住房領域如何發揮市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用

雷德航 張雨桐

住房問題作為關系經濟社會發展水平和人民群眾生活質量的重大民生問題之一，如何充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，形成政府與市場相互補充、相互促進的協調發展格局，是具有重要意義的時代課題。本文在回顧我國住房制度改革歷程的基礎上，結合當前住房市場發展存在的問題，旨在探索當前和今后一個時期我國住房市場調控的總體思路和工作重點，并提出相關政策建議。研究認為，建立具有中國特色的新時代住房體系，必須發揮好市場在住房配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，堅持房住不炒，堅持因城施策、分類指導，著力完善住房市場供應體系，健全住房保障供應體系，補齊租賃短板，完善土地、金融、財稅等政策體系，更好地滿足人民群眾過上美好生活的住房需求。

一、我國住房制度改革回顧

住房制度改革是我國經濟體制改革的重要組成部分，1998年住房制度全面改革以來，市場機制在配置住房資源中的決定性作用不斷增強，中國特色的住房制度體系框架逐步確立，建立起包括多層次住房供應、土地使用、住房金融與稅收、產權交易以及中介服務等一系列制度，在改善城鎮居民住房條件、促進房地產業快速發展、助推城鎮化進程等方面發揮了重要作用。

（一）我國住房制度改革的歷程

1998年之前，醞釀住房制度改革;1998—2002年，住房市場化改革起步，市場供需快速啟動;2003—2008年，房地產業被確立為國民經濟支柱產業;2008—2012年，房地產發展思路重回“提高與改善人民住房福利水平”;2013年至今，房地產市場從“總量擴張”進入“總量放緩、結構分化”的新階段。

（二）住房改革過程中的經驗啟示

回顧我國住房市場化發展歷程，自1998年住房制度改革以來，我國住房市場發生了革命性的變化，實現了從政府建房實物分配制度向以市場化為導向的住房分配制度的轉變，實現了從政府包攬到政府退出再到政府調控的轉變，基本形成了以市場供求為基礎、政府保障為支撐的住房制度體系。然而，隨著我國城鎮化進程的推進以及房價的不斷上漲，越來越多的城鎮居民仍面臨“購房難”困境。為解決這一困境，實現“居者有其屋”的目標，應從住房調控的歷史中汲取經驗和啟示如下。

1、處理好政府和市場的關系

我國在1998年住房制度改革初期就確立了商品化、市場化的城鎮住房改革導向，要求建立并完善以經濟適用房為主的多層次城鎮住房供應體系。但在后來的改革推進過程中，政府保障職能長期缺位，保障性住房制度建設滯后。2007年以后，隨著“購房難”不斷升級，才逐步形成了以廉租住房制度、經濟適用住房制度、公共租賃住房制度等為主的住房保障體系。但是，由于政府對市場干預過多，主導性過強，未能充分發揮市場在住房資源配置中的決定性作用。為促進住房市場的平穩健康發展，政府必須理順與市場之間的關系，在尊重市場規律的基礎上，充分利用我國宏觀經濟基本面好、回旋余地大的特點和經濟增速目標調整為調結構和防風險騰挪出的空間，在提供城鎮居民基本住房保障、維護房地產市場秩序、引導調節住房供求總量和結構、科學編制住房發展規劃等方面發揮積極作用。

2、處理好中央和地方的關系

1994年實行的分稅制改革深刻影響了中央、地方以及地方間的橫向競爭關系，地方財政嚴重依賴土地出讓收入，加之房地產稅的缺失，“土地財政”導致中央政府與地方政府之間長期存在利益博弈。過去的房地產調控大多是自上而下對住房需求的“一刀切式”的行政控制，地方政府主動調控房地產市場的意愿并不高，使得調控效果大打折扣。房地產市場調控需要中央和地方分清事權，共同發力。中央政府要在堅持房地產調控目標和任務不動搖的基礎上，尊重地方經濟社會發展實際，改革優化房地產稅收體系，提高地方政府對中央房地產調控政策的響應速度和執行力，確保因城施策有效推進。地方政府要按照中央政府的調控精神，加強組織落實，結合當地房地產市場形勢深化、細化、具體化政策組合，確保實現調控目標。

3、處理好房地產調控和經濟增長的關系

房地產業爆發式增長對經濟發展既存在拉動效應，也有擠出效應。2003年，國家將房地產業定位為支柱產業，一方面激活了住房需求，帶動了相關產業的發展。但另一方面，由于住房兼具投資屬性和商品屬性，導致房地產投資過熱，房價增長過快，直接透支了我國經濟增長潛力，造成收入分配惡化、貧富差距擴大、實體經濟融資困難。目前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，依靠房地產拉動經濟增長走的還是城市“攤大餅”的老路，不符合現階段經濟高質量發展的要求。面對經濟下行壓力，政府要堅持通過房地產調控倒逼經濟發展轉型，在保持房地產業平穩發展的同時培育新的經濟增長點，鼓勵發展新興產業，破除對房地產拉動經濟效應的依賴，促進新舊動能轉換和產城融合，推動經濟高質量發展。

4、處理好短期調控工具與長效機制的關系

調控政策碎片化是我國房地產市場難以健康發展的重要原因之一。從過去的房地產調控經驗看，限購、限貸等短期調控工具大多屬于相機決策式的事后調節手段，在短期內可使房價下降，但政策松綁后又會引起房價的再次上漲，難以適應市場變化，并未解決房價上漲的內在矛盾。頻繁的政策變動甚至加劇了房地產市場的價格波動，誘使地產開發商惡意漲價、地方政府尋租等行為，不利于從根本上解決住房問題。從促進房地產市場長期健康發展的角度看，解決頻繁調控弊端還需加快建立房地產市場發展的長效機制，完善住房供應體系，穩定市場預期。在長效機制確立之前，政府要繼改革創新住房短期調控機制，提高政策的連續性和前瞻性，為長效機制的建立爭取時間和空間。

5、處理好住房存量和增量的關系

2005年，我國人口增速開始逐步下滑，2012年，20—49歲住宅消費主力人群和購房適齡人群的數量及其在總人口中的比重也迎來拐點，人口數量和結構的變化決定房地產需求也將發生重要變化。2014年，我國房地產新開工面積達到峰值后穩中有落，人均戶均套數超過1.0套，房地產市場逐步從以增量市場為主轉向以存量市場為主。新型城鎮化應當是堅持以人為核心的城鎮化，應在用好增量房的同時盤活存量房。新增住房要警惕全局性供給過剩風險，也要注意應對熱點城市新房供應不足的矛盾，要以人口變動和分布為基礎進行住房規劃，結合存量房的情況合理安排增量房的供給結構和數量，使土地供應與保障合理的住房需求掛鉤，增加有效住房供給。存量房方面，要通過財稅調節等政策手段，盤活存量，推動更多存量住房進入市場，滿足住房居住需求，實現房地產市場供需均衡。

6、處理好需求端調控和供給端調控的關系

我國歷史上的房地產調控以需求調控為主，短效性特征明顯，無法區分對待合理性住房需求與投機性住房需求，難以解決供求結構矛盾。2017年，新一輪的房地產調控政策開始從供需兩端發力，更加重視通過增加土地供給、擴大保障性住房建設來穩定市場預期，抑制房價非理性上漲。住房市場供求關系是決定房價上漲的主要原因，政府要繼續堅持并完善新一輪住房調控的思路，一方面堅決遏制投機性購房需求，另一方面要從供給端發力，著力優化資源布局、提高土地利用效率、增加熱點城市住宅用地供給，只有打出需求端調控和供給端調控的組合拳，才能真正解決住房供需錯配的問題。

二、當前我國住房市場存在的問題

（一）土地供需矛盾突出

隨著我國土地供應總量逐步收緊，我國土地供應存在工業用地占比高、住宅用地占比低，大城市土地供給嚴格、中小城市土地供給寬松、土地出讓收入占財政收入比重仍然過大等問題。

（二）銷售租賃比例失衡

目前我國的住房租賃與銷售市場發展失衡，租賃市場發育不充分。一是租賃住房的市場化、規模化程度較低。房地產開發企業持有并經營的住房數量較少，住房租賃企業持有房源數量也不多，專業化租賃機構持有房源較少。二是租賃住房的居住品質也有待提升，租約關系不穩定。三是房屋投資屬性，以及戶籍附加的教育、醫療等公共服務資源成為重買輕租的助推因素。

（三）房價收入比例過高

近些年，受房價高漲影響，我國房價收入比增長較快。高房價不僅導致大量中低收入群體買不起房，還會在資本錯配、透支消費、提高勞動力成本、產生行業擠出效應、遏制城市發展潛力等因素的作用下，造成經濟脫實向虛，影響經濟高質量發展。

（四）房地產投融資比例過高

從房地產投資總量來看，房地產投資占GDP比重過高，但與房地產開發相配套的基礎服務設施跟進不足，“空城”“鬼城”現象依舊存在。從房地產投資增速來看，在經濟下行壓力不斷加大的背景下，住房貸款的規模和增速都處于較高水平。社會資金過度向房地產業聚集，增加潛在的泡沫風險。從房地產融資比例來看，房地產占用了太多的金融資源，導致大量金融活水沒有進入到實體經濟，房地產金融領域的脫實向虛問題亟需解決。

（五）住房結構性失衡問題突出

一是住房區域性失衡，不同地區結構性短缺與過剩并存。一線城市和部分二線城市住房供不應求，城市新市民和中低收入群體住房依舊困難。三四線城市住房供給整體充足，但有效需求不足，房屋空置率較高。城市中心區和非中心區之間、城市群不同城市之間、城市群內外之間、城鄉之間都存在不同程度上的供需不平衡。二是住房品質失衡，優質住房稀缺。狹小公寓、老舊公寓或不成套住宅占比重較大，優質住房供給不足，無法滿足人民群眾日益增長的對居住品質的需求。

三、下一步住房調控總體思路和工作重點

從我國現階段國情出發，緊扣社會主要矛盾變化和國內外新形勢新挑戰，堅持房住不炒的總基調，堅持因城施策、分類指導，夯實城市主體責任，以供給側結構性改革為主線，以提高供給質量為主攻方向，以深化住房制度改革為根本動力，著力完善住房市場體系和保障體系，構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的租購并舉的住房供應體系，滿足人民群眾過上美好生活的住房需求。

（一）優化住房供給結構，提高有效供給數量

抓緊調整住房供應結構，落實人地掛鉤政策，有針對性地增加住房和用地有效供給。抓緊調整用地供應結構，改進商品住房用地供應方式，建立房價地價聯動機制，防止地價推漲房價。加快健全城鎮住房保障體系，明確保障范圍和目標，實施分類保障。繼續扎實推進棚戶區改造。扎實推進棚戶區改造，嚴格把握棚改范圍和標準，加大配套基礎設施建設。

（二）提高住房供給品質，滿足居民樂居需要

大力提升住房整體居住品質，提供功能更加合理、建筑質量更加優良、人居環境更加舒適的住房產品，形成節約型、環保型、生態友好型的住房建設模式。大力改造老舊小區，更新水電路氣等配套設施，鼓勵有條件的小區加裝電梯等便民設施，切實提升社區居住品質。加強公租房建設運營管理，加快完善公租房配套設施。

（三）發展住房租賃市場，構建多元供給體系

大中型城市要全面培育和發展多元化租賃住房供應市場，將新建租賃住房納入住房發展規劃，采用多種方式增加租賃住房用地有效供應。積極探索推動熱點城市供地主體多元化，盤活存量房源、擴大租賃型人才公寓建設。鼓勵房地產開發企業參與工業廠房改造，完善配套設施后改造成租賃住房。鼓勵個人依法出租自有住房，盤活存量住房。

（四）培育優質建設主體，推動房企轉型升級

加快培育專業化、規模化的優質房地產企業集團，加強市場監管和行業自律，支持房地產企業從傳統開發銷售向租售并舉模式轉變，實現開發租賃一體化運營。鼓勵房地產企業延長產業鏈，將文體、健身、娛樂、養老、教育等服務融入社區，激發各類市場主體活力，建設智能社區。

（五）加強城市空間規劃，引導人口合理集聚

貫徹落實城市群、都市圈發展規劃，樹立城市系統思維，優化城市空間布局，引導特大城市的人口逐步向周邊中小城市震蕩外溢，緩解“大城市病”問題。加快補齊周邊中小城市短板，做好城市基礎設施建設各項具體工作，特別是注重提高中小城市、縣城和中心鎮的教育、醫療等基本公共服務水平，增強吸引力和承載力。

（六）盤活利用農村住房，促進城鄉融合發展

規劃建設特色小鎮和田園綜合體，積極發展休閑農業和鄉村旅游，激發農村發展活力和新動能，促進城鄉融合發展。推進農村基礎設施建設，完善村鎮道路、供水、教育、醫療和商業等基本功能。制定特色小鎮標準，開展特色小鎮培育活動，因地制宜推進鄉村旅游。

四、相關政策建議

（一）完善土地管理制度，增加住房土地有效供給

一是建立健全住房用地規劃體系。探索以需求為導向的住房土地供應制度。健全人、地、房掛鉤制度，推進跨區域的城鄉建設用地增減掛鉤機制，建立農村集體經營性建設用地入市制度。二是完善多主體、多渠道的住房用地供給機制。積極發揮非房地產企業在增加土地供給中的作用，推動實現多主體供應房源。

（二）改革金融管理制度，防范化解住房領域金融風險

一是房地產金融政策應因地制宜并保持連續穩定。繼續落實差別化住房信貸政策。建立科學的授信評估指標體系，建立差異化的地區授信策略。二是全方位全領域加強對房地產融資的管控。合理管控個人住房貸款增長，支持剛性居住需求，抑制投機炒房行為。加強對房地產開發企業融資行為的監管，抑制資金過度流向房地產領域。三是推進住房公積金制度改革。規范住房公積金繳存比例和繳存額，優化公積金資金管理模式，提高公積金貸款的使用效率，積極發展以支持居民購買自有住房為目標的政策性住房金融機構。

（三）健全房地產財稅體系，發揮稅收調節作用

一是進一步加快房地產稅的試點和立法工作。二是整合優化房地產稅收體系。發揮稅收調節分配關系和促進公平的作用，簡化房地產稅種，取消對同一稅基的重復征稅。三是探索城市輻射圈稅收分享機制。設立城市稅收調節機構，制定稅收分享基本政策，加強城市間稅收優惠政策協調，推進稅收協同政策的試點和推廣，發揮住房市場調控政策協同效應。

（四）完善住房整體規劃，強化規劃引領作用

一是因地制宜制定區域住房發展規劃。根據城市發展特點和住房實際需求制定區域住房規劃，明確戰略定位與發展重點，提升輻射圈內集聚效益。合理引導住房需求，對于自住性需求，政府要積極扶持;對于投資性、投機性需求，政府要利用財稅金融手段加以限制，控制投資投機規模。二是規劃實現區域公共資源均等化。通過布局調整、城區擴容等舉措整合優化教育資源配置，實現義務教育階段學校布局合理。合理配置利用區域內醫療衛生資源，提供高質量的基本醫療服務。三是建立完整的規劃編制、實施和監督制度。

（五）完善住房相關法律，強化法律約束

一是修訂和完善《土地管理法》。完善土地審批、土地監督等制度和責任，補充具體的監管實施細則，明確國家土地所有權和集體所有權的權利主體及權利范圍，加快農村集體土地的確認發證工作，推動農村集體建設用地入市。二是盡快出臺《住房租賃法》。明確承租人、出租人、中介各方的權利義務。規范住房租賃市場秩序，形成市場規則明晰、政府監管有力、權益保障充分的住房租賃法規體系。三是盡快出臺《住房保障法》，填補我國住房保障法律的空白，明確保障范圍、保障對象、保障標準、規劃建設、資金管理、準入與退出機制、監督機制等。

（課題牽頭人：雷德航。課題組成員：張雨桐、曹夢涵、王茜、李晞、楊建奇、劉昌玉）