貧困地區基層治理現代化的制度效能提升探析

陳付芳

摘?要：推進基層治理現代化，是堅持和完善共建、共治、共享的社會治理制度、推進城鄉基層治理制度創新和能力建設的重要基礎和切入點。黨的十九屆四中全會把推進城鄉基層治理制度創新和能力建設作為當前和今后一項重要政治任務。這對貧困地區推進基層社會治理現代化、提升基層社會治理的制度效能，具有特殊重要的政治意義。

關鍵詞：基層治理現代化?制度效能?貧困地區

十九大報告指出，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾。貧困地區提升基層治理制度效能，推進基層治理現代化是解決發展不平衡、不充分問題的一個重要舉措。本調研課題緊緊圍繞四川推進基層治理現代化的實踐，以貧困地區為樣本，在前期調研的基礎上，主要從6個方面來闡釋四川貧困地區緊緊圍繞“一個人不掉隊，一個民族不能少”的目標，因地制宜，精準施策，穩步推進基層治理現代化的生動實踐，脫貧質量顯著提升，人民生活質量明顯改善，脫貧攻堅成果得到鞏固，為全國同類地區提供了重要借鑒意義。

一、扶貧投入大增長

四川省委十屆六次全會指出，整合民生資源，重點推進涉農資金整合，對同一區域同步投入、集中使用，優化支出結構，加大財政專項扶貧資金投入，提高扶貧支出占一般公共預算支出的比重。特別是省級財政加大了對貧困地區的一般性轉移支付力度，省直有關部門每年投向貧困縣的項目資金，原則上達到50%以上。積極穩妥推進易地扶貧搬遷工程建設，在生態環境脆弱、不具備生活條件的地區，加快落實生態移民后期扶持政策。貧困地區主要圍繞實施整村推進、連片開發、民族新村、彝家新寨、扶貧搬遷等重點項目，改善貧困人口生產生活條件。完善扶貧開發工作機制，加強對口支援工作，延長幫扶年限，把政府支持與社會廣泛參與更好地結合起來，引導社會資源投入貧困地區扶貧開發事業。香港李錦記醬料集團與四川海外聯誼會合作，深入實施“全域旅游”和成都“蓉歐+”戰略，加強同貧困地區的航空、高速公路等領域對接合作;眉山市計劃每年按照公共財政預算收入的0.6%編列“幫扶專項資金”，全省從各條戰線選派精兵強將，925名援藏干部人才已于去年9月全部到崗履職。其中，專業人才占56.8%，平均年齡34歲。同時，廣東、浙江省“十三五”對口支援貧困地區規劃經國家發展改革委審核通過，分別規劃實施項目121個、128個，總投資12.96億元、10.67億元，安排對口支援資金10.97億元、8.53億元。另外，部分貧困地區構建起了多元化的投入體系，將財政扶貧、新村基礎設施、新型農業經營主體培育、村或農民合作社、農民用水合作組織部，進一步深化了財政管理體制改革措施，增強了農村的脫貧能力。據統計，目前，已實現扶貧解困行動到位10.2億元、完成104.7%，就業社保促進到位17.9億元、完成124.8%，教育發展振興到位13.4億元、完成114.8%，醫療衛生提升到位10.4億元、完成113.3%，文化發展繁榮到位1.3億元、完成101.2%，貧困地區新居建設到位14.7億元、完成100%。

二、基礎設施大改善

貧困地區堅持“領導重視、國家支持，政府主導、規劃先行，部門協同、資源整合，自力更生、合力推進”的工作思路，先后在貧困地區實施牧民定居和帳篷新生活行動計劃、“9+3”免費職業教育計劃、衛生事業發展十年計劃等“三大民生工程”，取得了突破性的進展，使農貧困地區面貌發生深刻變化，鞏固了黨在貧困地區的執政基礎，受到了廣大藏族同胞的衷心擁護。特別是貧困地區“三大民生工程”的主要內容和措施，與國家新十年扶貧開發綱要提出的“不愁吃、不愁穿，保障義務教育、基本醫療和住房”（“兩不愁、三保障”）的目標要求高度吻合，抓住了扶貧攻堅的核心內容和關鍵環節，發揮了很好的示范作用。大部分人受困于道路不通等，有的村子還得通過溜索過山澗。“針對這些特別的困難，修好道路等基礎設施是關鍵。”目前，部分貧困地區民生保障支出153.2億元，通過加大政府性基金預算與一般公共預算的統籌力度，結轉結余資金統籌使用，從而最大限度地激活了存量資金潛力。重點加快成都至蘭州鐵路建設、成昆擴能成都至峨眉段，加快推進成昆擴能峨眉至攀枝花段等的前期工作，力爭早日開工建設。全面加快通鄉通村公路建設，著力解決群眾生產生活用能問題，新居建設建成新居14.2萬套，近70萬農牧民居住條件大幅改善。同時，依托旅游景區、交通節點和產業發展，因地制宜規劃建設一批民族風情濃郁、設施完備、生活現代的旅游集鎮、特色集鎮。在規劃和建設選址中，要明確防洪、防火、防震標準，合理布局應急避難場所和救援通道，避讓滑坡和泥石流易發區。加強城鎮道路、水源工程、供排水管網設施建設。完善城鎮污水處理設施，提高污水處理能力，推進城鎮與旅游區生活垃圾無害化處理，控制貧困地區面源污染，深入開展城鄉環境綜合治理，倡導健康文明生活習慣。堅持城鄉統籌發展，形成以城帶鄉、城鄉互動的良好局面。

三、特色產業大發展

貧困地區貧困面廣、貧困度深，所屬32個縣均為貧困縣。全省50%以上的世界級、國家級旅游資源分布在貧困地區。旅游業是貧困地區最具潛力、最具優勢、最具競爭力的特色產業和富民產業。四川已編制《貧困地區旅游業發展三年行動計劃》，旅游扶貧不僅是造血式扶貧，而且是開放式扶貧，外界的新觀念、新思維和現代化的生活方式、市場化的經營方式迅速涌入貧困地區，可以帶動貧困地區群眾在精神文明上脫貧，推動貧困地區由傳統轉向現代、由封閉轉向開放。2015年貧困地區旅游總收入達392.96億元，同比增長21.8%。為進一步助推貧困地區產業發展，四川多次組織貧困地區群眾參加相關培訓，培育少數民族產業帶頭人，按照“一村一品、一村一景、一村一產業”的目標，發展特色鄉村旅游帶動脫貧，編制《奇峽溝景區旅游規劃》《西溝景區旅游規劃》《花綠二海景區旅游規劃》等鄉村旅游提升規劃，合理開發各村寨獨具地方特色的自然生態、民俗文化、傳統飲食和制作工藝等資源，穩步發展休閑度假型、民俗文化型新業態，促進貧困地區產業持續強勁發展。康定市通過引進龍頭企業，走出一條旅游脫貧之路。

四、公共服務大改善

貧困地區是四川扶貧開發攻堅、同步全面建成小康社會的重點和難點地區，貧困地區大力發展教育、衛生、社會保障等社會事業。鞏固提高義務教育質量和水平，重點推進寄宿制學校標準化建設，逐步提高義務教育階段家庭經濟困難寄宿生生活補助標準。加大教師周轉房建設力度，逐步健全教育保障機制。由對口支援貧困地區的縣（市、區）選派優秀教師到受援貧困地區縣支教兩年，安排貧困地區教師到對口縣（市、區）學校學習交流。同時，每年選派優秀中小學及幼兒教師到貧困地區、民族地區和革命老區支教一年。建立完善農村養老保險制度，提高貧困地區新型農村社會養老保險參保率。實施體育惠民工程，廣泛開展群眾體育健身活動。構建貧困地區公共文化服務網絡，健全公共文化服務體系。加快實施廣播電視村村通工程和農村數字電影放映工程，擴大廣播電視節目有效覆蓋范圍。大力支持鄉（鎮）綜合文化站、鄉（鎮）發行網點、村級文化活動室、農（牧）家書屋、寺院書屋等公共文化基礎設施建設。加強流動文化服務能力建設，提升文化便民惠民水平。

五、農戶能力大提升

黨的十八大以來，四川出臺考核辦法，明確對重點生態功能區縣不再考核GDP，高原貧困地區縣全部位列其中，引導貧困地區將重心放到保護生態、扶貧攻堅和助農增收等工作上，切實增進群眾福祉。圍繞構建城鄉統籌的醫療保障制度，精準測算醫療救助資金需求，合理確定醫療救助對象范圍，深入研究具體政策措施，積極開發醫療商業保險，探索研究符合阿壩實際的城鄉統籌醫療保障制度。貧困地區貧困人口多、生態脆弱，大骨節病、包蟲病等地方病高發，農牧業現代化水平不高，在扶貧攻堅上，傳統的單項政策支持必須擰成一股繩，匯聚成合力。針對貧困地區貧困程度深、返貧率高的特點，四川為貧困戶量身定制脫貧幫扶措施，圍繞“精準脫貧”編制產業脫貧規劃。因地制宜研究大骨節病、包蟲病等地方病、重大傳染病防治以及殘疾人、重度精神病等特殊對象的救助工作，努力建立健全綜合性防控體制。實施貧困地區六大民生工程計劃，圍繞群眾直接受益、覆蓋面大、比較急迫的貧困地區新居建設、教育發展振興、醫療衛生提升、社會保障促進、文化發展繁榮、扶貧解困行動等6大領域，把溫暖送到群眾最急處。六大民生工程繪就了貧困地區扶貧總“施工圖”，啟動當年投入資金約54.1億元。至今年底，預計實現3年累計投入達170億元。部分貧困地區扶貧開發與綜合防治大骨節病試點實施三年來取得了很大的成績：產業結構調整取得明顯成效，特色種養業初具規模;集監測、評估、防治、宣傳和管理為一體的衛生防治體系全面建立，整體防治能力不斷增強;大骨節病科技攻關項目取得積極進展。5～15歲孩子的新發病例大幅降低;8個重病區2010年的農牧民人均純收入達到3865元，比全州高124元，比2007年凈增1460元，絕對值和增幅均高于全州平均水平;病區兒童易地育人全面實現，26400多名學齡兒童全部安排到非病區寄宿制學校;易地搬遷穩步推進，目前已經完成規劃任務的53.8%;更換糧食工作，使群眾的膳食結構得到明顯改善;飲水安全問題基本得到解決;患病群眾社會保障水平顯著提升;移民安置項目的各項內容完成了50%以上。

六、貧困群眾收入大提高

貧困地區在我省經濟社會發展大局中具有重要的戰略地位。四川省貧困地區地處青藏高原東南緣和橫斷山區的腹心地帶，轄區面積占全省的61.3%，擁有天然草原2.45億畝，是全國五大貧困地區之一。近幾年來，全面實施貧困地區牧民定居行動計劃等一系列重大民生工程，極大地改善了牧民群眾的生產生活條件。在各族干部群眾的共同努力下，貧困地區經濟社會發展取得了重大成就。貧困地區產業支撐奔小康，全部貧困戶建檔立卡。推進貧困地區生產生態有機結合和跨越式發展，是構建長江上游生態屏障、維護生態安全的迫切需要。推進貧困地區跨越式發展是促進民族團結和社會穩定的戰略舉措。推進跨越式發展，讓各族群眾共享改革發展成果，是促進民族團結和社會穩定的戰略舉措，對貧困地區長治久安具有重大意義。“產業致富、全民奔康”在整個貧困地區已成為扶貧工作的主旋律。貧困地區旅游資源富集，隨著基礎設施瓶頸逐步突破，旅游收入不斷提升。去年，貧困地區實現旅游收入近393億元，帶動13萬農民增收，每戶貧困戶每年能分紅3000多元。基本實現公共服務設施配套，貧困人口數量顯著減少，人均收入接近全省平均水平，基本消除絕對貧困現象，生產生活條件全面改善。