推進基本養老保險制度改革需要厘清的幾個問題

王皓田

我國現代化養老保險制度探索于20世紀80年代中期，初建于20世紀90年代中期，基本框架搭建于21世紀初，經過近40年的建設，特別是隨著社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度的確立，我國已經初步建立起了一個覆蓋范圍廣泛、多方主體參與、規模龐大的多層次養老保險體系，對我國社會穩定與經濟發展起到保駕護航作用。黨的十九大報告明確指出，全面建成多層次社會保障體系，完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌。當前，針對基本養老保險制度改革存在一些分歧和爭論：擴大個人賬戶是否是基本養老保險改革的方向，強調多繳多得是否有助于養老保險制度的公平性，“精算公平”是否可以代替“再分配公平”，養老金模式國際發展趨勢是否從現收現付制的福利基準型（Defined Benefit，DB 型）轉向預籌積累的供款基準型（Defined Contribution，DC型）等，這些問題都直指基本養老保險制度的核心，本文將針對上述幾個問題進行探討，以期為基本養老保險制度改革提供政策借鑒。

一、基本養老保險制度的核心是共濟性

社會保障是包括社會保險、社會福利和社會救助等在內的綜合體系，它包含著幾個基本的原則。一是實行選擇性原則，通過最低生活保障制度、五保戶制度，以及災害救助制度等，對包括鰥寡孤獨及殘疾者等弱勢群體提供生活保障，這主要表現在社會救助上面;二是普遍性原則，主要是針對公共衛生、社會服務、義務教育等人人享有的那部分保障，這主要表現在社會福利方面;三是統籌互助原則，為喪失勞動能力、暫時失去勞動崗位或因健康原因造成損失的人員，提供醫療、養老、失業、工傷、生育等保障，這主要表現在社會保險上面。不管是社會保障中的哪一種功能，其實都是以正向分配原則為基礎。基本養老保險作為社會保障重要的組成部分，要發揮二次分配的公共政策功能，縮小一次收入分配差距，使社會不同地區、各階層居民在分享經濟發展成果方面更加公平和諧，基本養老保險制度的核心是共濟性。

基尼系數作為國際上通用的測量收入差距的指標，改革初期我國城鄉合計的基尼系數不過0.3。隨著我國經濟的高速發展，收入差距也開始逐漸擴大，2003年開始我國城鄉合計基尼系數就已經超過0.4的警戒線，2008 年升至最高值為0.491，之后雖有回落，但仍一直高位徘徊在0.47左右，2016年的基尼系數為0.465相比于歐盟國家我國社會保障政策使基尼系數下降了12%左右，而歐盟國家則下降了40%左右。我國的養老保險不僅沒有縮小收入差距，反而還有所擴大，2018 年我國的基尼系數為0.474，成為現在世界上收入不平等程度最高水平組的國家之一，收入不平等問題長期積累正在威脅公平、共享社會的建設。2018年我國老年人總收入的基尼系數為0.46，不僅高于除墨西哥之外的其它所有OECD國家，也大幅度高于東歐的轉軌國家。在這樣的背景下，推進我國基本養老保險制度改革，要充分重視其共濟性核心功能，發揮二次分配縮小一次分配差距的作用，逐步扭轉城鄉之間、群體之間逆向轉移的趨勢，以更平衡的發展滿足群眾對美好生活的需求。

二、擴大個人賬戶不是基本養老保險制度改革的方向

隨著人口老齡化趨勢加快，退休人員不斷增多，我國基本養老保險基金支付壓力越來越大，未來面臨巨大資金缺口，給國家財政帶來沉重負擔。部分研究觀點認為，目前我國養老金預籌積累的占比太小，個人賬戶透明度不夠且有透支，未來需要考慮提高個人賬戶的占比，有助于調動職工勞動積極性和供款積極性，提高企業生產率。我國目前實施社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保金制度這種觀點的提出有三種實施的方案：一是將社會統籌的部分放入個人賬戶以提高占比;二是通過提高個人繳費率提高個人賬戶占比，也就是強調多繳多得;三是改變現收現付制（DB）轉向預籌積累制（DC）。第二種方案和第三種方案將在后面的部分重點探討，本部分主要分析第一種方案是否可行。

將社會統籌的部分放入個人賬戶以提高個人賬戶的占比，這樣的做法不利于縮小高低收入人群間的差距，對于低收入群體而言是不公平的。舉例來講，北京市2019年度全口徑城鎮單位就業人員平均工資是106168元，按照現有的規定以超過平均工資的300%或少于60%為繳費上下限，甲職工年薪15萬元，這在北京市相當普遍，單位將為其個人賬戶打入2.5萬元;乙職工年薪7萬元，北京市新生代農民工2019年平均工資基本在這個水平，單位將每年為其個人賬戶打入11200元，經過30—40年的積累和復利，基本養老保險將進一步擴大初次收入分配的差距，這與提高基本社會保障公平性、共濟性的準則相違背。

三、強調多繳多得要以基本養老保險共濟性為基礎

在我國一次分配制度是以按勞分配為主體，多種分配方式并存，強調多勞多得的原則，充分發揮市場配置勞動力資源的決定性作用。如果在二次分配中，仍然過分強調多繳多得，一次分配的差距不僅不利于縮小，反而有可能會加大，必然會出現了“逆向轉移”的問題。基本養老保險是在90年代初期將個人賬戶引入制度之中，分為個人賬戶和社會統籌賬戶兩個部分，以工資的一定比例去繳費，在一定年齡后根據繳費情況獲得收益，基本體現了多繳多得的原則。個人賬戶規模比例會影響社會保障項目的共濟性，不利于社會公平。因此，從引入個人賬戶以來，我國養老保險個人賬戶所占比例經過了三次調整，從90年代初期的16%的個人賬戶設計，到1997年的11%的個人賬戶，再到現在8%的個人賬戶，目的是提高社會統籌所占的比例，以增強公平性。雖然多繳多得的辦法對于參加某一險種有一定的激勵因素，如果以擴大個人賬戶規模為舉措，這將與社會保障的核心相違背，也不利于大公平，強調多繳多得應建立在基本養老保險共濟性的基礎之上。

從國際上來看，智利1981年養老金改革以來實行的是預籌積累型養老金個人賬戶模式，初期對經濟發展起到了積極作用，但這一制度對于提高參保人的積極性方面并沒有想象中那么高，在本國已經步履維艱。從1981 年至2009 年智利養老保險繳費數據顯示，新制度的參保人平均只有41.7% 的勞動年限（18—60 歲）有繳費，并且繳費年限較低的參保者大部分為非正式就業人員。而且，勞動力市場中的性別歧視也延續在養老金待遇上，女性處于勞動力市場的弱勢地位，女性的非正式就業無法在個人賬戶中增加積累，對于非正式就業人員，特別是花費在家務勞動和家庭照顧上時間較多的女性而言，擴大個人賬戶，沒有建立在基本養老保險制度共濟性基礎上的多繳多得是極為不公平的。

除基本養老保險外，縱觀社會保險的多種項目，很多險種很難與多繳多得掛鉤，即使硬要掛鉤是對公平性極大的破壞。例如，醫療保險是按照工資的一定比例去繳費，得病頻率多、得大病則獲得的較多。如果按照多繳多得的原則，有些人可能覺得自己不會得病就少繳費，一旦得大病則陷入危機，起不到醫療保險應有的作用，也不利于社會穩定。生育保險也是如此，如果按照多繳多得的原則，只有具備生育可能的女性愿意多繳，而男性和不具備生育意愿、非適齡女性則都不會參加。工傷保險是根據從事的行業風險安全而設計的費率，不能因為多繳就多得，這樣更加有失于公平性。失業保險是針對因失業而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助以保障其基本生活，并通過專業訓練、職業介紹等手段為其再就業創造條件的制度。一般而言機關事業單位的人很少失業，但失業保險也需要他們繳費，如果只是針對存在事業風險的人繳費參加失業保險，失業保險制度就很難持續存在。因此，對于整個社會保險而言，其核心是共濟性，強調的是互助共濟和社會公平，飽含了政治認同、國家凝聚、社會團結、集體文化及收入再分配的功能。

四、“精算公平”要建立在“再分配公平”基礎之上

基本養老制度的核心是共濟性，其主要功能是平抑一次分配收入差距，扭轉城鄉之間、群體之間逆向轉移的趨勢。“精算公平”固然重要，但它的適用范圍和作用十分有限。1994年瑞典實施17%的名義賬戶制，2008年精算結果是2020年出現負債大于資產的情況，而實際情況是當年的名義賬戶就出現負債大于資產。即使是商業養老保險也很難實現精算的平衡。如果把精算平衡作為基礎，有本末倒置之嫌，發揮不出基本養老保險制度平抑一次分配收入差距的根本功用，“精算公平”要建立在“再分配公平”基礎之上，在基本養老保險制度設計中要合理運用精算技術。

一是精算平衡需要政府兜底。所謂精算平衡就是要參考社會平均工資的增長水平、投資收益率、期望壽命、人口增長率、老齡化速度，定期調整繳費率、給付率、最低的繳費年限和退休年齡，盡可能達到可持續的代際平衡。然而，這樣的測算有一定的適用范圍，并隨時面臨著調整。因此，“精算平衡”更應該強調其原則、方向與作用，必要時需要政府財政兜底。

二是邊界設定不同精算中性無法確定。由于社會經濟發展的不確定性，設定不同的邊界條件，精算的結果就截然不同，精算中性將無法確定。對于社會保險需要合理運用精算技術，要建立一個自身能夠精算平衡的制度，這一切都是以共濟性為核心的，需要建立在“再分配公平”基礎之上。

三是一些社會保險很難運用精算技術去準確測算。以失業保險為例，既要預測經濟增長速度又要估算就業彈性，僅經濟增長速度這一項，就不是可以精算出來的，其他如醫療保險、生育保險更是難以精算。

五、現收現付制是養老金模式發展的方向

20世紀80年代，世界銀行推出公共養老金“系統改革”，即把公共養老金的籌資模式由現收現付制轉變為預籌積累制，積累的養老基金由私人的基金公司來運營管理，給付模式由給付確定型變為繳費確定型（即個人賬戶）。1981年智利率先開始公共養老金“系統改革”，由現收現付制的福利基準型轉向預籌積累的供款基準型，實現預籌積累型養老金個人賬戶，由私人養老基金管理公司運營管理。在2000年前后的大約10年里，有38個發展中國家學習智利模式，然而2008年金融危機之后到現在已有21個國家撤回這一模式。被譽為“系統改革樣板”的智利，在2016年7—8月百萬人上街游行，抗議當前已運行多年的養老金體系。2018年國際勞工組織出版了《撤回養老金的私有化：重建東歐與拉美的公共養老金制度》全面總結了智利模式的興衰，稱之為是“失敗的30年”。 國際勞工組織總結各國改革經歷，提出了包括11個步驟在內的撤回程序。

智利作為第一個實施預籌積累型養老金個人賬戶的國家，對于智利養老金改革失敗原因的分析最具有借鑒意義。一是養老金預籌積累型缺少風險分擔機制，增加了參保者的貧困風險。智利實施養老金預籌積累模式經過近30年的實踐，近50%的退休人員無法得到政府曾承諾的最低養老保障，于是在2008年建立完全由政府出資的非繳費型團結養老金制度（non-contributory solidarity pension），用以彌補預籌積累制的缺陷。二是養老金預籌積累型個人賬戶的養老金替代率較低。根據智利2007—2014 年統計數據來看，“個人賬戶的養老金替代率為34%，個人賬戶加團結養老金的合計養老金替代率為45%”。2016年智利發生大規模游行抗議的主要原因就是因為養老金給付過低，“91%的養老金領取者領到的養老金不及智利最低工資的62%，中產階層拿到的養老金雖然高于最低工資，但是替代率僅為23%左右”。三是養老金替代率低，一方面是養老金高運營成本，另一方面是運營的風險較大。智利養老金高運營成本主要表現在個人賬戶的高管理費，預籌積累型養老金需要由私人養老基金管理公司運營管理，雖然2008年智利建立了私人養老基金管理公司競標機制，管理費有所下降，賦予了個人重新選擇養老基金管理公司的權利，但大部分參保人員并沒有太多專業知識和投資經驗，重新選擇養老基金管理公司對他們而言意義并不大，也沒有使得通過企業間競爭達到降低管理費的目的。預籌積累型公共養老金必然實行的是強制性繳費，不同于自愿參保，政府要為基金積累增值負責，由于強制繳費基金積累迅速，養老基金供給量缺乏彈性，政府很快就需要面對巨額資金的增值問題，由于發展中國家資本市場的發育程度較低，而且資本市場不確定性較大，一旦遇到2008年金融危機，保成本都是問題，更別說收益了。

我國推進基本養老保險改革要以共濟性為核心，要發揮好二次分配的公共政策功能，縮小一次收入分配差距。我國在多年個人賬戶“做實”試點停滯不前的情況下，現收現付制下的名義賬戶制將成為一種比較務實的選擇，體現“適度”差別，激發參保者的積極性。同時，根據省級統籌推進情況和中央調劑金制度運行情況，盡快開啟基本養老保險全國統籌改革，實現費率水平、費率結構、繳費基數核算方式和待遇計算發放辦法等的制度結構的統一，基金管理的統收統支的管理一體化，制定并實施全國統一的養老保險經辦服務標準流程。要加快推進農民工市民化進程，實現農民工主體、機會、結果三方面平等，這對于擴大繳費人群、夯實繳費基礎具有重要的意義。

（作者單位：國家發展改革委體管所）