美國主要智庫對亞投行的多重認知與政策主張

文/王聯合 潘超月

截至2020年1月16日，亞洲基礎設施投資銀行（以下簡稱“亞投行”）已運行整整4年。4年來，亞投行批準了對10多個成員國的78個項目，核準融資達174.7億美元，涉及交通、能源、電信和城市發展等各種基礎設施部門，覆蓋東亞、東南亞、南亞、中亞、西亞、非洲等6個地區。亞投行出色的業績快速提升了其國際承認度和國際影響力。2017年和2018年，世界前三大評級機構穆迪、惠譽和標準普爾均給予亞投行3A級的最高信用評級。2018年底，聯合國授予亞投行常駐觀察員地位。

作為外在于美國主導的新興區域多邊機制，亞投行自籌建之初即面臨美國的消極冷對。白宮國家安全委員會曾就此宣稱，任何新的多邊機構都應該被納入世界銀行和區域開發銀行的高標準。歷經奧巴馬和特朗普兩任政府，美國對亞投行的態度起落反復、游移不定。這引發了美國政策研究界對美國在亞洲影響力減弱和中國影響力上升的思考。

美國智庫傳統上扮演了為美國政府決策分析、評論、出謀劃策的重要角色。本文選取三家代表不同政治傾向的美國主要智庫，即布魯金斯學會、戰略與國際問題研究中心和美國企業研究所，獲取相關時評和研究報告共計51篇。基于此，本文梳理這三大智庫對亞投行建立的動機、影響以及發展前景的分析和評論，勾畫其政策主張。

亞投行的務實戰略訴求

美國智庫對亞投行戰略動機的分析，很大程度上是以集中研判中國戰略謀劃的方式呈現出來的，認為中國創建亞投行有著以下國內、國際意圖。

（一）服務于中國國內經濟的發展。中國國內經濟發展需要改革發展模式和開辟海外市場。中國公司必須提高全球競爭力，制造業需要走向價值鏈的上游，以應對日益提高的勞動力成本和國際競爭。亞投行這一構成國家間合作新樞紐的國際機構有望實現上述目的。

首先，新貸款項目的出現有利于鼓勵中國企業開拓新的海外市場。基礎設施建設以及陸地和海上通道的開通有助于為中國企業開辟海外市場。其次，降低中國投資風險，提高收益并有效經營投資地區，增加財富積累。借助亞投行債權國的借貸經驗及其對項目融資的專業知識，中國可以通過參與更健全的投資方案和風險分擔來增加其外國投資回報，并保持對其資本部署地點的影響。再次，從長遠來看，中國作為最大的注資方，亞投行的運行有助于推動人民幣國際化。

（二）加強中國地區影響力。在亞投行的地區影響力方面，美國智庫雖然相對沒有進行細致全面的分析，但已經達成基本的共識，片面地認為亞投行和“一帶一路”倡議兩個計劃表面上都在尋求更大的經濟發展，深層目標卻是對沖美國、印度和日本在亞洲及其他地區的傳統優勢，進而擴大中國的影響力。

（三）提升中國國際主導地位。在美國智庫看來，亞投行可以通過至少兩種不同的途徑增強中國的影響力和權威。一是提供現有布雷頓森林體系多邊發展貸款的替代方案。基于現有多邊開發銀行效率低下的背景，如果亞投行能夠提供同等（或更好）的功能選擇，那么布雷頓森林機構的參與度就會降低，而這將有助于中國在其中尋求更大的權威或發言權，同時淡化美國的霸權權威和特權。二是促進緊密的相互依賴。跨境經濟交易可以讓中國增加在受援地區的政治影響力，提升中國的政治支持率。在沒有其他可替代的經濟合作伙伴的情況下，受援國的政治領導人不愿冒險損害與中國交易帶來的物質利益。

（四）減少對現行國際制度的依賴，建立反霸權制度。亞投行潛在的反霸權力量最受關注，諸多學者認為它有望進一步完善現行多邊發展融資的實質性規則和規范。美國企業研究所的相關研究指出，美國國內普遍流行的敘述是，中國處于一個獨特的位置，能夠了解發展中國家的優先事項和需求，并得以創建一個新的國際秩序。從長遠來看，亞投行的問世證明中國能夠建立并維持一個具有“非西方”特征的機制。中國在開始承擔提供國際公共產品的成本時，可以培養作為負責任的崛起大國的聲譽，并積極建立和支持一個穩定和繁榮的全球體系。

亞投行對現行秩序的激勵和更新

美國智庫聲稱，亞投行在短期和長期內都可能對美國主導的既有秩序產生影響。在中短期內，亞投行會沖擊美國主導的國際規則。長期來看，亞投行將影響美國的霸權地位。

（一）沖擊美國主導的多邊發展融資規則、實踐和規范。就多邊發展融資而言，相關規則已經在布雷頓森林體系內制定，并由世界銀行和亞洲開發銀行等機構實施。如果亞投行提供附加條件較少的貸款，設立新的透明度和問責制的標準，那么它可能會沖擊既定秩序。美智庫先入為主地認為，中國過去的雙邊發展貸款記錄，主要是在經濟合作與發展組織實踐之外運作，顯示其允許貸款接受者繞過多邊機制和控制，這在某些情況下會助長不確定的結果。

（二）打破發展融資政策領域內的權力制度平衡。如果亞投行能夠引起國際社會對美國創建的體系能否最好地滿足國家需求產生真正疑慮，那么它可能會以兩種方式在這一領域加速對美國地位的侵蝕。首先，以亞投行為依托，中國擁有該領域的主要領導權，將監督亞洲這個世界上最具活力的經濟區域的實質性運營。其次，亞投行（與“一帶一路”相結合）的出現表明，中國必要時可以撤回對現有機構的參與。新機構的出現可能最終說服美國同意國際貨幣基金組織改革乃至淡化華盛頓的投票權。新機構合法性權力的增加將不可避免地以減少美國及其合作伙伴控制發展融資政策領域的權力為代價，并可能會推動布雷頓森林體系的進一步調整。

（三）長期內可能會影響美國的霸權地位。美國在多邊發展融資中享有的機構特權體現在多個政策領域。作為一個崛起的大國，中國尋求平等的權利，并以多邊方式追求其利益，這意味著中國邁出了在世界多個領域與美國并駕齊驅的第一步。亞投行的存在使得霸權主義分散化，凸顯了舊秩序合法性的不足，降低了美國在布雷頓森林體系內的權威，并對現有機構是否仍然是滿足國家需求的最佳手段提出了質疑。中國越是建立并成功運作其他國際機構，就越能實現對美國權力的制衡，并使得中國的領導更加合法化。

亞投行發展的制約因素

整體上看，美國智庫關注的一個焦點是亞投行對美國世界領導地位的挑戰。雖然這種擔憂普遍存在，但美國智庫亦提出亞投行“反霸權”及其未來發展面臨諸多制約因素，其成長進程不會太順利。

（一）廣泛的多邊主義。廣泛的成員國基礎既是亞投行合法性的主要來源，也促使英國、德國和法國等西方政府得以持續參與其中，因此亞投行的決策和運行難以偏離西方成員國的偏好和標準。西方成員國發揮的關鍵作用，將確保亞投行在問責制、透明度和治理方面體現最佳標準。這些標準和偏好廣泛支持塑造多邊發展融資模式的現有規則、做法和規范。

（二）國際金融市場的監督。美國智庫認為，國際金融市場存在隱形的力量，亞投行在借款以及日常運行中面臨著金融市場的隱形壓力。亞投行必須從貸款中獲得比最初借款更高的回報，才能實現良性的可持續發展。因而，亞投行在其早期貸款中采取謹慎態度，以便專注于為其債券確保3A信用評級。為分擔風險，亞投行采取與另一個開發銀行如亞洲開發銀行、世界銀行、歐洲復興開發銀行等進行合作的舉措。這既使得亞投行能夠更快地建立低風險項目組合，從而在金融市場上建立良好的聲譽，同時也使亞投行受到其他銀行的牽制。可見，國際金融市場猶如多邊主義所施加的政治制約一樣限制著亞投行的貸款，依靠國際資本市場為多邊發展貸款提供資金的結構特征固有地限制了項目被用于其他目的的可能性。

（三）中國無意“反霸權”。中國的經濟奇跡依賴于國際市場的有效運作和跨境流動方面的制度化合作。雖然中國不贊成完全的監管協調，并希望在其政策環境中保持強大的自主權和靈活性，但在現有體系內，中國的主要任務仍然是提升國家的總體利益，追求更強大的經濟角色并贏得經濟利益。也有智庫認為，作為一個發展中國家，中國一直面臨著國內經濟發展壓力，這也限制了中國的國際抱負。

作為一種新興的多邊金融機制和地區構建，亞投行在運行過程中難免遭遇種種挑戰。唯有堅持創新規范和實踐，迎接挑戰，亞投行才能一步步發展、壯大和完善，并最大程度地實現自身戰略訴求。這正是亞投行自成立以來孜孜而為的。亞投行的管理規則已經和正在有效地回答這些發展中的問題，并得到越來越多的肯定和認可。

美國智庫對政府的政策主張

智庫為政策的制定和實施提供了原動力和專業性支持。中國發起創建亞投行的倡議后，美國政府反應冷淡，不但自己拒絕參與其中，還敦促盟友與之保持距離。而與美國政府的選擇相反，美國主要智庫主張美國應積極參與到亞投行的多邊金融治理實踐中，以努力維護和擴大自己的多邊關系。

（一）適應亞投行的建立。亞投行可能對推動自由國際主義的發展起到正面的作用，因此美國對亞投行的懷疑或許會適得其反。畢竟，中國在制度領域采取的一些舉措值得歡迎。中國建立多邊市場機制及其機構對當前國際事務是有利的，這很可能促使中國更深地融入現有的國際秩序。從目前的運行狀況來看，亞投行是透明的、多邊的、治理良好的，它重視財政可持續性、投資環境和國內社會發展。因而，當初美國選擇不加入亞投行是非常不明智的行為，這一方面凸顯了美國無視中國致力于國際發展的努力，另一方面剝奪了美國對該機構本可發揮的杠桿作用，使自己無法從決策層面影響該機構的發展。鑒于此，美智庫主張，美國應該對增加發展中國家在國際金融機制中的投資和投票權持開放心態，以推動世界銀行、亞投行和中國政策性銀行之間形成健康有序的競爭。

（二）監督和參與亞投行的運行。在接受中國機制創建舉措的同時，出于防范和戒備的心態，美國智庫主張主要從兩個角度監督亞投行的運行。一方面，從國家安全角度出發，華盛頓應該確保美國外國投資委員會擁有資源和分析能力來篩選真正威脅國家安全的外國投資，以有效維護美國自身競爭力。另一方面，從自由國際主義角度出發，在某些情況下，中國的利益與現行自由主義特征不一致，其他國家和機構參與者必須對是否以及如何抵制（或適應）替代方法的出現作出判斷，并對中國行為是否屬于最佳實踐進行相應的評估和認定。

此外，布魯金斯學會最新報告認為，美國不應只持旁觀者心態，更應積極參與亞投行的運行。該學會中國研究中心研究人員在報告中指出，美國和中國在東南亞地區的基礎設施建設領域存在競爭關系，美國需積極加入亞投行，推動亞投行的建設，通過推進多邊融資模式以限制雙邊融資模式的發展。

（三）進行有效多邊參與，優先改革多邊開發銀行。美國在創造制度規范和實踐標準方面發揮了重要作用，并從其在國際體系內的領導地位中獲得了戰略利益。因此，正如有智庫研究指出，美國從多邊機構撤退將進一步削弱其戰略價值觀在整個體系中的作用，進而損害在多邊體系內“塑造對美國有利的發展”的能力。美國應該制定一項連貫的多邊政策，透明地確定它認為有價值和優先考慮的多邊主義體系，通過多邊發展體系發揮重要影響，推動全球發展和其戰略利益。其中優先事項為改革多邊開發銀行。多邊開發銀行幫助傳播了最好的自由市場和善治。具體的改革可以包括，繼續擴大所有多邊開發銀行的基礎設施組合，并確保提供適當數量的技術援助以支持項目準備；在適當的情況下，將多邊開發銀行資源轉向脆弱和易受沖突影響的國家；同時對其行政系統進行有效審查，使這些多邊發展組織在貸款業務中更加靈活，以吸引潛在的客戶銀行。長遠來看，美國改革多邊開發銀行，提升在當前多邊機構中的領導地位，將拯救美國在亞洲的經濟戰略。

（四）努力提升自身經濟活力，主動迎接中國的競爭。近年來，美國主流聲音一直在強調中國是美國的競爭對手，而非合作力量。美國對亞投行的擔憂更多地反映了對中國日益強大的焦慮。美國智庫從國內角度提出建議，認為針對中國議題不斷擴大的局面，美國也應主動進取。首先，美國需要制定一個長期的經濟議程，延續推動全球增長、開放市場、制定規范的戰略。其次，美國要增加國內投資，更新日漸陳舊的國內基礎設施，改革21世紀教育體系和培訓計劃以及促進未來行業的研究和發展，以擴大廣泛開展國際外交的國內支持基礎，增強國際競爭力，以應對日益崛起的中國。

結語

亞投行已經運行4年有余，目前美國主要智庫尚未對亞投行進行系統性的評估，分析更大程度上是觀點性的研判，強調其對現行國際秩序帶來的刺激和壓力。一方面，在美國智庫看來，大體上亞投行是對現有金融秩序的有效補充，是中國深化國際合作的象征，是推動多邊開發銀行改革和刺激美國國內經濟的新興力量。而且，隨著亞投行的運行漸入佳境，智庫的評價越來越趨于積極和正面。另一方面，美國智庫認為，亞投行也可能成為中國有意影響世界進程的第一步，世界理應對此保持關注。當然，美國智庫對亞投行的擔憂更多聚焦于其潛在的問題，比如透明度和監督標準等，卻并未對亞投行本身提出實質性的質疑和批評，這從一個側面表明亞投行的運行得到了相當程度的國際認可。

相較美國政府，美國智庫對美國參與亞投行持續表現出強烈的興趣。在亞投行成立之初和運行之后，智庫大多認為奧巴馬政府的回應和特朗普政府的阻遏皆有失妥當。美國不應對亞投行及其議程保持沉默，并阻撓盟友加入，而應積極面對亞投行的出現，甚或從內部指導其發展，以免在亞太地區國際關系中陷入被動，失去插足亞洲事務的機會。

總之，美國主要智庫對亞投行的認知是分層的、多維的，對該機制不同的議題領域有著相異的評判和論斷。實際上，亞投行在某種意義上作為“一帶一路”倡議的投融資平臺，其建立及運行踐行了中國共同繁榮發展、和平開放包容的人類命運共同體理念。中國沒有取代美國主導地位的計劃，也無意通過亞投行改變國際秩序和地區格局。與美國的疑慮相反，現今亞投行的發展日臻完善，成員數已超過100個，涵蓋諸多歐洲發達國家。亞投行不斷在透明度、監管和治理實踐等方面創建新標準新規范，順應了世界經濟發展的潮流，充分展現了其“協商共贏”原則的吸引力、影響力和生命力。