農村集體經營性建設用地市場化必要性與可行性探析

農村集體經營性建設用地是農村集體經濟組織的重要生產資料，事關民生大計。隨著市場經濟不斷發展完善，工業化、城鎮化逐步深入推進，農村集體經營性建設用地的市場化元素特征越來越顯著，實踐中也存在著農村集體建設用地隱性流轉的情形。當前農村集體建設用地市場化是熱點、焦點，學術界、實務界對農村集體經營性建設用地市場化的必要性與可行性也存在著較大分歧。厘清農村集體經營性建設用地市場化的必要性與可行性，對進一步深入研究和細化具體政策措施是非常必要的。

一、農村集體經營性建設用地市場化的必要性

要素市場化配置是促進市場經濟發展的重要保障與支撐，完善要素市場化配置是建設統一開放、競爭有序市場體系的內在要求，更是堅持和完善社會主義基本經濟制度、加快完善社會主義市場經濟體制的重要內容。土地作為市場化配置體制機制的關鍵要素之一，只有深化市場化改革，推進土地要素市場化配置，促進要素自主有序流動，才能更好提高土地的配置效率,進而提高社會整體效率。農村集體經營性建設用地是土地要素的有機組成部分，只有推進農村集體經營性建設用地市場化，才能激活農村集體經營性建設用地作為市場配置要素的活力，盤活存量建設用地，促進形成城鄉統一的建設用地市場，使農民真正獲益。

（一）農村集體經營性建設用地市場化是市場經濟發展到一定階段的產物。當前，農村集體經營性建設用地在市場經濟的浸染之下，市場化特征逐步顯露，已經成為重要的市場配置要素。但目前農村土地市場缺失，處于自發狀態，農村集體經營性建設用地的流轉被嚴格限制，各地為規避現行農村土地法律制度的規定，采用建設用地內部隱性流轉和內部流轉做法，導致較大規模的小產權房非法建設的現象屢禁不止，成為房地產市場的一大“怪象”。因此，農村集體經營性建設用地市場化是市場經濟下推動資源流動的必然選擇，是我國經濟體制深化改革的必然要求，也是推進城鄉統籌發展促進社會主義新農村建設，有效發展農村集體經濟的必然要求。

（二）農村集體經營性建設用地市場化是農村土地制度改革的方向。隨著我國經濟體制的轉型,城鄉土地二元結構體制割裂城鄉、阻礙流動的弊端逐步顯現,成為制約社會主義市場經濟健康持續發展和生產要素自由流動的重要因素,也是造成“土地財政”困境的重要誘因,難以適應當前經濟社會發展的需要。推動農村土地制度改革，破除阻礙土地市場要素自由流動的體制機制障礙，已成為實踐和理論上的共識。故此，要推進農村土地制度改革，促進農村集體經營性建設用地市場化,提高土地要素配置效率，健全要素市場體系，促進土地要素自主有序流動，進一步激活市場活力,進而提高社會整體效率，最終實現土地資源市場配置的政策目標。

（三）農村集體經營性建設用地市場化是推動城鄉統籌發展、縮小城鄉差距的有效舉措。在城鄉土地二元結構體制下，農村集體經營性建設用地的流轉被嚴格限制，農民不能從土地獲得應得的收益，無法分享改革的成果。土地這一經濟發展要素在城鄉的不對等，嚴重制約了城鄉統一發展。只有將農村集體經營性建設用地引入市場化解決機制，與城市建設用地實行同權同價，保障農民和農村集體穩定收益，才能真正讓農村村集體及村民直接獲得土地收益，才更能激活土地的真正價值，提高土地利用價值。加快推進農村集體經營性建設用地市場化，實現與國有土地相同的權利，能夠最大限度提高農村土地的利用效率，有效增加農民和農村集體經濟組織的收入，從總體上實現國有土地資源在城市和農村之間的合理配置。

二、農村集體經營性建設用地市場化的可行性

（一）政策法律支撐。為順應經濟社會發展的新形勢,黨的十八屆三中全會站在改革發展全局的角度對深化農村土地制度改革進行決定性頂層設計，通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。這為我國農村集體經營性建設用地的市場化提供了政策依據，是我國農村集體土地改革歷經多年探索，在市場化進程中邁出的一大步。2019年8月26日，在總結此前全國范圍內33個試點區域農村土地制度改革經驗的基礎上，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過關于修改《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產管理法》的決定，修訂后的兩部法律已于今年1月1日起施行。目前應加快修改完善土地管理法實施條例，制定出臺農村集體經營性建設用地入市指導意見。

（二）實踐經驗借鑒。近年來，各地政府依據中央文件規定和政策精神，從實際出發,在農村土地制度基礎上,實施了“耕地總量動態平衡、城鄉建設用地增減掛鉤”等一系列措施，對農村集體經營性建設用地市場化進行有益嘗試探索。2015年，國家在全國33個試點縣市開展了“農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地改革”(簡稱“三項試點改革”),取得一定成效，積累了一些經驗。通過三項試點改革發現，這對保護耕地、保障農民居住權，減輕農村土地利用粗放、增加城鎮用地供給，實現最嚴格的耕地保護和節約集約用地目標發揮了積極作用。

三、農村集體經營性建設用地市場化的可行性路徑

推進農村集體經營性建設用地市場化，必須在堅持農村土地集體所有制和耕地紅線不突破的前提下,遵循“政策完善—布局試點—全面推進”的思路，以土地產權制度、財稅分配制度和績效考核體制改革為重心,圍繞農村土地權利集合,探索賦予農民更多財產權利,激活農村各類生產要素潛能,充分發揮農民積極性和市場要素配置作用,同時調整各級政府在土地制度改革中的著力點,逐步解決當前農村土地制度中存在的主要問題,形成農民、市場、政府三方合力,使農村土地制度與新型城鎮化、農業現代化相融合,讓農民成為改革的積極參與者和真正受益者。

1.完善農村集體經營性建設用地征用補償制度。一是建立公開、公平、公正和高效的土地征用管理體制和程序,保證相關方的知情權、參與權和申訴權；二是明確界定公益性用地的范圍,將允許以公共利益的名義進行征地的項目逐項列出；三是改革征地補償制度,確定征地補償標準,合理提高農民分配比例。改變現行土地管理法規定的對被征耕地按原農業用途進行補償的規定,按市場價進行補償,同時要考慮土地對于農民以及社會的多種功能。

2.破除農村集體經營性建設用地入市制度障礙。一是明確農村集體經營性建設用地流轉范圍和條件,規范土地流轉形式和程序,非農建設用地的入市條件和范圍應該符合用地規劃,非農建設用地流轉時必須于合同中明確土地流轉期限；二是加快培育農村集體經營性建設用地市場,逐步健全農村建設用地市場體系；三是建立公平合理的農村集體經營性建設用地入市增值收益分配制度。嚴格規范和監督政府及其它市場主體的交易行為,防止服務缺位和管理越位,要加強農村財務和“三資”管理,尤其對村集體獲得的集體經營性建設用地入市后的增值收益,制定管理辦法,加強監管和審計監督。

3.深化財政體制改革。農村集體經營性建設用地平等入市, 同權同價,將減少地方政府土地財政收入,對地方政府財政收入來源和收入結構產生重大影響。因此，要進一步推進分稅制的改革,明確地方稅收來源和比例,進一步拓寬地方財政收入穩定渠道,通過稅費調節等方式穩妥減輕地方政府對土地財政的依賴，逐步構建以土地稅、房產稅為基礎的地方主體稅體系,為基層政府提供基本公共服務提供財力保障；合理界定地方政府的財權與事權范圍,規范財政管理體制；建立并完善科學合理、結構優化、公開透明的政府預算體系,使之能夠全面反映政府收支總量、結構和管理活動。

4.搭建信息化服務平臺，強化監管機制。一是建立土地管理技術和信息平臺,對土地實時監控和管理；二是土地流轉和交易平臺,支撐集體經營性建設用地直接進入市場,平等交易；三是建立市場監督管理機構,防止農民失地、土地投機和土地兼并風險；四是構建土地儲備制度,保持政府對土地市場的宏觀調控能力,防止土地市場出現市場失靈、“寡頭壟斷”等問題。

5.加快政府職能轉變,完善績效考核體制。強化政府社會管理和服務職能，健全完善績效考核指標體系，加大新增債務、新型農業、民生工程等在考核指標體系中的權重,以期通過績效考核體制完善加快政府職能轉變。