“一帶一路”的高質(zhì)量發(fā)展與機(jī)制化建設(shè)

文/李向陽

2018年8月，在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作5周年座談會(huì)上，習(xí)近平指出：“經(jīng)過夯基壘臺(tái)、立柱架梁的5年，共建‘一帶一路’正在向落地生根、持久發(fā)展的階段邁進(jìn)。我們要百尺竿頭、更進(jìn)一步，在保持健康良性發(fā)展勢頭的基礎(chǔ)上，推動(dòng)共建“一帶一路”向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。”換言之，共建“一帶一路”下一階段的目標(biāo)就是高質(zhì)量發(fā)展。在目標(biāo)明確的前提下，路徑選擇將決定“一帶一路”的成敗。本文首先通過梳理官方與學(xué)術(shù)界對(duì)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵的解讀，提出高質(zhì)量發(fā)展的核心是可持續(xù)性；其次，基于對(duì)“一帶一路”基本屬性所做出的假定，提出高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇是機(jī)制化；再次，對(duì)“一帶一路”第一階段的機(jī)制化缺位做出解釋，同時(shí)從內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力、應(yīng)對(duì)外部挑戰(zhàn)與實(shí)現(xiàn)對(duì)接三個(gè)方面入手分析新階段機(jī)制化建設(shè)的必要性；復(fù)次，鑒于“一帶一路”既不同于現(xiàn)行的多邊經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制也不同于現(xiàn)行的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化機(jī)制，其機(jī)制化建設(shè)必然要服從新的指導(dǎo)原則；最后，對(duì)“一帶一路”機(jī)制化的建設(shè)方向做出具體分析。

“一帶一路”建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

對(duì)“一帶一路”建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵的解讀主要來自兩個(gè)領(lǐng)域：一是以主管部門的官員為代表的官方解讀；二是學(xué)術(shù)界的解讀。盡管他們的表述存在差異，但其共性是可持續(xù)性。在筆者看來，這種可持續(xù)性具有雙重含義：對(duì)中國的可持續(xù)性與對(duì)相關(guān)國家的可持續(xù)性。對(duì)中國而言，作為“一帶一路”的倡導(dǎo)者，可持續(xù)性首先意味著要符合自身利益訴求。其次，可持續(xù)性意味著中國的目標(biāo)要和自身的實(shí)力相匹配，避免戰(zhàn)略透支風(fēng)險(xiǎn)。最后，可持續(xù)性意味著“一帶一路”要為國際社會(huì)所接受。這不僅需要相關(guān)國家接受，還需要與現(xiàn)行全球治理體系構(gòu)成良好的互動(dòng)關(guān)系，因此必須奉行共商共建共享原則。對(duì)相關(guān)國家而言，參與共建“一帶一路”時(shí)要確保這些國家的債務(wù)可持續(xù)性、環(huán)境的可持續(xù)性和社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性，最重要的是要惠及民生、使民眾具有實(shí)實(shí)在在的獲得感。

“一帶一路”的屬性與高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇

迄今為止，中國學(xué)術(shù)界對(duì)“一帶一路”的屬性、目標(biāo)、定位和治理結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重的分歧，因此對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇自然會(huì)有不同的判斷。

針對(duì)“一帶一路”的基本屬性至少存在三種不同的看法。一是倡議或理念說。代表性的觀點(diǎn)是把“一帶一路”建設(shè)看成包容性全球化的倡議。兩者之間的關(guān)系可以概括為：包容性全球化=“一帶一路”+全球化。二是功能說。一種觀點(diǎn)把絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶界定為在古絲綢之路概念基礎(chǔ)上形成的當(dāng)代經(jīng)貿(mào)合作升級(jí)版；另一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，“一帶一路”是中國與相關(guān)國家基于特定地緣空間環(huán)境開展的功能性合作，遵循功能性邏輯。三是機(jī)制說。一種觀點(diǎn)把“一帶一路”界定為一種新型區(qū)域合作機(jī)制；另一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“一帶一路”的本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)一體化。

基于上述觀點(diǎn)，邏輯上我們可以推論出高質(zhì)量發(fā)展的不同路徑選擇。一是不需要走向機(jī)制化。如果只是純粹的倡議或理念，“一帶一路”本身是不需要機(jī)制化的，但它有可能與現(xiàn)有多邊合作機(jī)制、區(qū)域合作機(jī)制以及民族國家政府的某些倡議對(duì)接。二是邁向多邊主義的機(jī)制化。無論是功能說還是機(jī)制說，都有可能推出多邊主義機(jī)制化的結(jié)論，具體取決于對(duì)“一帶一路”的邊界如何確定。三是邁向區(qū)域主義的機(jī)制化。機(jī)制化又面臨兩種選擇：復(fù)制現(xiàn)有區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化模式與構(gòu)建新型區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化模式。然而，“一帶一路”的這些屬性判斷存在一個(gè)共同的難題，即缺少對(duì)“一帶一路”治理結(jié)構(gòu)的描述，這也是為什么學(xué)術(shù)界對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇存在分歧的根源。

本文所基于的是“一帶一路”的下述定義：以發(fā)展為導(dǎo)向的新型區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，即以古絲綢之路為紐帶、以互聯(lián)互通為基礎(chǔ)、以多元化合作機(jī)制為特征、以正確義利觀為建設(shè)原則、以實(shí)現(xiàn)人類命運(yùn)共同體為目標(biāo)。根據(jù)“一帶一路”的發(fā)展導(dǎo)向，在其第一階段不能以設(shè)置規(guī)則門檻為前提，這是區(qū)別于規(guī)則導(dǎo)向的必然要求。不以規(guī)則為門檻體現(xiàn)了它的開放性特征，為眾多發(fā)展中國家尤其是最不發(fā)達(dá)國家參與國際經(jīng)濟(jì)合作創(chuàng)造了條件。而根據(jù)“一帶一路”的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制定位，它未來的發(fā)展方向必然是機(jī)制化。這種機(jī)制化體現(xiàn)了區(qū)域主義而非多邊主義特征。如果是后者，“一帶一路”的機(jī)制化將面臨兩條出路：要么在現(xiàn)行多邊貿(mào)易機(jī)制——如世界貿(mào)易組織——之外另起爐灶，構(gòu)建一套全新的規(guī)則體系；要么在現(xiàn)行多邊貿(mào)易機(jī)制框架下制定新規(guī)則。同時(shí)，這種機(jī)制化不應(yīng)復(fù)制現(xiàn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的機(jī)制化模式。

機(jī)制化是“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的必然要求

（一）機(jī)制化是“一帶一路”深化合作的內(nèi)在要求。以基礎(chǔ)設(shè)施為主的互聯(lián)互通是“一帶一路”第一階段的核心內(nèi)容，但總體來看互聯(lián)互通還停留在“硬聯(lián)通”的層面，如鐵路、公路、港口與管道等。這顯然不是互聯(lián)互通的全部。以“硬聯(lián)通”為基礎(chǔ)構(gòu)建以規(guī)則和機(jī)制為主體的“軟聯(lián)通”是互聯(lián)互通的發(fā)展方向。近年來世界銀行對(duì)此所做的研究顯示：其一，“一帶一路”的“硬聯(lián)通”會(huì)大幅降低沿線國家的運(yùn)輸時(shí)間和運(yùn)輸成本，預(yù)期降低幅度分別為1.7%～3.2%和1.5%～2.8%；其二，在以交通運(yùn)輸線為核心的互聯(lián)互通基礎(chǔ)上增加通關(guān)程序改進(jìn)（border improvement）和關(guān)稅改進(jìn)（tariffs improvement）會(huì)對(duì)貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生大幅促進(jìn)，對(duì)“一帶一路”相關(guān)國家貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)幅度分別為單純“硬聯(lián)通”促進(jìn)幅度的5.08倍和3.67倍；其三，相關(guān)國家參與“一帶一路”獲益的規(guī)模取決于交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展水平、貿(mào)易便利化水平、物流基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平、投資保護(hù)水平、政府采購規(guī)則等。由此可見，以基礎(chǔ)設(shè)施為主的“硬聯(lián)通”對(duì)“一帶一路”固然重要，但倘若沒有后續(xù)的“軟聯(lián)通”跟進(jìn)，其收益將會(huì)大打折扣。換言之，“軟聯(lián)通”帶來的收益要遠(yuǎn)大于單純“硬聯(lián)通”帶來的收益。同時(shí)，無論是“硬聯(lián)通”還是“軟聯(lián)通”都具有強(qiáng)大的外部性，這種外部性既為參與國帶來了貿(mào)易投資與福利收益，也為參與國分?jǐn)偝杀編砹颂魬?zhàn)。在一國國內(nèi)由于民族國家政府的干預(yù)，這種外部性并不會(huì)成為“硬聯(lián)通”（表現(xiàn)為跨地區(qū)的交通運(yùn)輸線）與“軟聯(lián)通”（表現(xiàn)為國內(nèi)統(tǒng)一大市場）建設(shè)的障礙，但在國際范圍內(nèi)如果不能有效地加以協(xié)調(diào)就會(huì)成為一種障礙。在這一意義上同樣需要機(jī)制化的安排。

“一帶一路”建設(shè)第一階段的另一個(gè)重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)走廊，其建設(shè)成效在一定程度上決定了“一帶一路”的成敗。其他國家的實(shí)踐證明，經(jīng)濟(jì)走廊的形成過程可劃分為多個(gè)階段，以基礎(chǔ)設(shè)施為主體的運(yùn)輸通道只是其起步階段的工作。同時(shí)，單純的運(yùn)輸通道并不能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)走廊的功能，只有在此基礎(chǔ)上構(gòu)建促進(jìn)貿(mào)易投資便利化、生產(chǎn)要素跨境流動(dòng)以及跨國政策協(xié)調(diào)的機(jī)制，它才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。目前，“一帶一路”框架下的大多數(shù)經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)還停留在運(yùn)輸通道階段，未來的發(fā)展同樣需要機(jī)制化建設(shè)。

（二）機(jī)制化是“一帶一路”應(yīng)對(duì)外部挑戰(zhàn)的必然要求。“一帶一路”在第一階段獲得國際社會(huì)廣泛認(rèn)同和參與的同時(shí)，也面臨不斷增加的外部挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)既有來自“一帶一路”相關(guān)國家的誤解猜疑，又有來自某些區(qū)域外國家的抹黑；既有來自某些“一帶一路”國家的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，又有某些區(qū)域外大國的戰(zhàn)略對(duì)沖，如美國的“印太戰(zhàn)略”、亞非增長走廊、“基礎(chǔ)設(shè)施交易與援助網(wǎng)絡(luò)(ITAN)”、《更好利用投資促進(jìn)發(fā)展法》(BUILD Act)，等。能否成功應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)事關(guān)新階段“一帶一路”建設(shè)的可持續(xù)性。當(dāng)然，應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)需要多方面的努力，但機(jī)制化建設(shè)不可或缺。

（三）機(jī)制化是“一帶一路”對(duì)接現(xiàn)行全球治理體系的前提條件。作為“一帶一路”宣傳和研究中的一個(gè)高頻詞匯，“對(duì)接”在一定程度上已成為“一帶一路”合法性的前提條件之一：能否成功對(duì)接決定了它與現(xiàn)行全球治理體系的關(guān)系。然而，學(xué)術(shù)界在大量使用這一概念的同時(shí)，卻很少關(guān)注對(duì)接的可行性、對(duì)接的方式及對(duì)接的后果，因?yàn)樗鼈兩婕耙粋€(gè)共同的問題，即何謂“一帶一路”的治理結(jié)構(gòu)。

如果接受“理念或倡議說”，“一帶一路”難以和現(xiàn)行全球治理體系下的任何一種組織形式對(duì)接，原因是它們都是以規(guī)則為導(dǎo)向的機(jī)制化安排，只是機(jī)制化的程度有高低之分。理論上，可能的對(duì)接方式是“一帶一路”與某一國際組織的倡議或理念進(jìn)行對(duì)接，如聯(lián)合國的2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。現(xiàn)實(shí)中，我們已經(jīng)遇到了類似的難題。在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟（簡稱“一帶”“一盟”）的對(duì)接中，中俄官方對(duì)其表現(xiàn)出高度的熱情，但雙方學(xué)界卻在質(zhì)疑這種對(duì)接的必要性和可行性，普遍觀點(diǎn)是“一帶”“一盟”是不同性質(zhì)的項(xiàng)目：“一帶”是倡議，“一盟”是一體化國際組織。從機(jī)制來看，“一盟”是典型的國際組織，具有國際機(jī)制的特點(diǎn)，其未來的發(fā)展方向是“硬機(jī)制”；“一帶”則既不是國際組織，也不是實(shí)體，而是具有中國國別性質(zhì)的、具有一定靈活性的“軟機(jī)制”。當(dāng)然，理論上還有一種對(duì)接情形：單方面接受對(duì)方（某一區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織）的規(guī)則。近年來，歐盟提出“一帶一路”可以與它對(duì)接，但要按照歐盟的規(guī)則推進(jìn)，這就會(huì)演變成“歐盟點(diǎn)菜，中國買單”的結(jié)局。在這種意義上，機(jī)制化是“一帶一路”對(duì)接現(xiàn)行全球治理體系的前提條件。

“一帶一路”機(jī)制化建設(shè)的原則

現(xiàn)有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化以規(guī)則為導(dǎo)向，其奉行的原則是事實(shí)上的大國主導(dǎo)、有條件的開放性與規(guī)則優(yōu)先。而發(fā)展導(dǎo)向決定了“一帶一路”的機(jī)制化建設(shè)不會(huì)復(fù)制現(xiàn)有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化模式。依照此前我們對(duì)“一帶一路”基本屬性的界定，其未來的機(jī)制化應(yīng)奉行下述原則。

（一）共商或民主原則

“一帶一路”不是中國一家的“獨(dú)奏”，而是國際社會(huì)的“合唱”，規(guī)則制定遵循共商或民主原則是必然要求。所謂民主原則，是指“一帶一路”的規(guī)則要由參與者共同制定，從而體現(xiàn)平等與自愿的特征。其一，“一帶一路”的合作機(jī)制是多元化的，究竟選擇哪種合作機(jī)制必須要尊重雙方的意愿。其二，由于相關(guān)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，對(duì)“一帶一路”的認(rèn)知存在差異，它們參與“一帶一路”的程度和范圍各不相同。有些國家只是希望通過參與“一帶一路”彌補(bǔ)國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的短板；有些則完全不具備經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本條件，希望通過參與“一帶一路”獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇；還有些國家基于自身的考慮，暫時(shí)不加入“一帶一路”，而選擇“第三方合作”或其他務(wù)實(shí)合作的方式。因此，未來的機(jī)制化建設(shè)需要充分考慮到相關(guān)國家這種差異性，尊重它們的合作意愿。其三，也是最重要的，作為“一帶一路”的倡導(dǎo)者，中國在機(jī)制化建設(shè)中不會(huì)將自己的意志強(qiáng)加給其他國家。

（二）漸進(jìn)性原則

“一帶一路”框架下的經(jīng)濟(jì)合作是一個(gè)不斷深化的過程，其機(jī)制化建設(shè)也只能是漸進(jìn)的。其一，“一帶一路”的目標(biāo)具有漸進(jìn)性特征。從修筑一條公路到構(gòu)建人類命運(yùn)共同體是一個(gè)漫長的過程。正是由于起步階段的目標(biāo)較低，“一帶一路”才不需要設(shè)置規(guī)則門檻。其二，“一帶一路”的邊界理論上應(yīng)該是不斷變化的。基于構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的終極目標(biāo)，“一帶一路”必須涵蓋世界上所有國家，屬于一種多邊經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制。然而在起步階段，從可行性的角度出發(fā)，“一帶一路”只能是一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制。其三，作為“一帶一路”的主要載體，經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)本身也具有漸進(jìn)性特征。從中可以看出，“一帶一路”機(jī)制化建設(shè)的漸進(jìn)性具體表現(xiàn)為：規(guī)則所涵蓋的成員不斷增加、規(guī)則所涵蓋的領(lǐng)域不斷擴(kuò)展和規(guī)則的約束力不斷增強(qiáng)。

（三）義利觀原則

義利觀決定了“一帶一路”框架下中國與相關(guān)國家之間的利益分配模式。其核心要義是把國家層面的目標(biāo)（“義”）與企業(yè)層面的目標(biāo)（“利”）有機(jī)結(jié)合起來，這是判定“一帶一路”是否成功的標(biāo)準(zhǔn)。政府是“一帶一路”建設(shè)的倡導(dǎo)者和推動(dòng)者，企業(yè)是“一帶一路”建設(shè)的主體和實(shí)施者，為此設(shè)計(jì)一套機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)在實(shí)現(xiàn)利潤最大化的前提下服務(wù)于“義”的目標(biāo)是政府最主要也是最艱巨的任務(wù)。

“一帶一路”機(jī)制化建設(shè)的方向

“一帶一路”的機(jī)制化建設(shè)沒有現(xiàn)成的模板可供復(fù)制，因此無論是在理論上還是實(shí)踐中都將是一個(gè)不斷探索的過程。同時(shí)，機(jī)制化建設(shè)又是一項(xiàng)涉及眾多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，其中包括合作機(jī)制、利益分配機(jī)制與支持體系。三者共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的整體，反映了“一帶一路”機(jī)制化建設(shè)未來的發(fā)展方向。

（一）“一帶一路”合作機(jī)制的發(fā)展方向

作為一種發(fā)展導(dǎo)向型的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，“一帶一路”建設(shè)的參與者至少包括政府與企業(yè)兩大類的六個(gè)主體：中國政府與中資企業(yè)、東道國政府與東道國企業(yè)、第三方國家政府與第三方國家企業(yè)。除此之外，還有形式多樣的非政府組織。這些參與主體之間理論上存在十余種合作機(jī)制，而且每一種參與主體都有自己的利益訴求。因此，構(gòu)建服務(wù)于可持續(xù)發(fā)展的合作機(jī)制是一項(xiàng)復(fù)雜的任務(wù)。在這方面，至少有四條路徑可供選擇：一是以“一帶一路”國際合作高峰論壇為平臺(tái)推動(dòng)國家層面合作機(jī)制化的建設(shè)；二是推動(dòng)以“軟法”為代表的合作機(jī)制向以“硬法”為核心的合作機(jī)制轉(zhuǎn)變；三是以自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)推動(dòng)“一帶一路”合作的機(jī)制化；四是以區(qū)域供應(yīng)鏈或價(jià)值鏈為載體推動(dòng)市場驅(qū)動(dòng)型的機(jī)制化建設(shè)。

（二）“一帶一路”利益分配機(jī)制的發(fā)展方向

義利觀是指導(dǎo)“一帶一路”利益分配的基本原則。秉承正確的義利觀需要協(xié)調(diào)政府與企業(yè)的關(guān)系、長期利益與短期利益的關(guān)系、予和取的關(guān)系以及宏觀目標(biāo)與微觀目標(biāo)的關(guān)系。要協(xié)調(diào)好這些關(guān)系，中國不僅需要在國內(nèi)層面構(gòu)建符合義利觀要求的體制機(jī)制，還需要在國際層面開展機(jī)制化的合作。在國內(nèi)層面，按照市場經(jīng)濟(jì)原則，政府構(gòu)建引導(dǎo)企業(yè)服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)是“一帶一路”可持續(xù)發(fā)展利益分配機(jī)制的核心。比如，促使企業(yè)在海外履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任；以經(jīng)濟(jì)走廊為載體，構(gòu)建具有正外部性的合作機(jī)制；構(gòu)建合理的企業(yè)投資合作機(jī)制，消除道德風(fēng)險(xiǎn)；引導(dǎo)企業(yè)投資在產(chǎn)業(yè)層面進(jìn)行合理布局，為實(shí)現(xiàn)正外部性創(chuàng)造外部環(huán)境等。

（三）“一帶一路”支持體系的發(fā)展方向

“一帶一路”的可持續(xù)發(fā)展需要全方位的支持體系，同時(shí)該體系也是政府引導(dǎo)企業(yè)服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)的主要手段。鑒于“一帶一路”的發(fā)展導(dǎo)向和義利觀原則，中國不可能照搬現(xiàn)行國際經(jīng)濟(jì)合作的支持體系。為保證“一帶一路”的可持續(xù)發(fā)展，不僅需要構(gòu)建相應(yīng)的國內(nèi)支持體系，如融資體系、稅收體系、資本流動(dòng)監(jiān)管體系和法律服務(wù)體系等，而且需要構(gòu)建相應(yīng)的中外政府間合作支持體系，如貿(mào)易便利化機(jī)制、跨國融資機(jī)制、跨國稅收機(jī)制、陸路或海上運(yùn)輸安全保護(hù)機(jī)制、投資保障機(jī)制、爭端解決機(jī)制、安全保障機(jī)制、企業(yè)社會(huì)責(zé)任跨國協(xié)調(diào)機(jī)制和人員跨國流動(dòng)機(jī)制等。