議的邊界主權要求。(12)周術情：“東非‘油氣繁榮’背后的動蕩風險”，《國際論壇》，2014年第4期，第27頁。同時，東非地區油氣資源潛力的凸顯使該地區各國將發展希望更多寄托在油氣資源上，從而加劇了油氣資源及其市場地位優勢的競爭。(13)周術情：“東非‘油氣繁榮’背后的動蕩風險”，《國際論壇》，2014年第4期，第27頁。東非各國油氣利益的劃分和關于地區能源主導權的競爭均在一定程度上削弱了東非國家內部及其與中國的信任建設，一旦區域內各國的競爭失控，必然引發邊境安全形勢的動蕩，也給中國與東非國家在海上能源通道安全方面的雙邊和多邊合作帶來諸多不利影響。

與此同時，中國與東非國家海上能源通道安全合作的法律體系頗不完善，在相當程度上妨礙了這一合作在廣度和深度上的發展。目前，相關法律體系不完善的問題主要體現在兩個方面。一方面，刑事司法合作缺乏雙邊條約。雖然東非國家分屬于不同法系，但大多數還是將“條約關系的締結”作為刑事司法合作的前提。中國與東非國家海上能源通道安全合作的法律機制建設目前還處在刑事合作的起步階段，東非國家中只有埃塞俄比亞與中國締結了引渡條約。在此情況下，在打擊海盜及海恐犯罪的刑事合作中，中國與東非雙方只能根據個案開展協商工作，這將大幅降低合作效率。《聯合國海洋法公約》(簡稱《海洋法公約》)賦予世界各國對發生在公海的海盜犯罪提起訴訟的權力，而《羅馬公約》卻要求一國就海上恐怖主義犯罪提起的訴訟必須與案件有連接點。東非海盜案件的特點之一就是，海盜組織經常與恐怖主義組織勾結，共同作案，事后分贓。所以，東非海上能源通道安全涉及的部分案件可能既是海上恐怖主義案件，也是海盜案件，這給準確界定東非海上暴力襲擊案件的性質帶來了難度。在中國與東非國家的海上能源通道安全合作中，相關司法機關在選擇法律條文時面臨困難。另一方面，雙方在海上能源通道安全方面的國內立法滯后。國際條約中有關海盜、海恐犯罪的規定都是為了明確罪名及管轄權，提升相關各國共同打擊該類犯罪的合作水平，但并未對起訴程序與量刑制度作出明確規定。因此，能否快速準確地對海盜、海恐犯罪進行定罪量刑，主要取決于各國國內法的立法水平。中國與東非的絕大多數國家都是《海洋法公約》的簽署國，但卻未在本國刑法中設立海盜罪和海上恐怖主義罪，這不利于雙方各有關國家準確行使《海洋法公約》所賦予的權力，也阻礙了雙方對這兩類犯罪的審判與處罰工作。國際社會圍繞海盜和海上恐怖主義進行的國際法立法實踐已經取得很大進展，但由于海盜與海恐犯罪本身復雜多變，很難完全依據國際法而一勞永逸地解決問題，中國與東非相關國家在這方面的國內立法亟待做出相應調整。

嚴峻的海上非傳統安全威脅是中國與東非國家相關合作需要直面的巨大挑戰。以海盜、海上恐怖主義為代表的海上非傳統安全威脅本身就是全球海洋安全治理中極具挑戰性的議題。長期以來，盤踞在東非海域的索馬里海盜和青年黨恐怖組織，威脅著各國船舶的航行安全。近年來，在國際社會和東非國家的共同努力下，該區域海上能源通道安全治理行動取得了一定成效，但仍然沒有根除索馬里海域乃至更廣闊的印度洋水域的海盜襲擊和恐怖主義襲擊。2019年4月21日，海盜嫌犯在索馬里沿海劫持了一艘漁船，并將23人作為人質。(14)“One Month Since 2019’s First Piracy Attack Off The Somali Coast,”Eunavfor, May 28, 2019.同時，海上能源運輸通道安全系統構成的復雜性也在一定程度上增加了治理東非海上能源通道安全問題的難度。港口、海域和峽口是影響海上能源運輸通道安全的重要變量，海上通道的寬度、深度、島嶼分布等自然因素也會制約通道的通過能力，影響海上通道的安全。此外，以洋流、風向、濃霧和暗礁等在內的海上通道水文海況以及海嘯、臺風、風暴潮等在內的自然災害等，均會給海上能源通道安全帶來隱患。中國與東非海上能源通道涉及紅海、亞丁灣以及廣袤的印度洋，如此漫長距離的海運更易受海上能源通道安全系統諸多變量的影響。再加上東非沿海地區特殊的地理環境，雙方海上能源通道安全合作的難度就更大。東非海岸從索馬里南部延伸到南非納塔爾海岸，全長4600公里。東非沿海地區多屬熱帶海域，植被茂密，小島較多，是海盜和海上恐怖主義分子理想的藏身之所。索馬里海域東北口寬，而越往西北，航道越窄，最窄處不到30海里，且水流平緩，泥沙淤積，航道淤塞。亞丁灣擁擠的航道與欠佳的航行條件降低了通過船舶的航速，以及南接廣袤的東非大陸，皆為海盜、海上恐怖主義活動等犯罪分子的藏匿、退守提供了空間和屏障。如此種種狀況和條件，使相關國家的執法船舶難以跟蹤和定位安全威脅目標，東非沿海地區因而存在著大量執法“真空地帶”。

一些域外國家尤其海洋大國對中國與東非國家的海上能源通道安全合作的影響頗具不確定性。油氣資源富集的地方往往更易受大國地緣政治的影響。美國、日本、印度等國在東非長期扮演重要角色，對中國與東非國家的相關合作懷有復雜的心理。美、日、法等國家在吉布提都有軍事基地，但對于中國與吉布提的軍事設施建設合作表現出強烈的警惕甚至排斥心理。2020年2月20日，在“中國軍力投送和美國的國家利益”聽證會上，與會官員渲染中國“海外后勤保障基地的建設”，強調美國應通過增加海空力量的部署和與盟友的合作，以應對中美潛在軍事沖突。(15)“China’s Military Power Projection and U.S. National Interests ,”https://www.uscc.gov/hearings/chinas-military-power-projection-and-us-national-interests.(上網時間：2020年4月19日)2020年3月16日至17日，美國非洲司令部與索馬里聯邦政府在索馬里賈納萊附近對青年黨恐怖分子進行了五次空襲。同時，該指揮部正在東非建立持久的關系和戰略聯盟，宣稱是為了應對未來的挑戰和近鄰競爭對手的惡意活動。(16)“Somalia: Federal Government of Somalia, AMISOM, AFRICOM Conduct Operations against Al-Shabaab，” https://allafrica.com/stories/202003200118.html.(上網時間：2020年4月19日)印度部分媒體輿論對中國與吉布提合作的軍事保障基地建設也進行了負面解讀，《印度時報》認為這將有助于中國實現其雄心勃勃的“軍事基地”計劃(17)“Djibouti: China’s Base in Djibouti: Implications for India and Rest of the World,”https://timesofindia.indiatimes.com/world/china/chinas-military-base-in-djibouti-implications-for-india-and-rest-of-the-world/articleshow/59565210.cms.(上網時間：2020年4月19日)，甚至有媒體認為為了對抗中國，印度需要在吉布提建立一個軍事基地。為了加強國家間合作以促進印度洋安保機制建設，印度主導成立了 “印度洋海軍論壇”，但將中國排除在論壇之外。(18)胡志勇：“印度的‘印度洋戰略’對中國海上絲綢之路建設的影響”，《南亞研究季刊》，2014年第4期，第2頁。這些消極、負面的反應破壞了中國與東非國家海上能源通道安全合作的氛圍，也給中國堅持多邊主義原則、推進海洋治理國際合作的積極努力蒙上了陰影。

三

當前東非國家面臨的和平與安全威脅主要來自海洋方向，其海上能源通道面臨的安全隱患給中國與東非國家之間政治經濟合作的持續和深入帶來負面影響。中國與東非國家的海上能源通道安全合作是中非海洋安全合作的組成部分，未來中國應積極采取措施應對雙方海上能源通道安全合作面臨的挑戰，積極推進“中非海上命運共同體”的構建。

在全面加強雙方合作關系中幫助東非國家提升海上能源通道安全治理能力。第一，在資金和安保裝備方面為東非國家海上安全力量建設提供更多力所能及的支持、幫助。比如，中國可考慮繼續向東非重點國家出售或贈與水面艦艇，提升東非國家相關安全治理的能力和水平。同時，中國可加強與東非國家的海上油氣產業合作，以促進東非國家海洋經濟的發展，從而為其海上能源通道安全治理乃至國民經濟發展積蓄實力，增強后勁。第二，借鑒與西非聯合軍演的經驗加強與東非國家的相關合作。西非國家尼日利亞飽受海盜騷擾，中國于2015年5月首次與其開展反海盜聯合演習。此后，在國際社會的共同幫助下，尼日利亞的海洋安全治理能力迅速提升，并于2018年5月舉行了包括中國在內的“埃庫庫布”(Eku Kugbe)七國聯合海軍演習。中國與東非國家合作加強海安治理能力之時，可借鑒這一經驗，與埃塞俄比亞、肯尼亞等東非重點國家開展常態化反海盜、反海恐聯合軍演，以強化對東非沿海恐怖勢力的震懾，有效幫助東非國家增強海上能源通道安全治理能力。第三，將吉布提打造為海上能源通道安全合作的基點和典范。作為中國第一個海外軍事保障基地，吉布提保障基地與吉布提港一道，成為中國在東非沿海曼德海峽與蘇伊士運河海上貿易和能源運輸的雙保險。中國應充分發揮中吉現有的良好海洋安全合作基礎，不斷發掘雙方海洋能源通道安全合作的新方向與路徑。比如，中吉應進一步加強傳統安全治理與非傳統安全治理相結合的方式，攜手提升東非海域印度洋地區海運線的安全水平。中吉可通過深化海洋漁業、海洋旅游業等領域合作發展藍色經濟，釋放海洋經濟發展紅利，為雙方海上能源通道安全合作提供更充足資金儲備。

努力完善與東非國家海上能源通道安全合作的法律體系。中國與東非在海洋領域的合作起步晚、發展快，相關法律體系的完善刻不容緩。第一，完善與東非國家之間的雙邊和多邊刑事司法合作條約。目前，中國已經與世界上約70個國家締結了雙邊刑事司法協助條約。但在中非刑事司法合作中，無論是刑事司法協助條約還是引渡條約，都只包含了極少東非國家，中國應加快與東非國家簽訂引渡條約的進程。考慮到雙邊條約的簽署應建立在兩國穩定合作關系的基礎上，中國在考慮與東非國家簽署刑事司法合作條約時，應優先選擇與中國海上能源安全合作水平較高的肯尼亞、吉布提、坦桑尼亞等東非國家。在雙方政府高層會議上，中方應明確表達希望盡快簽署相關法律條約的意向，同時表明簽署條約將為兩國海上能源安全合作帶來的便利。妥善處置國家間法律具體規定差異，在締約時互相尊重，于條約中明確雙邊法律差異的補償性規定。第二，在中國與東非國家簽署相關海上能源通道雙邊、多邊條約過程中，應對海上恐怖主義犯罪作出特別規定。海恐、海上武裝搶劫等典型的海上航行安全犯罪危害性被國際社會密切關注，為了促進中國與東非國家在打擊海上恐怖主義犯罪時的協作，雙方在簽訂海上通道安全相關條約時，應注意對海恐犯罪作出更為細致規定。根據近年來中國與東盟簽署的相關文件的經驗，如2009年中國簽署修訂后的《中國與東盟關于非傳統安全領域合作諒解備忘錄》；明確在調查海恐案件時，中國與東盟應協查犯罪所得去向、追捕及遣返逃亡國外的犯罪嫌疑人等領域開展合作，鼓勵參與國之間簽署雙邊合作協議。此外，《東盟反對恐怖主義公約》中還確立了對恐怖主義犯罪行為采取與優先管轄原則有相似之處的管轄權主張順序，并對海恐罪犯的引渡原則進行了規定，規定若在一締約國境內發現或抓捕了罪犯，無論罪行實施地或結果發生地是不是在其境內，均必須把案件移送給本國當局，再依據本國國內法的規定啟動訴訟程序。中國與東盟各國共同簽署的以上這些具有法律意義的相關文件對聯合打擊海恐犯罪具有重要指導作用，中國在與東非國家聯合打擊該類犯罪時，亦可考慮簽署類似法律文件，為聯合行動提供法律支持。第三，進一步促進中國國內法與相關國際條約的銜接。中國和東非國家在聯合打擊海盜與海恐犯罪時，都應注意加強相關國內立法工作。對于海盜犯罪，目前中國刑法并未設立專章規定，而是參照搶劫罪和故意殺人罪量刑，刑期大都在10年以上。明確海盜罪名有助于中國按照犯罪性質對海盜犯罪和國家海上暴力犯罪作出區分，有針對性地定罪量刑。就設置海盜罪名中涉及的程序性問題而言，可將《海洋法公約》就偵查、抓捕等特殊程序內化為中國立法，并就國際法沒有涉及到的問題結合中國實際情況，作出具體規定。比如，中國可在刑法最后單列一章包含海盜罪、滅絕種族罪、危害人類罪等在內的“危害人類和平與安全罪”，補充完善中國關于國際犯罪的規定。此外，中國還應與東非國家進一步加強司法合作，在海上能源通道安全領域建立切實有效的法律合作機制，以便妥善解決雙方海上能源通道安全合作中的刑事案件。

切實加強與東非國家海上能源通道執法機制建設的合作。第一，推進區域性聯合巡航執法機制建設。海上聯合巡航執法是提升中國與東部非洲海上能源通道安全合作水平最為直接有效的方式，即在海盜、海恐分子常出沒的重點區域進行聯合巡航檢查。中國應結合東非重點海域的安全情況，有針對性地與相關沿海國家開展聯合巡航執法，并完善后續的處罰措施。對于公海以外的海域，應同沿海國進行雙邊或多邊協商，在沿海國允許的前提下，進一步擴大聯合執法范圍，防止海盜、海恐分子利用法律漏洞逃進某沿海國管轄海域，從而提高打擊海盜和海上恐怖主義犯罪的效能。第二，完善區域溝通與培訓機制建設。針對東非各國海上執法力量建設普遍存在缺少統籌規劃、相對分散、執法標準不統一等問題。中國要積極利用與東非國家間雙邊和多邊會議，各層級的官方溝通交流渠道，以及常規性相關論壇等在內的溝通交流渠道，針對雙方海上能源通道安全合作的溝通與培訓機制建設進行深入探討。比如，中國可考慮在東非設立專門的海上訓練中心，定期組織相關國家的高層領導進行會晤，以及開展海上執法人員的交流與培訓，提升各國聯合打擊海盜犯罪的協作能力。再者，中國也可幫助、支持建立海上通道安全合作執行委員會，由東非各國機構的負責人組成委員會成員，通過對各國海安執法能力進行評估，制定不同國家在海洋及氣候領域、海洋觀測預報、打擊海盜和海上武裝搶劫等不同領域的針對性培訓計劃。第三，完善區域執法機構體系。東非國家眾多，要保障雙邊海洋合作的穩定，有效應對海洋非傳統安全威脅，就必須進一步加強中國與東非國家的刑事司法合作，減輕各國相關法律規范差異對國家間合作的阻礙，推動中國與東非國家海上能源通道安全合作更加平穩展開。同時，中國與東非也可借鑒上海合作組織關于地區反恐機構的具體安排，提高雙方聯合打擊海上犯罪的效率。比如，賦予相關國家在打擊海盜、海上恐怖主義過程中，獲得其他國家的配合與支持的權利；明確各國之間提供協助的程序，簡化申請手續；賦予各方之間建立緊急聯系渠道和使用快速偵查行動的權利，完善案件偵查協作機制。

在“21世紀海上絲綢之路”框架下全面拓展多邊海上能源通道安全合作。第一，中國可擴大與美、日、印等國的利益交匯點，促進多邊海上能源通道安全合作水平的提升。中國的吉布提保障基地與美國萊蒙尼爾軍營毗鄰而居，兩國軍方多了一個相互了解與溝通的窗口，雙方通過亞丁灣海域聯合護航在涉非合作積累了一定互信。通過索馬里海域的聯合巡航，中國與日本、韓國、印度等國家也進行了密切協調與合作，這為中國提升多邊海上能源通道安全合作水平奠定了良好的基礎。中國可打開與在吉布提有補給基地的美國、法國等其他大國合作的新局面，加強各方在東非海域能源通道安全合作中的護航、維和、人道救援等方面的溝通與協作，共同積極探索國際聯合護航的新路徑。當前以中國保利協鑫油氣集團等為代表的企業和集團與東部非洲吉布提等國家開展了多項能源合作項目。中國企業與集團也可借鑒第三方市場合作模式，加強與美國、印度、日本等國企業和集團在東非國家油氣能源項目合作的溝通與聯系，合作共建相關天然氣管道、碼頭與工廠，推進海上能源開發與海上安全協作。第二，在拓展與東非國家的海上能源通道安全合作中，中國還應重視聯合國、歐盟與非盟等國際組織的重要作用。以國際海事局(IMB)、聯合國框架下的國際海事組織(IMO)等在內的組織為應對全球海上能源通道安全面臨的挑戰制定了一系列國際條約與規制，歐盟設立了非洲之角海事安全中心(MSCHOA)。作為國際海事組織A類理事會成員國的中國，應更加注重利用國際和區域層面的力量促進國際合作以治理海上能源通道安全問題。比如，中國在與東非國家展開海上能源通道安全合作過程中，應考慮與歐盟、非盟等相關國際組織的議程、規劃相對接，更充分的利用相關國際組織收集到的海盜與海恐相關信息。中國應注重發揮相關國際組織在吉布提等國建立的專門機構與信息分享協作機制的作用，利用在聯合國框架下的海洋安全高層領導會議等平臺，推動國際組織、區域組織、主要大國等多層次力量維護東非海域海上能源通道安全行為守則的達成，強化東非海域的貿易和航行安全共同行動之責任。東非區域存在東部和南部非洲共同市場、東非共同體、東非政府間發展組織等諸多區域組織，其對東非海洋能源通道安全也有不同程度的關切，中國應積極與它開展合作與交流，相互各方支持，為全面拓展多邊海上能源通道安全合作作出重要貢獻。

此外，針對東非沿海地區特殊的地理環境給中國與東非國家海上能源通道安全合作帶來的挑戰，未來可進一步加強信息化預警處理體系合作。衛星通信和互聯網已經被海運船只和船員所廣泛運用，船員們通過這些現代化科學技術工具來感知危險信息。在此背景下，中國可更加重視與東非國家開展信息化預警合作工作，建立更加全面和立體的情報信息網絡，提升對東非海域特殊地理環境下海上威脅的感知能力。比如，中國與東非國家可借鑒非洲之角海上安全中心的經驗，通過利用信息化技術對航行在該海域范圍內的船只進行監察和安全系數的評估，并通過互動網站向海運業傳達最新的反海盜指南，以提高船只在該區域航行的安全性。

近年來，東非國家在非洲重大能源項目中占有很大比重，非洲大型能源項目紛紛落地東非，如坦桑尼亞的液化天然氣項目、烏干達西部霍伊馬地區的煉油廠建設、埃塞俄比亞-吉布提天然氣管道建設、肯尼亞北部洛基查爾(Lokichar)油田至拉穆港口的輸油管道建設等，東非海域能源通道更加繁忙。東非沿海各國是“21世紀海上絲綢之路”的重要延伸，中國與東非國家海上能源通道安全合作成為“中非海上安全共同體”建設的重要一環。中國與東非國家都重視發展海上能源，保持東非海域的安全與穩定符合雙方的共同利益。在與東非開展海上能源通道安全合作的過程中，中國應一如既往地堅持尊重東部非洲國家主權意愿的原則，幫助其提升相關安全治理能力，加強相關法制體系和執法機制的建設，共同應對東非沿岸海盜與海上恐怖主義等非傳統安全挑戰。放眼未來，在更多的國家和國際組織轉向東非市場的過程中，中國應秉持人類命運共同體理念，與東非國家一起努力，凝聚域外國家行為主體與相關國際組織的力量，全面推進相關安全合作，以保障東非海域能源通道的安全與穩定，促進全球海洋安全和海洋事業的發展。○