創新融資策略：公共領域的案例與特征

歐吉祥

編者按：教育是國家的未來。據聯合國教科文組織（UNESCO）2014年的一項調查結果顯示，亞太地區許多國家長期面臨著教育資金不足的窘況，這使得該地區的失學兒童數量持續上升。創新融資是一種創造性地利用現有資金，以實現某種目標的非傳統融資策略，它可以為傳統的教育資金籌集方式提供補充。為了將這種高效的融資理念推廣到亞太地區，UNESCO于2015年發布了《創新融資：為了失學兒童與青少年》（Innovative Financing for Out-Of-School Children and Youth）手冊，該手冊匯集了創新融資在政府各個公共領域成功應用的案例，揭示了創新融資的特征以及在實施創新融資的過程中應注意的問題，對亞太地區各個國家的教育決策者利用創新融資籌集教育資金提供了借鑒，故本刊編譯此報告，標題系本刊所加。

兒童是國家的明天，教育是國家的未來。在正規教育之外，各國政府還迫切希望為失學兒童提供替代性的干預措施，使他們能夠在傳統學校之外接受基礎教育。靈活學習策略（Flexible Learning Strategies）是一項極具潛力、能夠實現“全民教育”目標的弱勢兒童教育項目，它能使失學兒童具備基本的讀寫能力、計算能力以及面向21世紀所需的生存能力。然而，由于非正規教育社會聲譽普遍不佳、國際教育援助逐年減少等因素，亞太地區的弱勢兒童教育項目長期面臨著資金不足的窘況。隨著亞太地區失學兒童數量的持續上升，教育資金的重要性愈發凸顯。

創新融資（Innovative Financing）是一種創造性地利用現有資金，以實現某種目標的非傳統融資策略，它在公共衛生領域已被證實是切實可行的，可以為傳統的教育資金籌集方式提供補充。然而，不同于公共衛生領域，教育系統的復雜性使得建立健康的“投資—產出”關系極具挑戰性。因此，如何在教育領域有效地運用創新融資成為各國亟需解決的關鍵問題。針對這一問題，2015年1月15日，UNESCO發布了《創新融資：為了失學兒童與青少年》（Innovative Financing for Out-Of-School Children and Youth）手冊，該手冊匯集了創新融資在政府各個公共領域成功應用的案例，旨在為亞太地區的教育決策者提供有效利用非傳統融資方式的建議與參考。手冊主要包括教育領域的案例、其他公共領域的案例、創新融資的特征、評估創新融資的指導性問題四個部分的內容。

一、教育領域的案例

（一）采掘業稅收

對采掘業征收稅費是為教育項目融資的重要途徑之一。加利福尼亞州是美國第四大石油產地，該州修訂的《加利福尼亞州石油稅法》（Californias Oil Tax Bill）規定對州范圍內實施的采掘活動征收一定的稅費（9.5%），并將所得收入按比例分配用于教育或弱勢群體援助。據估計，該法每年可以為州政府提供大約20億美元的可觀收入，這一定程度上為當地政府解決了教育項目融資難的問題。

（二）煙酒稅收

對煙酒產品征收稅費也是為教育項目融資的可行方案之一。在亞太地區，泰國、印度和韓國在這方面的實踐經驗值得推廣借鑒。泰國2001年頒布的《泰國促進健康基金會法》（Thai Health Promotion Foundation Act）規定成立泰國促進健康基金（Thai Health Promotion Fund），要求泰國政府將所得煙酒產品稅收中的2%直接交由該基金管理。據統計，該基金每年將會得到5000～6000萬美元稅款。在泰國促進健康基金的支持下，泰國政府成立了優質學習基金會（Quality Learning Foundation），以負責協調優質教師（Quality Teachers）、援助弱勢青少年和技能提升三個核心教育項目，且優質學習基金會的所有運作資金均來自于政府的煙酒產品稅收。在印度，政府會根據煙草產品的類型征收不同程度的稅款。例如，1996年制定的“比迪煙① 工人福利稅”（Beedi Workers Welfare Cess）規定所有比迪煙稅收歸由一個綜合基金管理，用于教育等公共福利事業;2000年制定的“國家災害應急責任稅”（National Calamity Contingent Duty）則通過對煙草產品征稅的方式籌集賑災款，其中對比迪煙征收7%的稅、普通香煙征收11%～12%的稅、水煙或古特哈煙②則征收19%的稅。韓國的教育稅（Education Tax）是針對酒精產品、保險產品和金融產品等征收稅費而設立的稅款項目。根據酒精產品的種類，政府將征收10%～30%的稅，旨在通過增加政府財政收入提升教育質量。

上述煙酒產品稅也被統稱為“罪惡稅”（Sin Tax）。對煙酒這類消費額龐大的產品征稅，可以為政府實施教育援助、發展優質教育提供可持續的投資來源。

（三）債務互換

債務互換（Debt-Swaps）是指債權國政府和欠發達國家政府通過利益交換實現本國利益最大化的一種融資手段。手冊中列舉了西班牙—薩爾瓦多、法國—喀麥隆、德國—印度尼西亞三個利用債務互換籌集教育資金的實例。2005年，西班牙與薩爾瓦多簽署了一份債務互換協議。4年內，薩爾瓦多政府利用債務互換得到的1000萬美元用于農村偏遠地區的學校和圖書館建設，有效地解決了農村偏遠地區兒童“上學難”的問題。面對師資嚴重短缺的問題，喀麥隆政府急需資金實施教師招募計劃。為此，喀麥隆與法國簽署了《債務減免與發展合同》（Contrat de Desendettement et Developpement），5年內喀麥隆政府將會得到5530萬美元，以解決教師嚴重不足的問題。德國和印度尼西亞分別在2002年和2004年簽署了兩份債務互換協議。印度尼西亞政府將第一份協議獲得的2560萬美元用于教師培訓和學習資源中心的建設，并將第二份協議獲得的2300萬美元用于偏遠地區的學校建設。

二、其他公共領域的案例

（一）僑民債券

僑民債券（Diaspora Bonds）即面向本國海外僑民發行的債券。印度政府在1991年、1998年和2000年通過發行三種不同的僑民債券籌集了超過110億美元的資金。以色列是世界上第一個發行僑民債券的國家（1951年），目前，該國政府已經成功募集了330億美元的資金。截至2011年，孟加拉國政府已經發行了兩種僑民債券，共籌集1.492億美元資金，所得資金均用于通信等基礎設施建設。

（二）預先加載

預先加載（Frontloading）即通過資金的靈活轉移以使更多的資源可以立即提前使用。國際免疫融資機構（International Finance Facility for Immunisation）依靠捐助國政府長期的具有法律約束力的援助承諾，在國際資本市場發行債券籌集資金，并向發展中國家提供有針對性的保健、疫苗生產援助。迄今，國際免疫融資機構共有18只債券在5個金融市場發行了10次。2006—2010年，該機構共籌得34億美元。

（三）機票稅

機票稅（Airline Ticket Tax）是政府從私營部門創造收入來源的舉措之一，旅客在購票時會額外收取一定的稅費，具體的稅率因國家、目的地、艙位等級等而異（見表1）。智利、巴西、挪威、法國和英國政府最早在2006年實施了這項稅收項目。印度尼西亞、泰國、新加坡、馬來西亞、菲律賓、越南等亞太地區國家的旅客數量是法國的1.6倍，機票稅所能帶來的財政收入相當可觀且增值空間巨大。

三、創新融資的特征

（一）國家所有權

國家所有權（Country Ownership）既是創新融資的保證，也是創新融資的主要特征之一。因為國家所有權影響著利益相關者參與創新融資的治理結構，決定著創新融資與國家制定的教育戰略是否保持一致以及創新融資能否得到其他國家部門的全力支持。

（二）能力發展

只有地方政府綜合治理能力不斷增強，地區發展成果才能得到維系和改善。因此，創新融資必須要在追求短期效益和實現長期能力發展之間尋找適當的平衡點。追求短期效益的舉措更適合特定類型的干預活動，如人道主義行動。

（三）互補性

在未來，隨著創新融資實施范圍的擴張化和實施形式的多樣化，確保各類舉措之間的互補性（Complementarity）和協調性就顯得至關重要。需要警惕的是，各國政府為了籌集教育資金可能會采取很多具有創造性但回報率無法得到保證的做法，這只會降低創新融資的整體效率。

（四）附加性

為了減少替代風險和重復計算的問題，在實施前對創新融資項目進行清晰的計算和評估十分重要。許多形式的外部融資項目都具有發展和教育的雙重目標，因此需要對兩個目標單獨地進行計算和評估。例如，聯合國規定的官方發展援助只能占被援助國國民生產總值的0.7%。

（五）可預測性

創新融資項目需要設立一個明確的預期融資金額，以最大限度地保證援助效力。不同領域的經濟機制是不同的，有的領域在行業興盛的情況下卻要投入更多的資金，而有的領域則可能完全相反，因此要全面考慮，降低投資風險。

四、評估創新融資的指導性問題

該手冊羅列了以下9個指導性問題。

第一，教育領域的創新融資舉措是否能為失學兒童與青少年提供額外的經濟支持？第二，創新的融資新途徑能否實現具體的成效？第三，哪些國家從創新融資中受益？從這些國家的經歷能夠吸取哪些經驗？哪些國家的做法可以在本國直接推廣實施？第四，該創新融資舉措是否提供了一個穩定的、可預測的融資途徑？第五，該創新融資舉措是否加強了國家對于教育事業的自主權？第六，該創新融資舉措是否能促進本國綜合國力的發展？第七，該創新融資舉措是否能夠處理好各方利益主體的協調性問題？第八，該創新融資舉措是否能實現長期可持續發展？第九，該創新融資舉措是否能夠在多個國家或領域推廣？

注釋：

①比迪煙是一種印度的傳統煙草產品，也是印度消費人群最多的煙草產品。

②古特哈煙是印度特有的一種咀嚼煙，因其致癌性，已于2013年被印度政府禁止生產。

編輯 王亭亭? ?校對 朱婷婷