歐洲高端智庫對公共危機事件的研究透視
——以歐洲政策研究中心為例

文/于豐園

2020年2月11日，世界衛生組織將新型冠狀病毒感染的肺炎正式命名為COVID-19。COVID-19在全球范圍內大流行引發的公共危機，使得每個智庫都在延伸其應急決策功能，預測分析疫情可能的發展軌跡，并且提供科學的研究報告和對策。國內高端智庫和部分學者也十分重視COVID-19疫情的影響，很多智庫期刊針對危機策劃專題與專欄，例如《中國科學院院刊》作為中國科學院高端智庫的傳播平臺，快速反應，開設“智庫戰‘疫’”專欄，搭建平臺及時傳播智庫專家的對策與思考。智庫生產知識，知識產生服務，高質量智庫報告是智庫提供優質服務的前提。在公共危機事件中，智庫報告類型、內容更加能夠反映其研究重點、作用機制和功能定位等，所以高端智庫對公共危機事件的研究透視具有一定的價值和意義。

歐洲政策研究中心（Centre for European Policy Studies，簡稱為CEPS）是1983年由歐盟（時稱“歐共體”）、比利時政府和美國福特基金會等組織的支持下成立的一個非營利性組織，在世界智庫的排名（不含美國）中位居第八位。歐盟的決策體系是一個龐大繁雜的“權力場”，作為影響決策的資源與信息流轉樞紐的CEPS和其他歐洲高端智庫始終位于“權力場”的核心；CEPS一直通過其智庫報告展示其政治立場、網絡資源、價值象征、專業地位等，活躍在歐洲的政策制定舞臺，為歐盟決策的合法性進行解釋、宣傳和論證。2019年的一項研究指出，CEPS的網站影響力在中國和歐洲高端智庫比較中排名第四。

研究方法與樣本

根據CEPS在全球智庫的排名、CEPS的網站影響力排名，可以推測CEPS在應對公共危機時具有一定的代表性和影響力。因此本研究選擇CEPS在COVID-19疫情中的智庫報告作為研究對象，即CEPS（https://www.ceps.eu/）主頁“RESEARCH”板塊中設置的COVID-19專題欄目，包括新聞簡報、研究報告、網絡論壇等。本研究通過文獻研究、案例研究和內容分析相結合的研究方法，運用wordcloud詞頻分析工具等，對COVID-19專題欄目中的報告進行搜索、整理、統計和分析。從2020年3月9日至5月31日止，CEPS總共發布與COVID-19疫情有關的19篇新聞簡報和發表11篇研究報告，借助互聯網、數字技術的優勢，運用ZOOM云視頻會議軟件召開9個關于COVID-19疫情的網絡論壇。

CEPS的研究熱點

本研究運用詞頻分析工具詞云wordcloud分別對新聞簡報和研究報告進行初步判斷和分析，具體做法是將這19篇新聞簡報和11份研究報告分別導入wordcloud軟件，然后導出詞頻，對導出表格中的詞頻進行人工篩選，將CEPS、COVID-19、crisis等主題詞剔除，再剔除will、can、also之類的高頻情態動詞和副詞等，得出新聞簡報和研究報告的高頻詞匯。依據高頻詞匯的統計結果，可以總結出CEPS的研究熱點：首先，歐盟及其成員國是CEPS研究的主要對象，如European、Europe、countries、Italy在新聞簡報和研究報告中出現頻率較高；其次，新聞簡報中出現的debt、financial、markets、companies、GDP和研究報告中出現的economic等高頻詞，說明CEPS的研究熱點主要集中在COVID-19疫情帶來的經濟問題；再次，研究報告與新聞簡報出現的health、public等高頻詞，說明歐盟公共衛生健康系統是CEPS較為關心的研究對象；最后，Schengen、ban、law、travel等與法律相關的高頻詞，反應出CEPS持續關注COVID-19疫情下歐盟的邊境封鎖、旅游禁令等措施與原有法律的沖突。

CEPS的作用機制和功能定位

（一）CEPS的作用機制

當歐盟及其成員國在應對COVID-19疫情中遭遇多重困難之時，CEPS及時提供對策、合作交流、解讀政策、引導輿情等智庫服務。根據政策過程階段理論中影響力較大的安德森的五階段理論，本文借鑒譚玉、王桂俠等人關于智庫在政策過程中的作用機制的研究成果，結合在應對COVID-19疫情的時間序列內決策層、學術界、資本層、媒體界和民眾層等全要素參與的協同關系，總結出CEPS在COVID-19公共危機中的作用時間（疫情初現、疫情蔓延、疫情減緩）、作用階段（提出議程、形成報告、政策執行、評估政策）和作用對象（決策層、學術界、資本層、媒體界、民眾層）等三維作用機制。

（二）CEPS的功能定位

聚焦輿情熱點：引導輿情是智庫的重要功能，CEPS在公共危機中聚集輿情熱點基本上體現在其每一個作用場域中。一是對歐盟一體化的影響，歐盟各成員國深受COVID-19疫情的影響，并因成員國之間關系產生一定的微妙變化而備受媒體關注，CEPS智庫報告樣本中有8份（占比20.5%）涉及歐盟一體化和成員國之間關系的討論。二是COVID-19疫情給歐盟帶來經濟衰退、失業率上升和企業破產等影響，計有20份（占比51.3%）智庫報告樣本在這個領域開展討論，說明COVID-19造成的經濟影響是CEPS關注的輿情重點。三是這場疫情帶來一場更加危險的爭辯，尤其是政府采取的抗“疫”措施與人權、民主、法制之間的沖突成為CEPS關注的輿情熱點，共有10份（占比25.6%）智庫報告樣本涉及這一點。四是COVID-19疫情直接沖擊著歐盟公共衛生系統，CEPS的智庫報告中有7份（占比17.9%）針對歐盟公共衛生管理的問題。

解讀歐盟政策：CEPS專家從及時性、專業性、可行性等多個角度，解讀與分析COVID-19疫情在歐洲蔓延后歐盟當局出臺的一系列政策，在其三維作用機制的表現場域為作用時間（疫情蔓延、疫情減緩）、作用階段（政策執行、評估政策）、作用對象（決策層、資本層、媒體界、民眾層）的交叉結果。2020年4月1日，歐盟委員會主席馮德萊恩提議出臺“緊急狀態下減輕失業風險援助”計劃（Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency，SURE）。4月6日與4月9日，CEPS就發表分析解讀SURE影響和作用的兩篇文章，指出SURE將對那些在COVID-19疫情中受災最嚴重的或財政薄弱的會員國的經濟政策產生積極影響。

促進交流合作：CEPS促進交流合作的功能在其三維作用機制的表現場域為作用時間（疫情初現、疫情蔓延、疫情減緩）、作用階段（提出議程、形成報告）、作用對象（決策層、學術界、資本層、媒體界）的交叉結果。對CEPS的9次網絡論壇進行統計，可以看出CEPS特別注重與歐盟及其成員國決策層之間的溝通交流，同時注重與資本層、媒體界、歐美高端智庫和高校學者等學術界之間的合作創新。CEPS極為重視與歐盟及成員國、社會組織機構的決策層之間的聯系和對話，可以通過網絡論壇的形式，將其智庫報告中的思想觀點與價值觀念等傳遞給歐盟及成員國和社會組織機構決策層。另外，CEPS注重與歐美高端智庫和高校學者的合作，并且一直與其保持緊密聯系。

提供科學對策：CEPS提供科學對策的功能在其三維作用機制的表現場域為作用時間（疫情初現、疫情蔓延、疫情減緩）、作用階段（形成報告、政策執行）、作用對象（決策層、學術界）的交叉結果，即CEPS在與學術界合作交流的基礎上，運用科學方法為歐盟決策層提供具有預測性和前瞻性的對策。例如Daniel Gros從挽救生命和失業兩個維度構建數學模型，詳細地計算出COVID-19病毒肆無忌憚地在全球蔓延給全球帶來的醫療費用（失去工作時間、增加醫療保健開支、重癥監護費用等）直接成本，從模型計算得出的結論是COVID-19無節制的蔓延將導致比大封鎖更高的成本，因此建議歐盟各國選擇大封鎖。

對我國高端智庫的啟示

（一）政治性及社會性并重

CEPS的政治性在于與歐盟決策層保持著緊密聯系，而歐盟決策層有著維護歐盟團結等明確的政治主張，所以CEPS智庫報告的方式、內容和結果保持著與歐盟決策層一致且共同的政治立場；CEPS的社會性在于關注社會各界的利益，其智庫報告也成為歐盟民眾的根本利益的表達渠道，成為一個具備社會信任、促進社會發展、凝聚社會共識的知識平臺。

我國高端智庫在應對公共危機事件時也應強調政治性及社會性并重，政治性是智庫能夠參與決策圈層的必要條件，社會性是智庫擴大社會影響力前提。由于突如其來的公共危機事件通常會引發社會恐慌、社會治理系列問題，所以我國高端智庫要堅持社會主義核心價值觀的引導，堅持中國共產黨的領導，深入分析危機中出現的焦點問題，通過向社會各界提供專業知識服務滿足社會民眾需求，進而實現政治性與社會性的有機融合。政治性的關鍵是在智庫建設過程中要擔負起馬克思主義的繼承與創新的政治責任，社會性的關鍵則是面對全球公共危機時的人類命運共同體的生命健康訴求。政治性和社會性并重，要求我國高端智庫堅守為中國特色新型社會主義建設服務的政治責任，同時堅守為全球人類命運共同體可持續發展服務的社會責任。

（二）多樣性和針對性并舉

CEPS智庫報告反映出多樣性和針對性并舉的特征。例如在提出議題、形成報告等作用階段表現出多樣性——CEPS針對COVID-19疫情帶來的債務問題，提供了歐洲央行應宣布準備購買陷入困境的政府債券、發行歐元區聯合債券、首次公開發行的私募基金（IPO）、“直升機撒錢”、發行社會債券等5種應對策略。在政策執行和評估階段有著明顯的針對性，例如針對性地汲取抗疫經驗——學習和介紹中國抗“疫”初步成功的舉措和中國經濟活動快速恢復的經驗，且針對性地開展樣本調查，創建標準化的歐洲樣本測試以尋找出病毒的傳播路徑。

在公共危機事件中，如果一個高端智庫僅是提出一種觀點或對策，對決策者和社會公眾而言是無法忍受的。他們希望，更多的高端智庫就同一問題提出多種對策，提供更多的選擇機會和選擇內容，為決策提供更廣的思路。因此我國高端智庫在提供智庫報告時要做到多樣性和針對性并舉，即明確自身的專業背景，依托智庫學者的專業知識提出解決公共危機事件的研究方法、研究工具和研究路徑，在提供決策服務過程中，具有針對性地抓住公共危機事件的軟肋并提出多種可行的科學策略，從而使得智庫擁有長遠發展的戰略眼光，增加智庫知識生產的原創性，提升智庫的可信度，才能獲得決策層與社會各界的支持與認可。

（三）反思性和警示性并存

在應對COVID-19疫情時，歐盟及其成員國政府采取多種重要措施：從成員國之間的邊境關閉，到政府和移動運營商之間的合作，再到開發跟蹤和警報應用程序等數字技術的應用，措施清單越來越長。對此，CEPS反思和警示以下問題：傳染高峰過去后，政府何時可以取消封鎖與隔離，在封鎖與隔離過程中如何確保公民的權利？政府是否應該實施新的系統來監控與感染者接觸的公民？這些措施是否會被視為侵犯隱私而遭到拒絕，或被視為保護（健康者）自由行動的同等重要的基本權利而受到保護？CEPS的反思和警示說明在應對公共危機事件時，歐盟及其成員國決策過程會出現民主意識欠缺、法治意識不強等危機管理的系列問題。

我國高端智庫在應對公共危機事件時也應反思性和警示性并存。反思性的關鍵在于堅守民主法制，即智庫需要依法為政府提供危機預警、決策咨詢、解讀政府部門政策等服務，在智庫建設過程中應依法運作，遵守國內法律，避免出現以盈利為導向的輿論引導和研究成果，以確保智庫報告實事求是和研究成果的科學性；警示性的關鍵在于，研判公共危機事件要有預見性、超前性和果斷性。反思性和警示性并存要求我國高端智庫在應對公共危機事件的決策過程中具有統一性，即在反思政策的基礎上保持審慎的危機警示意識，阻止同類公共危機事件的出現，或者對同類公共危機事件起到預警和預判的作用。

（四）新聞性和知識性同步

CEPS智庫報告表現出新聞性和知識性同步的特征。CEPS的新聞簡報、網絡論壇頻數與COVID-19疫情初現、蔓延和減緩的時效相關，并且快速抓住輿情熱點，通過各種媒體讓民眾了解并認識到COVID-19的危害程度及其應對措施等，具有淺顯易懂、緊抓時效等新聞性特征，新聞性是CEPS提升社會影響力的重要方式。CEPS的研究報告，體現出知識生產、知識共享和知識創新等知識性特征，通過與學術界、決策層的交流合作，提出具有專業知識的背景、方法和深度的科學對策，知識性是CEPS提升學術影響力和國際影響力的內核。

我國高端智庫在解決公共危機事件時，應根據其時間序列提供具有新聞性的智庫報告以滿足社會各界民眾的認知需要，同時根據所涉專業領域提供具有知識性的智庫報告以滿足決策層科學決策的需要。我國高端智庫的知識性應體現出專業領域內策略性知識、程序性知識等知識生產、應用與創新，新聞性則表現為及時解讀政府政策、面向民眾普及公共危機事件的常識、做好輿情引導等。新聞性和知識性同步能夠提升我國高端智庫的社會影響、學術影響和國際影響，即快速聚焦輿情熱點，針對公共危機事件或專業領域內的特定事件，為社會各界提供新聞簡報，擴大智庫的社會影響；將研究網絡延伸到全球各地以智庫自身為核心形成包括整個大中華區和其他大洲的智庫研究機構知識生產和創新的網絡平臺，擴大智庫的學術影響；加強與各界人士的交流合作，建立知識共享會員制，在全球范圍內招募會員，擴大智庫的國際影響。

小結

對COVID-19危機中CEPS智庫報告進行研究透視、熱點凝煉和內容分析，構建及解析CEPS的三維作用框架，科學定位CEPS作為歐洲高端智庫在公共危機事件中的聚焦輿情熱點、解讀歐盟政策、加強交流合作和提供科學對策的功能，對我國高端智庫建設具有一定的啟示。本文選擇CEPS一個案例為研究對象，說明研究具有一定的局限性；在“后疫情時代”的智庫研究中，應探究多個世界高端智庫在面對公共危機事件的智庫報告的類型、特征和作用，對更多智庫的簡報、論壇和其他研究成果等進行大數據分析和深度挖掘，通過比較分析凝煉出世界高端智庫在知識管理和服務模式上的創新性，為中國特色新型智庫的建設提供實踐經驗和理論借鑒。