宏觀政策的性質、效應與“政策-制度”的演進邏輯

引言

宏觀經濟政策是政府為了達到一定目標對經濟活動進行主動調節的重要工具，自20世紀30年代隨著凱恩斯主義誕生以來，在應對諸如大蕭條、石油危機以及多次金融危機等重大沖擊中發揮了十分重要的作用，有力地促進了世界各國的經濟發展。然而，由于經濟環境的復雜多變和對宏觀經濟政策認知不足，政策實踐中經常出現期限錯配、結構錯配以及政策工具與目標之間的“動態不一致性”等現象，導致“政府失靈”與干預過度等后果。這一問題在發達國家的穩定化政策以及我國的宏觀調控實踐中都長期存在，區別僅在于在不同的經濟發展階段和不同的外部沖擊面前，其顯性化程度不同。西方主流理論將宏觀政策的效應簡單地區分為短期效應與長期效應，并將有效需求決定產出的短期效應作為經濟決策的唯一考量。這種過度關注短期需求管理的政策雖然帶來了二戰后較長時期的持續繁榮，但也因期限錯配最終導致了20世紀70年代的“滯脹”，并在應對2008年美國金融危機后的長期衰退中陷入束手無策的窘境。與之形成鮮明對比的是，我國的宏觀政策同時將短期的總量波動與長期的結構變動作為目標，這種針對多重目標的宏觀調控政策組合一方面表現出總量與結構雙軌并行的特點，另一方面也體現出短期與長期政策效應的有機結合，形成了宏觀調控的中國特色，創造了經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡。然而，在實踐中也多次出現過短期政策長期化與長期政策短期化的期限錯配問題，因政策類型選擇失當造成的結構錯配問題，以及宏觀政策組合與多重目標對應不當等問題，導致了因“政策沖擊”而倒逼多輪宏觀調控的連續實施。因此，深化對宏觀政策的性質及其運行規律的認識迫在眉睫。

宏觀政策的期限、結構與政策效應

第一，在宏觀經濟理論中，任何宏觀政策都存在一定的期限。凱恩斯所謂“長期來看，我們都死了”在客觀上揭示了需求管理政策的短期性。國內學者張平等首次提出了宏觀政策期限結構問題，并定義為由不同層面的因素所累積成的宏觀問題的期限數量關系，認為期限結構是宏觀經濟問題的一種時間維度。他們將宏觀政策的期限結構分為短期、中期和長期三類。為了簡化分析，本文按照政策實施周期和政策發揮效應周期的長短將宏觀政策簡單地區分為短期政策與長期政策?；诤暧^政策與政策效應之間的對應關系，政策效應相應地劃分為：著眼于長期的宏觀政策具有短期與長期相結合且以長期為主的政策效應，著眼于短期的宏觀政策則只具有短期效應。

在西方經濟理論中，馬歇爾首次提出并區分短期與長期的概念，并指出：“就一般而論，我們所考慮的時期愈短，就愈需要注意需求對價值的影響；時期愈長，生產成本對價值的影響將愈加重要。因為生產成本變動對于價值的影響與需求變動的影響比較起來，一般需要更長的時間才能表現出來?！痹诠_德-多馬模型中，多馬關于投資的兩重性揭示了投資既為當期需求，又為下期供給。即在短期，投資可以提高國民收入以增加總需求；在長期，投資可以提高生產能力以增加總供給。據此可以引申出以下結論：需求管理政策屬于短期政策，因此只具有短期的政策效應；相反，供給管理政策屬于長期政策，因而具有短期與長期相結合且以長期為主的政策效應。由于需求與供給是市場經濟內在關系的兩個基本方面，需求管理重在解決總量性問題，而供給管理重在解決結構性問題。總量政策與結構性政策既有聯系又有區別。在政策的期限與效應上，總量政策屬于短期政策，因而具有短期的政策效應；結構性政策則屬于長期政策，因而具有短期與長期相結合且以長期為主的政策效應。這樣，根據政策的期限和效應不同，宏觀政策可以區分為需求管理政策與供給管理政策、總量政策與結構性政策兩大類。

第二，對于宏觀政策的結構來說，可以分為兩種情形，分別具有不同的政策效應。一是由同一類型的政策所構成的宏觀政策結構。這里所說的同一類型的政策是指同屬于需求管理政策或供給管理政策、同屬于總量政策或結構性政策，如中外宏觀調控實踐中長期使用的財政政策與貨幣政策組合，二者同屬于需求管理政策或者總量政策。在由同一類型政策構成的政策組合中，政策的結構體現為兩種或多種政策之間相互作用的大小與政策效應的強弱。比如，在由財政政策與貨幣政策構成的宏觀政策組合中，政策的結構特征可分為三種情況：財政政策為主貨幣政策為輔、貨幣政策為主財政政策為輔以及財政政策與貨幣政策平衡發力。同一類型政策的宏觀政策組合的政策效應由具體政策自身的性質所決定。二是由不同類型的政策所構成的宏觀政策結構。這里所說的不同類型的政策包括由需求管理政策與供給管理政策構成的宏觀政策組合、由總量政策與結構性政策構成的宏觀政策組合兩種情況。在由需求管理政策與供給管理政策構成的宏觀政策組合中，政策的結構體現為三種情況：以需求管理政策為主供給管理政策為輔、以供給管理政策為主需求管理政策為輔以及需求管理政策與供給管理政策平衡發力。從總體上看，由不同類型的政策所構成的宏觀政策結構具有“短期＋長期”的政策效應，但由于上述結構上的差異，這種“短期＋長期”的政策效應也相應地體現為：短期效應為主長期效應為輔、長期效應為主短期效應為輔、短期效應與長期效應的平衡。從理論上說，總供求均衡要求短期與長期都要實現供求的均衡。現實經濟中經常出現以需求管理政策為主供給管理政策為輔、以總量政策為主結構性政策為輔的宏觀政策組合，雖然也具有“短期＋長期”的政策，但這種效應體現出短期效應為主長期效應為輔的特點。

宏觀政策組合、政策目標與政策效應

第一，宏觀政策與政策目標之間由“一對一”到“多對多”的動態演進。在西方宏觀經濟理論中，凱恩斯首次提出財政政策在短期穩定中具有重要作用，其擴張性需求管理政策也注重政策的短期效應；弗里德曼則突出強調了貨幣政策的短期效應，政府可以在短期通過控制貨幣的增長來遏制通脹。在這里，無論是財政政策還是貨幣政策，都能針對單一的政策目標產生作用，因而屬于單一的宏觀政策。此時的宏觀政策與目標之間呈現出簡單的“一對一”的線性關系。從20世紀70年代開始，隨著經濟環境變得復雜多變，影響宏觀調控與政策目標關系的因素顯著增多，導致宏觀政策與政策目標的關系發生了新的變化。從宏觀政策的角度看，僅僅依靠單一政策來實現政策預期目標的可能性大大降低，單一政策逐漸被政策組合所替代。這種政策組合可分為兩種結構：其一是同一類型政策構成的宏觀政策組合；其二是由不同類型政策構成的宏觀政策組合。從政策目標的角度看，經濟環境的復雜變化使單一政策目標逐漸被單一目標和多重目標并存替代，穩定性政策四大目標中的權衡已由過去選擇其中的一個目標轉變為選擇其中的兩個甚至三個目標。從總體上看，宏觀政策組合具有單一政策所不具備的綜合優勢，因為宏觀政策組合中各種政策本身具有不同的特征和相對優勢，政府可以根據政策目標的要求，對政策效應進行基本預判，再按照一定的期限與結構靈活自由地對這些政策進行搭配，進而形成政策合力以最大化地發揮宏觀政策效應，同時也為應對政策的多重目標提供了可能；另一方面，不同政策之間存在的“政策沖突”“政策加成”也可能會導致政策效應的相互抵消或過度疊加，從而出現政策之間的協調性不足或者“超調”等問題。因此，宏觀政策組合能否發揮出對應的政策效應，主要取決于三個方面的影響：一是內部各組成部分之間能否做到相互協調配合；二是政策目標的影響——政策單一目標容易使得宏觀政策組合發揮出相對應的政策效應，而多重目標之間的相互矛盾在很大程度上制約了宏觀政策效應的釋放；三是從政策到目標之間的傳導機制，無論是具體的宏觀政策還是宏觀政策組合，在作用于一定的經濟問題時都有一個傳導機制。

第二，對于宏觀政策組合的政策效應來說，可以分為下列三種情況：

（1）由同一類型政策中的需求管理政策或總量政策構成的政策組合具有短期的政策效應。這種宏觀政策組合與政策效應的關系體現出只注重短期效應而忽視長期效應、存在缺少供給管理政策或結構性政策的明顯缺陷，因而雖然短期有效但長期而言會對宏觀經濟運行造成損害。典型案例為發達國家政策實踐中居于主流地位的凱恩斯主義需求管理政策。（2）由同一類型政策中的供給管理政策或結構性政策構成的政策組合具有短期與長期相結合且以長期為主的政策效應。這種宏觀政策組合與政策效應的關系體現出只注重長期效應而忽視短期效應，存在缺少需求管理政策或總量政策的明顯缺陷。顯然，無論在理性經濟人假設條件下還是在現實社會經濟生活中，這種只顧長遠利益不顧眼前利益的行為根本就不會出現。也正因為如此，供給學派僅僅著眼于中長期政策效應的學說大多只能停留在理論層面。（3）由不同類型政策即需求管理政策與供給管理政策、總量政策與結構性政策構成的政策組合都具有“短期＋長期”的政策效應。這種類型的政策效應具體又包括三種情況，即短期效應為主長期效應為輔、長期效應為主短期效應為輔、短期效應與長期效應平衡發力。一般而言，注重短期效應與長期效應的平衡不僅是總供求均衡所要求的一種理想狀態，也是宏觀經濟穩定的客觀要求，但是在現實經濟中很難實現；而長期效應為主短期效應為輔的政策效應如同上述的供給管理政策或結構性政策構成的政策組合同樣不可??；短期效應為主長期效應為輔的政策效應既兼顧了短期與長期，又在心理層面為高層決策者與社會大眾所廣泛接受，成為宏觀政策組合的最佳結構。

第三，在宏觀政策組合、政策目標與政策效應之間，其對應關系體現為：由于宏觀政策組合對單一政策的替代、多重目標與單一目標并存對單一目標的替代，政策與目標之間的對應關系就轉換為宏觀政策組合與多重目標和單一目標的對應關系。從總體上看，隨著經濟環境的變化，宏觀政策與政策目標之間也出現了新的變化。（1）任何單一的目標都不能通過單一的宏觀政策來實現，而往往需要通過多種政策的協調配合。過去宏觀政策與政策目標之間存在的“一對一”的對應關系已不復存在，政策組合與政策目標之間表現為“多對一”的對應關系。（2）當出現面對多個政策目標的情形，更需要發揮宏觀政策組合的作用，政策組合和政策目標之間表現出“多對多”的關系。

宏觀政策組合與宏觀調控制度體系的政策效應

第一，宏觀調控制度體系的政策效應。首先，十九屆四中全會首次提出了“健全宏觀調控制度體系”的重大戰略任務，而宏觀調控制度體系是由不同的宏觀調控制度按照一定秩序和內部聯系組合而成的有機整體，是各種宏觀調控制度的系統集成，具有系統完備、結構合理與協調配套等特點。因此，宏觀調控制度體系不僅囊括了宏觀調控全過程中的所有的宏觀調控制度，而且在內部結構上也按照各種宏觀調控制度的作用和特點進行有機組合。其次，宏觀調控制度是政府運用一定的宏觀經濟政策對經濟運行進行主動干預和調節以實現預期政策目標的制度，總是與一定的社會制度相聯系，體現出不同社會制度背景下的特征。最后，宏觀調控制度體系的性質決定了在宏觀調控制度體系中，既包括不同政策期限的制度，也包括不同政策結構的制度；既包括由同一類型政策構成的宏觀政策組合的相關制度，也包括由不同類型政策構成的宏觀政策組合的相關制度。因此，其政策效應組合必然呈現出兩大特點：一是因為囊括了所有的宏觀調控制度，故可以有效地應對所有的宏觀經濟問題，并發揮出相應的政策效應；二是由各種不同宏觀調控制度有機組合而成的宏觀調控制度體系不僅可以有效地規避政策之間的沖突而形成協調配合機制，而且可以通過這一機制形成制度合力與綜合的制度優勢，并通過長期、穩定地發揮出最大化的政策效應來實現預期的政策目標。

第二，與宏觀政策組合相比較，宏觀調控制度體系的政策效應具有兩個方面的明顯優勢：一方面，由宏觀調控制度體系的政策效應所具有的系統性和全面性特點所決定，宏觀調控制度體系的政策效應不僅包含了宏觀政策組合的各種政策效應，特別是由不同類型政策構成的政策組合在應對政策的單一目標和多重目標時具有的“短期＋長期”的政策效應，而且還具有其他的政策效應，是各種政策效應的集合。另一方面，由制度所具有的穩定性特點可以推演出宏觀調控制度體系也具有穩定性，而宏觀調控制度體系的穩定性在客觀上保證了各種宏觀政策效應的穩定發揮。

第三，從宏觀調控政策體系到宏觀調控制度體系，具有必然的理論邏輯與實踐邏輯。從理論邏輯來看，宏觀調控政策體系與宏觀調控制度體系雖然都屬于政府用來干預與調節宏觀經濟運行以實現預定政策目標的重要工具，但二者在期限、穩定性以及綜合性等方面存在顯著差異。一般來說，制度作為一種相對成熟、穩定的規則或規范體系，具有長期性和穩定性特征，而政策的期限相對較短且因為易變而穩定性不足；制度特別是由多種制度集成的制度體系因其具有的全面性和系統性可以發揮出綜合效應，而政策在實施過程中無論在數量方面還是在政策效應方面都相對單一。因此，實現從宏觀政策到宏觀調控制度體系演進的政策意圖是運用更加穩定、更具綜合效應的宏觀調控制度體系來替代宏觀政策在經濟調節中所造成的短期行為和影響，以持續地發揮宏觀調控的制度優勢和作用。從宏觀調控政策體系與宏觀調控制度體系的性質及其政策效應來看，宏觀調控制度體系不僅囊括了各種政策效應，而且可以穩定地發揮出這些政策效應，因而宏觀調控制度體系比宏觀政策組合更具有優勢，不僅能實現短期的經濟增長效應，而且也能實現長期的結構調整效應，做到短期效應與長期效應的有機結合。從實踐邏輯來看，中國的宏觀經濟政策經歷了兩次重大轉變。一是從單一政策向宏觀政策組合的演進。1997年9月召開的十五大成為這一轉變的關鍵轉折點。在此之前，十四大報告提出宏觀管理的方法和手段包括計劃、投資、財政、金融等；從十五大報告開始，完善國家計劃和財政政策、貨幣政策等的協調機制就成為健全宏觀調控體系的重點。二是從宏觀政策組合到宏觀調控制度體系的轉變。2019年10月召開的十九屆四中全會成為新的關鍵轉折點。十九屆四中全會提出“健全以國家發展規劃為戰略導向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業、產業、投資、消費、區域等政策協同發力的宏觀調控制度體系”。由此可見，由“單一政策”到“宏觀政策組合”再到“宏觀調控制度體系”的演進過程充分體現了這一“政策-制度”的實踐邏輯。