英國高校的財務(wù)監(jiān)督戰(zhàn)略分析與啟示

楊瀅瀅 徐山

摘? ?要：為了能盡早地解決“脫歐”給英國高校財務(wù)質(zhì)量帶來的問題，2019年4月，英國政府出臺了《高校監(jiān)督：支持和干預(yù)政策文件》（College Oversight： Support and Intervention Policy Document）報告。該報告提出了高校和機構(gòu)合作采用的干預(yù)策略以及干預(yù)的主要工具;當面臨財務(wù)危機的高校走進破產(chǎn)程序時，學校的管理人員或者機構(gòu)扮演不同的角色和功能。文章通過解讀該報告，對我國高等教育機構(gòu)提出建議：與監(jiān)督機構(gòu)建立合作，完善教育主管部門監(jiān)督機制;高校引進相關(guān)人才進行內(nèi)部監(jiān)督;公開高等教育財務(wù)信息。

關(guān)鍵詞：英國 高校財務(wù)監(jiān)督 干預(yù)策略

一、出臺背景

英國高等教育享譽世界，在國際教育界具有重要地位。高等教育作為第三產(chǎn)業(yè)，對促進英國經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用，據(jù)英國大學聯(lián)盟（UK Education Network，UEN）的調(diào)查， 2011-2012年，英國的高校為英國貢獻了730億英鎊的產(chǎn)值（占英國當年國內(nèi)生產(chǎn)總值的2.8%），為英國提供了75萬個工作崗位。2017 年，英國政府正式與歐盟展開“脫歐”談判。“脫歐”之后的英國高等教育面臨很多問題，尤其是“脫歐”導致的英國國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展變慢的影響[1]。高校資金不足、留學生減少、與歐盟的合作項目逐漸減少都讓英國高等教育機構(gòu)面臨財務(wù)困境。英國教育部做出回應(yīng)，于2019年4月發(fā)布了《高校監(jiān)督：支持和干預(yù)政策文件》（College Oversight： Support and Intervention Policy Document）（以下簡稱《文件》）[2]。《文件》內(nèi)容包括高校財政出現(xiàn)問題的預(yù)防措施、高校財政的評估工具文件以及高校破產(chǎn)時主要機構(gòu)的角色介紹，旨在通過對高校財務(wù)彈性和質(zhì)量進行監(jiān)督和干預(yù)，進而保持高校的可持續(xù)發(fā)展。其中，英國教育與技能資助局（Education and Skills Funding Agency，ESFA）和繼續(xù)教育委員（Further Education Commissioner，F(xiàn)EC）是幫助高校解決財務(wù)問題的主力。本文通過對《文件》的解讀，圍繞英國高校就財務(wù)問題進行具體干預(yù)時與ESFA、FEC團隊的合作等方面進行探究，以期為我國提供參考。

二、《文件》具體策略

一直以來，討論高校財務(wù)的文章不在少數(shù)。雖然側(cè)重點不同，但目的都是給予高校良性建議，促進高校的可持續(xù)發(fā)展。《文件》適用于在高校陷入嚴重困境之前，鼓勵和支持學院領(lǐng)導認識到問題并及早采取行動，從而提高財務(wù)彈性和質(zhì)量。在需要干預(yù)的情況下，《文件》制定了明確的干預(yù)安排。

面對高校的財政問題，一是要采取早期干預(yù)和預(yù)防措施。預(yù)防是為了盡早發(fā)現(xiàn)風險和問題，并支持高校采取適當?shù)拇胧﹣斫档惋L險和解決問題。預(yù)防通常是由教育部實時跟進學校最新財務(wù)動態(tài)，通過ESFA提供給管理者的財務(wù)表說明學校財務(wù)狀況，或者通過FEC團隊的檢查評估進行預(yù)防。如果未能有效防止財務(wù)問題發(fā)生，則進入早期干預(yù)、正式干預(yù)、重組或退出階段。二是要發(fā)揮財務(wù)評估工具在高校發(fā)展過程中的重要作用。在干預(yù)的過程中，它們有助于對高校財務(wù)問題進行分析，提升資金運用的合理性，從而為促進高校的發(fā)展提供巨大的動力支持。即使高校最后面臨破產(chǎn)，仍然會有一些類似ESFA與FEC這樣的角色盡可能地幫助高校減少損失。《文件》中具體措施如下。

（一）早期干預(yù)和預(yù)防策略

所有高校都要接受早期干預(yù)和預(yù)防策略（Early Intervention and Prevention Strategy）的定期風險評估。該策略分為以下幾個部分：預(yù)防（Prevention）、早期干預(yù)（Early Intervention）、正式干預(yù)（Formal Intervention）、重組或退出（Restructure or Exit）。高校依據(jù)當時所處的環(huán)境或階段采取不同策略。

1.預(yù)防

預(yù)防性措施有助于高校在風險和問題發(fā)生之前發(fā)現(xiàn)問題，并支持高校采取適當?shù)拇胧﹣斫档惋L險和解決問題。FEC團隊致力于改善從高校收集的數(shù)據(jù)和信息，尤其是在財務(wù)預(yù)測方面，并將信息系統(tǒng)集成在一起，從而避免數(shù)據(jù)重復。如果FEC團隊監(jiān)測到高校沒有意識到的財務(wù)問題，它就會在必要時要求高校提供更多信息，以充分了解情況，并確定如何進一步提供支持以保護學習者和公共資金，并帶來變革和改善。

《文件》還列舉了對高校的其他支持，比如診斷評估的過程和結(jié)果、繼續(xù)教育國家領(lǐng)導者（National Leaders of Further Education，NLFE）計劃、國家治理領(lǐng)導者（National Leaders of Governance，NLG）計劃等[3]。其中，NLFE計劃成功地吸引和動員了教育領(lǐng)域的杰出領(lǐng)導者與他們的同齡人一起支持改進，以確保所有學習者獲得最佳結(jié)果。[4]

2.早期干預(yù)

所有高校都要接受ESFA的定期風險評估。根據(jù)一些明確的觸發(fā)因素，如財務(wù)健康問題、財務(wù)狀況明顯下降、學校有可能在兩年內(nèi)破產(chǎn)、巨大的現(xiàn)金壓力等，ESFA將考慮讓高校進入早期干預(yù)。當一所高校處于早期干預(yù)階段時，采取的行動將符合高校資助協(xié)議中的早期干預(yù)條款。高校也會制定能減少行動風險并使高校恢復財務(wù)穩(wěn)定狀態(tài)的計劃。在早期干預(yù)的過程中，干預(yù)機構(gòu)將與每所高校建立良好的溝通，尋求高校下一步的干預(yù)信息。一旦有證據(jù)表明一所高校不再符合以上的觸發(fā)因素，它將退出早期干預(yù)。ESFA在高校沒有及時、適當、充分采取干預(yù)措施的情況下還會提供一些步驟參考，可能提供額外資助條件[5]。如果高校財務(wù)狀況沒有得到改善，或高校沒有盡最大努力實施變革和改進，那么ESFA將啟動正式干預(yù)。

3.正式干預(yù)

（1）正式干預(yù)的觸發(fā)因素

正式干預(yù)的對象是在早期干預(yù)后仍未能改善財務(wù)問題或未取得足夠進展的大學。啟動正式干預(yù)需要有一定的觸發(fā)因素。觸發(fā)條件和標準包括ESFA財務(wù)健康評估“不足”、財務(wù)賬戶出現(xiàn)問題、有重大欺詐行為、高校未能在解決問題中取得進展等。如果高校遇到基于經(jīng)濟理由的正式干預(yù)觸發(fā)因素，ESFA則考慮將高校納入正式干預(yù)并發(fā)布建議來改善高校的現(xiàn)狀。每個月都會更新建議，明確要求高校在規(guī)定時間內(nèi)達到要求。如果遇到一些特殊情況，如高校沒有采取行動、沒有切合實際的計劃來改善英國教育標準局（Ofsted）或ESFA所關(guān)注的領(lǐng)域，又或者高校現(xiàn)有的領(lǐng)導和治理方式成為改進的障礙，那么FEC將寫信給高校，建議將高校財務(wù)由早期干預(yù)階段升級為正式干預(yù)。

在特殊情況下，升級到正式干預(yù)也可以在診斷評估之后進行。這意味著需要快速采取強有力的行動，包括領(lǐng)導和治理變革，或是結(jié)構(gòu)性解決方案。為了簡化安排，ESFA將不再給予表現(xiàn)不佳或總體評估表現(xiàn)不太好的高校發(fā)布建議。

（2）正式干預(yù)的主要方法

在正式干預(yù)過程中，高校和其他機構(gòu)也會在診斷評估時用到有利于高校擺脫財務(wù)困境的方式。一種方式是“受監(jiān)督高校”狀態(tài)。接受正式干預(yù)的高校或者ESFA認為財政情況恢復緩慢的高校會處于“受監(jiān)督高校”狀態(tài)，或者一些高校經(jīng)過評估，F(xiàn)EC認為高校應(yīng)受到監(jiān)督。另一種方式是FEC干預(yù)評估。如果通過診斷評估將高校升級為正式干預(yù)，那么ESFA和FEC將考慮進一步評估以補充最初診斷。雙方共同努力監(jiān)督行動計劃的進展情況。FEC將持續(xù)監(jiān)督已經(jīng)進行過FEC干預(yù)評估的案例，直到高校從正式干預(yù)中解脫出來，然后FEC將編寫一份總結(jié)報告，列出他們的發(fā)現(xiàn)、結(jié)論和建議。

但是在某些情況下，有些支持和干預(yù)不足以促成改進，高校需要的是結(jié)構(gòu)性解決方案，在高校做出結(jié)構(gòu)性改變之前，應(yīng)該與高校的ESFA案例管理員討論。變化的類型將取決于具體情況，但在大多數(shù)情況下變化由可行性問題驅(qū)動，因此結(jié)構(gòu)變化需要實現(xiàn)更高的效率和更低的成本，這可以通過課程、人員配置和運營合理化來實現(xiàn)。ESFA和FEC將共同進行調(diào)控與審查以確保在每種情況下都有一致的安排。

4.重組或退出

在某些情況下，可能支持和干預(yù)不足以實現(xiàn)改進，并且需要結(jié)構(gòu)性解決方案，這時就需要高校進行結(jié)構(gòu)性的重組或者退出正式干預(yù)。進行結(jié)構(gòu)性變革之前，大學應(yīng)盡早尋求ESFA管理者的建議，他們將會就合理的成本預(yù)算制定符合高校需要的戰(zhàn)略。結(jié)構(gòu)性變革主要通過以下途徑實現(xiàn)：對高校結(jié)構(gòu)進行重組;與其他機構(gòu)合并;對高校進行分解，或者董事會完全解散高校。

（二）財務(wù)評估工具

學校在對財務(wù)結(jié)構(gòu)選擇做出決定之前，必須進行強有力的獨立評估。高校可以與ESFA案例管理員討論，確定早期的潛在問題，尋求建議和指導，以實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。除此之外還有其他的選擇，如獨立業(yè)務(wù)評估（Independent Business Reviews）、結(jié)構(gòu)和前景評估、FEC地方供應(yīng)審查、行使國務(wù)大臣權(quán)力等。

1.獨立業(yè)務(wù)評估

獨立業(yè)務(wù)評估代表著高校的立場，幫助高校做出是否有必要進行結(jié)構(gòu)性變革的決策。如果英國教育部擔心解決方案可行性或者貸方要求高校進行獨立業(yè)務(wù)評估，且高校無法為其日常運營提供資金時，高校也會選擇進行獨立業(yè)務(wù)評估。學校的校長、管理者和相關(guān)高級職員在此期間將會密切合作。[6]

獨立業(yè)務(wù)評估的范圍由委托審查的人根據(jù)具體情況確定，通常由專門從事財務(wù)審查和重組的會計師進行，可能是破產(chǎn)執(zhí)行人（英國《破產(chǎn)法》規(guī)定，在各種破產(chǎn)程序中任職的人限于該法承認其資格的從業(yè)人員）。完成評估的時間長短取決于個案的范圍和復雜程度以及高校提供的信息質(zhì)量。

2.結(jié)構(gòu)和前景評估

結(jié)構(gòu)和前景評估是一種FEC在客觀基礎(chǔ)上對高校進行財務(wù)評估來改變高校結(jié)構(gòu)的方式。有兩種情況需要進行結(jié)構(gòu)和前景評估：一是高校正在考慮追求結(jié)構(gòu)性變革;二是結(jié)構(gòu)變革已經(jīng)成為干預(yù)過程解決方案的一部分。

結(jié)構(gòu)變化雖然被視為高校面臨的巨大挑戰(zhàn)，但是通過FEC領(lǐng)導的結(jié)構(gòu)和前景評估，高校可以期望其在對現(xiàn)有信息進行全面分析的基礎(chǔ)上，為學校的未來結(jié)構(gòu)提供客觀公正的建議，提供潛在的解決方案。

3.FEC地方供應(yīng)審查

相比于結(jié)構(gòu)和前景評估專注于單一機構(gòu)并找到最佳解決方案，F(xiàn)EC地方供應(yīng)審查主要審核多個相關(guān)機構(gòu)，考慮該地區(qū)學習者的總體情況。FEC地方供應(yīng)審查是一種靈活的干預(yù)措施，可以就實現(xiàn)長期可持續(xù)供應(yīng)的最佳方式提出建議，所有FEC地方供應(yīng)審查報告將在草案中與高校和其他合作機構(gòu)共享，以便在最終確定之前進行事實核查。FEC地方供應(yīng)審查遵循三個廣泛的階段：分析階段（整理和分析所需數(shù)據(jù)）、選項階段（探索可用的選擇范圍并評估可行性）、建議階段（提供有關(guān)首選方案的建議）。ESFA和FEC團隊根據(jù)具體情況考慮采取哪些行動。

4.行使國務(wù)大臣權(quán)力

當高校破產(chǎn)時，國務(wù)大臣將繼續(xù)擁有以下權(quán)力：一是解聘管理機構(gòu)的所有成員;二是職位空缺時可以任命新成員;三是向高校提供有關(guān)行使權(quán)力和履行職責的指示，包括要求管理機構(gòu)做出合作安排的指示，或者要求管理機構(gòu)自行解散的指示。國務(wù)大臣使用權(quán)力時將考慮到ESFA、FEC的建議，甚至經(jīng)過獨立業(yè)務(wù)評估后的一些證據(jù)等因素。

如果早期干預(yù)和預(yù)防策略的各種措施都沒有挽救高校的財務(wù)情況，那么高校只能面臨破產(chǎn)。新的破產(chǎn)程序引入了“教育管理”。這是一種特殊的管理制度，在高校破產(chǎn)時確保基本服務(wù)的連續(xù)，適用于繼續(xù)教育以及高校—高中合作的預(yù)科學校，或者是經(jīng)營指定機構(gòu)的公司。[7]

（三）破產(chǎn)程序中的各種角色

面臨財務(wù)危機高校走進破產(chǎn)程序時，學校的管理人員或者機構(gòu)扮演著不同的角色和功能。第一，教育管理員的主要功能是實現(xiàn)教育管理的特殊目標，保護現(xiàn)有學習者的整體供給，并為整個債權(quán)人尋求最佳結(jié)果。通常，獨立業(yè)務(wù)評估（IBRs）會產(chǎn)生一個交付計劃，如果適用于相關(guān)教育管理部門，教育管理員將致力于實施該計劃。如果高校遇到可能導致破產(chǎn)的財務(wù)困難，教育管理員的責任就更為重要。通過盡早發(fā)現(xiàn)問題并采取適當行動來降低高校進入破產(chǎn)的風險，以便盡可能實現(xiàn)轉(zhuǎn)虧為盈。一旦出現(xiàn)財務(wù)困難跡象，無論是直接問題還是預(yù)期風險，高校都應(yīng)酌情與銀行以及ESFA聯(lián)絡(luò)。第二，ESFA為年輕人和成年人的教育和技能培訓提供分配并負責每年的重要資助，它通過行使其贈款和合同條件參與監(jiān)管體系。當有證據(jù)表明存在風險或表現(xiàn)不佳或不符合資金要求時，它將根據(jù)問題的嚴重性以及高校的背景和情況進行干預(yù)。第三，F(xiàn)EC領(lǐng)導一個代表和顧問團隊，他們與ESFA密切合作，與高校合作，負責評估在質(zhì)量或財務(wù)健康方面存在嚴重缺陷或有風險的高校的領(lǐng)導能力和治理能力，幫助提高其提供的質(zhì)量和可持續(xù)性，并降低失敗的風險。

三、對我國的啟示

2019年2月，教育部高等教育司副司長范海林介紹了《全面振興本科教育推進高等教育內(nèi)涵發(fā)展情況》，表示中國的高等教育即將過渡到普及化階段，提高高等教育質(zhì)量，充足的教育經(jīng)費必不可少。國家和各級政府對高校的投入持續(xù)增加，如清華大學2015年度決算205億元，浙江大學156億元，北京大學140億元[8]。但是高等教育領(lǐng)域出現(xiàn)了資源浪費等現(xiàn)象，高校在預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)管理等方面能力薄弱。英國在對高校監(jiān)督戰(zhàn)略上有著非常詳細和具體的措施。對干預(yù)階段和干預(yù)工具以及其中一些干預(yù)機構(gòu)的角色解讀都給我國的高校監(jiān)督以參考。

（一）與監(jiān)督機構(gòu)建立合作，完善教育主管部門監(jiān)督機制

英國高校出現(xiàn)財政問題時，會有ESFA等機構(gòu)提供干預(yù)對策，幫助高校解決財務(wù)上的問題。在國內(nèi)，面對高校暴露的問題， 也同樣需要一些監(jiān)督機構(gòu)提供支持，教育行政主管部門應(yīng)盡快完善相關(guān)制度， 出臺相關(guān)的政策， 以加強對他們的監(jiān)管力度。中國的高等教育機構(gòu)實現(xiàn)財政充裕，為學校和學子提供經(jīng)濟上的保障至關(guān)重要。外部監(jiān)督是落實計劃、解決問題的關(guān)鍵一步。監(jiān)督的過程中，要實施公開評議，確保高校財務(wù)信息公開[9]。類似于ESFA的機構(gòu)之間也應(yīng)該進行交流和合作，在財務(wù)困境上動態(tài)地分享信息，共同監(jiān)督整個過程以幫助高校財務(wù)問題的解決。

（二）高校進行內(nèi)部監(jiān)督，引進相關(guān)人才

高校不僅要獲取外界監(jiān)督機構(gòu)的支持，而且要具備自己給自己“診斷”的能力，不只是靠外界監(jiān)督機構(gòu)的判斷。在人才儲備上，要多加引進人才才能更清楚高校運行中哪些方面出現(xiàn)問題，以及處在何種干預(yù)階段之中。人才的培養(yǎng)需要從國家政策落實到具體高校。國家政策制定者、教育行政管理部門、高校校長以及培養(yǎng)的人才，都應(yīng)該在這一過程中扮演不同的角色并承擔相應(yīng)的職責。更迫切的是，國家教育部門應(yīng)該根據(jù)培養(yǎng)目標為高校財務(wù)評估人才培養(yǎng)研發(fā)出整套成體系的課程，高校財務(wù)評估人才的培養(yǎng)是涉及個人和整個社會的工程。

（三）高校財務(wù)信息公開

高校的財務(wù)管理需要得到社會監(jiān)督。為了贏得社會公眾的信任，同時保障公眾對高校財務(wù)信息的知情權(quán)，高校需要財務(wù)信息公開。通過這種途徑，“充分發(fā)揮社會公眾對高校財務(wù)活動的參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進高校不斷提升財務(wù)管理的能力和水平”[10]。當高校財務(wù)信息公開時，細化公開內(nèi)容和規(guī)范公開程序也有利于高校優(yōu)化資源配置。把經(jīng)費用到正確的地方，才能更好地建設(shè)高等教育。

參考文獻：

[1]張永軍. 英國脫離歐盟的經(jīng)濟后果[C]//中國智庫經(jīng)濟觀察論文集.北京： 中國國際經(jīng)濟交流中心，2017： 419-424.

[2]Department for Education. College oversight： support and intervention[EB/OL].（2019-04-01）[2019-11-06].https：//www.gov.uk/government/publications/college-oversight-support-and-intervention.

[3]Department for Education. National leaders of governance for further education： current national leaders[EB/OL].（2019-04-03）[2019-11-06].https：//www.gov.uk/government/publications/national-leaders-of-governance-for-further-education-national-leaders/national-leaders-of-governance-for-further-education-current-national-leaders.

[4]Department for Education. National leaders of further education： guidance for potential applicants[EB/OL].（2017-10-24）[2019-11-06].https：//www.gov.uk/guidance/national-leaders-of-further-education-guidance-for-potential-applicants.

[5]Department for Education. ESFA： college financial planning handbook and financial plan[EB/OL].（2013-05-13）[2019-11-25].https：//www.gov.uk/government/publications/finacial-planning-handbook.

[6]Department for Education. Further education bodies： insolvency guidance[EB/OL].（2019-06）[2019-11-27]. https：//assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/774096/FE_Insolvency_Governor_Guidance.pdf.

[7]Department for Education. Further education corporations and sixth-form college corporations： governance guide[EB/OL]. （2019-02-28）[2019-11-27].https：//www.gov.uk/guidance/fe-governance.

[8][9][10]趙紅衛(wèi). 我國高等學校財務(wù)信息公開研究[D]. 西安：陜西師范大學， 2018.

編輯 呂伊雯? ?校對 徐玲玲