構(gòu)建縣級財政預(yù)算績效管理模式努力實(shí)現(xiàn)財政資金“價有所取”

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預(yù)算績效管理是現(xiàn)代財政制度和政府績效管理的重要組成部分。目前，縣級預(yù)算審查的重點(diǎn)仍是政府債務(wù)水平和預(yù)算收支平衡狀況，是對財政資金合規(guī)性和安全性的監(jiān)督，對預(yù)算支出績效評價及評價結(jié)果的實(shí)施效果關(guān)注度不夠，這在一定程度造成了縣級財政支出效率不高、行政成本居高不下、預(yù)算違法行為屢禁不止的現(xiàn)象。基于此，本文嘗試運(yùn)用部分經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，探索新時代影響和提升縣級財政預(yù)算績效的因素及對策。

一、財政預(yù)算績效管理

（一）財政預(yù)算績效管理的內(nèi)涵

財政預(yù)算績效管理以一級政府財政預(yù)算為對象，以政府財政預(yù)算在一定時期內(nèi)所達(dá)到的總體產(chǎn)出和結(jié)果為內(nèi)容，以績效目標(biāo)、績效撥款、績效評價為基本環(huán)節(jié)的公共支出管理模式。簡單來說，就是“花錢干什么”和“發(fā)揮多大作用”。預(yù)算績效評價既可以幫助政府調(diào)整支出方向，提高資金使用效益，提升預(yù)算執(zhí)行效果與預(yù)算目標(biāo)的耦合度，又可以在合理區(qū)間內(nèi)估算政府債務(wù)的來源和數(shù)量，提高預(yù)算管理水平及實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制。

（二）實(shí)行預(yù)算績效管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

1.新公共管理理論中的成本—效益論。該理論以“理性人”假定為前提，以產(chǎn)出和結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)從成本—效益分析角度對預(yù)算績效進(jìn)行度量，并獲得對財政預(yù)算績效目標(biāo)的界定、測量和評價。以“囚犯運(yùn)送”為例。17至18世紀(jì)英國運(yùn)送犯人到澳大利亞，按上船時犯人的人頭給私營船主付費(fèi)。船主為牟取暴利，不顧犯人死活，每船運(yùn)送人數(shù)過多，使得大部分犯人在中途死亡。在這種情況下，英國政府為降低犯人死亡率制定了一個新辦法，規(guī)定按照到達(dá)澳大利亞活著下船的犯人的人頭付費(fèi)。于是，私營船主絞盡腦汁讓更多的犯人活著到達(dá)目的地。后期運(yùn)送到澳大利亞的犯人存活率最高時達(dá)到99%，而原來最低時只有6%。同樣的資金，不同的管理，卻能產(chǎn)生完全不同的效果。財政預(yù)算績效管理不僅能使財政資金發(fā)揮最大效用，也能為政府制定科學(xué)的財政政策提供依據(jù)。

2.邊際效用遞減理論。該理論以人的主觀效用作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，賦予公共產(chǎn)品一定的主觀價值，即在其它條件不變的前提下，隨著一個人所“消費(fèi)”某種物品（服務(wù)、信息）數(shù)量的增加，其總效用雖然相應(yīng)增加，但邊際效用有遞減趨勢，并存在邊際效用等于零或變?yōu)樨?fù)數(shù)的可能。以前些年“春晚危機(jī)”為例。1983年第一屆春晚的出臺，在當(dāng)時娛樂業(yè)尚不發(fā)達(dá)的中國引起了極大轟動。可春晚年復(fù)一年地辦下來，投入的人力物力財力越來越大，但人們對春晚的評價卻差強(qiáng)人意。這就是邊際效用遞減。它類似于財政資金在某個固定項(xiàng)目上的投入，雖然財政投資數(shù)額在不斷增加，但民眾所感受到的滿意度卻有逐漸減少的趨勢。這就要求政府在編制預(yù)算時，適度減少一般性支出，取消無效和低效支出，修正不可持續(xù)的支出，從而盡可能實(shí)現(xiàn)支出績效最大化。

以上兩種經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，都為財政預(yù)算績效管理的必要性作出了注解，即如果對預(yù)算設(shè)定合理的績效目標(biāo)、績效指標(biāo)和評價指標(biāo)，通過科學(xué)規(guī)范的評價程序給出相應(yīng)的評價結(jié)果，就能實(shí)現(xiàn)財政預(yù)算方案的最優(yōu)化。

（三）預(yù)算績效管理的典型做法

1.北京市將“參與式預(yù)算評估”與“第三方績效評價”相結(jié)合。該體系的主要貢獻(xiàn)是實(shí)現(xiàn)了全過程績效管理。通過邀請人大代表、政協(xié)委員和績效管理專家組成“納稅人代表”團(tuán)隊(duì)，分別站在預(yù)算監(jiān)督、民主監(jiān)督和專業(yè)角度對項(xiàng)目的必要性、可行性、績效目標(biāo)、預(yù)算和資金風(fēng)險進(jìn)行評估，提出財政資金使用建議。后來又將評估內(nèi)容進(jìn)行了拓展，構(gòu)建事前申報、事中評估、事后評價的全過程預(yù)算管理閉環(huán)機(jī)制。與此同時，引入“第三方評價”，委托社會中介機(jī)構(gòu)參與績效評價工作，更加提升了評價結(jié)果的客觀性。這與民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決和參與式預(yù)算評估異曲同工，只不過更加深化了預(yù)算參與的廣度和深度。

2.浙江省將預(yù)算績效管理嵌入預(yù)算編制。浙江省先將績效評價引入部門預(yù)算，后又與部門預(yù)算“二上二下”相結(jié)合，要求省級所有項(xiàng)目必須申報預(yù)算績效目標(biāo)，切實(shí)增強(qiáng)了預(yù)算績效約束。同時，明確了相應(yīng)類別項(xiàng)目的績效指標(biāo)，將其嵌入部門預(yù)算編制系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)信息的整合運(yùn)用，提高績效目標(biāo)管理的可操作性，也增強(qiáng)了同類項(xiàng)目績效水平的可比性。

二、縣級預(yù)算績效管理面臨的困境和問題

目前縣級預(yù)算績效管理存在的主要問題是：一方面預(yù)算績效管理觀念不深。多數(shù)人還停留在避免違規(guī)的舊印象，認(rèn)為只要資金安全支付，工程建設(shè)結(jié)束，任務(wù)就算完成，缺乏現(xiàn)代政府理財理念。另一方面缺乏科學(xué)有效的評價方法。縣級財政人力匱乏，騰不出足夠的精力對預(yù)算績效管理進(jìn)行深入地分析、研究，不能建立完整的預(yù)算績效評價管理指標(biāo)體系，同時考核機(jī)制不健全，績效評價與行政效能考核掛鉤不足，缺乏整體謀劃和機(jī)制創(chuàng)新。

三、多措并舉，提升縣級財政預(yù)算績效管理水平

（一）建立適應(yīng)縣級財政水平的預(yù)算績效評價體系。在省、市級政府財政部門給予指導(dǎo)、支持的基礎(chǔ)上，克服縣級人力財力物力的困難，構(gòu)建一套適合縣級財政水平的預(yù)算績效評價體系。該體系應(yīng)包含參與評價的主客體、評價的方法和指標(biāo)體系，還要有一套完整的事前評價程序，以保證在評價過程中充分實(shí)現(xiàn)對財政預(yù)算支出的綜合評價。工作的重點(diǎn)是逐步搭建起政府、中介機(jī)構(gòu)、評價實(shí)施方的工作平臺，理順工作機(jī)制，保證各部門的協(xié)調(diào)溝通，以實(shí)現(xiàn)評價結(jié)果的公允性和可用性。

（二）事前公眾參與，將預(yù)算績效管理嵌入預(yù)算編制。參照民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制及參與式預(yù)算的方式方法，將公眾參與引入預(yù)算績效管理。主要模式是由人大常委會或人大專門委員會發(fā)起組織（提出評價要求、提供經(jīng)費(fèi)和資料支持、配合后續(xù)調(diào)研），政府財政部門具體執(zhí)行（前期問卷設(shè)計、中期調(diào)研、后期調(diào)研報告撰寫），目標(biāo)群體廣泛受訪。公眾參與能從預(yù)算編制的全局出發(fā)，以財政支出的績效為標(biāo)尺，打破部門利益壁壘，助推公共部門形成合力，實(shí)現(xiàn)政府、部門、項(xiàng)目資金的合理統(tǒng)籌。但要注意三個問題：一是參與者的選擇與培訓(xùn)。組建人才庫，確保專業(yè)人士加入；擴(kuò)大選擇渠道，納入受益群眾，提高參與能力。二是將評價內(nèi)容提前交由公眾，給予其思考與討論的時間，讓公眾有言可發(fā)。三是將參與結(jié)果落到實(shí)處，使公眾的訴求能夠體現(xiàn)在財政資金運(yùn)用的各個方面。

（三）事中整合力量，多方聯(lián)動，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行績效。在監(jiān)督層面，人大、財政部門、預(yù)算專家、審計監(jiān)察等都是預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力量，要積極發(fā)動，系統(tǒng)整合。一是縣級人大及其常委會。人大有權(quán)要求政府定期提供財政支出政策的績效評價報告，也有責(zé)任對政府配置資源的效率進(jìn)行監(jiān)督檢查，這一特殊地位可以保證綜合績效評價的獨(dú)立性。人大常委會和人大專門委員會可以作為財政支出政策綜合績效評價的主體，必要時也可采取質(zhì)詢、罷免、撤職等剛性手段，推動財政支出決策模式向理性轉(zhuǎn)變。二是縣級財政部門。主要負(fù)責(zé)選擇項(xiàng)目進(jìn)行績效評價，以及具體組織實(shí)施績效評價，包括建立績效評價制度、制定績效評價指南和技術(shù)規(guī)范、組織績效評價、利用評價結(jié)果改進(jìn)預(yù)算管理和提高政府決策水平等。三是相關(guān)部門。具體組織實(shí)施與本部門相關(guān)的支出政策績效評價工作，向財政部門報送績效評價報告；根據(jù)績效評價結(jié)果，提出完善建議。四是社會中介機(jī)構(gòu)。成立評價工作小組和專家咨詢小組，進(jìn)行評價工作的組織協(xié)調(diào)、技術(shù)處理、績效分析和驗(yàn)收評價等。其中，專家小組成員可以從財政部門組織成立的績效評價專家?guī)熘羞x取。

（四）事后信息公開，真獎?wù)媪P，用好評價結(jié)果。政策評價結(jié)果絕不意味著整個評價活動的終結(jié)，要將評價結(jié)果真正運(yùn)用到政府政策系統(tǒng)的改進(jìn)上。一是強(qiáng)化財政部門評價結(jié)果應(yīng)用意識。財政支出政策績效評價并不是為了評價而評價，財政部門作為主管部門，更應(yīng)強(qiáng)化這方面的意識，認(rèn)真對待評價結(jié)果，并根據(jù)評價結(jié)果和評價建議來改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際效果。二是及時公布預(yù)算績效評價結(jié)果信息，構(gòu)建信息公開平臺。及時公布信息，能夠使政策利益相關(guān)群體和社會公眾更好地理解政策的實(shí)際運(yùn)行情況，也給政府和財政部門施加更大的壓力，以督促其對評價結(jié)果的采納。三是完善激勵機(jī)制。其中最有效的方法就是將評價結(jié)果與相關(guān)部門或人員的切身利益相結(jié)合。通過獎懲手段對政策制定者或執(zhí)行者實(shí)施激勵約束，以此來提高相關(guān)人員的積極性和主動性，使其重視評價結(jié)果的運(yùn)用。