中國社會政策的歷史演進與范式轉換
——基于社會政策與經濟政策關系的視角

本文以新中國成立至21世紀中葉中國全面實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化一百年的發(fā)展歷程為背景，對新中國社會政策的發(fā)展歷程和演進邏輯加以討論。我們將以新中國在其發(fā)展的不同歷史時期對社會政策與經濟政策關系的回應和處理作為基本分析視角，遵循歷史與邏輯相統(tǒng)一的研究方法，結合馬克思主義關于人的全面自由發(fā)展的理論，分析研究我國社會政策發(fā)展演變的歷史軌跡及其內在邏輯或規(guī)律性。

如何處理與經濟政策的關系是社會政策的核心關切

關于社會政策發(fā)展演變內在邏輯或規(guī)律性的研究，國際上有不少值得關注的成果，國內也有一些相關研究。無論按照何種標準或分析視角劃分，各種社會政策范式的核心關切都或多或少、或直接或間接地涉及如何處理社會政策與經濟政策的關系這樣一個重大問題，因為社會政策與經濟政策是難解難分的。其實，在社會政策的實際發(fā)展進程中，在各國社會政策建設實踐中，在社會政策理論發(fā)展歷程中，如何處理社會政策與經濟政策的關系始終是一個焦點。

因此，從社會政策與經濟政策關系的視角討論社會政策的歷史演進是一個重要的學術角度，只是這個角度尚未引起應有的關注并得到充分的重視。當然，必須承認，選擇從社會政策與經濟政策的關系視角分析研究社會政策歷史演進的難度是顯而易見的。經濟政策包羅萬象，社會政策也是復雜多樣，泛泛地談論二者的關系顯然難以著手。實際上，只有對二者的本質特征“自性”進行比較，才有可能把握二者關系的狀況及其發(fā)展演變。

基于馬克思主義關于人的全面自由發(fā)展理論，經濟政策、社會政策都是實現(xiàn)人的全面自由發(fā)展的條件或手段。經濟政策及其帶來的經濟發(fā)展是前提、是基礎，社會政策及制度帶來的合理分配是橋梁、是中介，二者各司其職，必不可少。

以新中國成立到我國全面實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的百年歷史發(fā)展進程為背景，從經濟政策與社會政策關系的視角，中國社會政策的百年發(fā)展歷程可以看作是經濟發(fā)展、現(xiàn)代化進程推進社會政策“自性”逐漸回歸的過程。據此我們可以把中國社會政策的發(fā)展歷程劃分為四個歷史階段，涉及四個本土特色社會政策范式的邏輯演進，即依附范式（社會政策服務經濟政策，1949—1978）、兼顧范式（經濟政策兼顧社會政策，1979—2002）、互構范式（社會政策經濟政策并重，2003—2035）和自主范式（經濟政策服務社會政策，2036—）。迄今我國社會政策的發(fā)展演進已經歷了前兩個階段，尚處在第三個階段的進程中，將向第四個階段邁進。

新中國成立70年來社會政策與經濟政策關系的演進

（一）依附范式：社會政策服務經濟政策（1949—1978）

不少學者認為計劃經濟時期我國不存在社會政策，有兩個原因。一是受新中國成立之初我國取消含社會政策、社會工作的社會學一級學科的影響。其實，雖然社會政策作為學科被取消了，但實際的社會政策仍然存在。二是基于計劃經濟體制下社會政策基本上是與經濟體制一體的事實。這固然是事實，但國家和政府實施的屬于社會保護、社會福利方面的措施還是與經濟政策有區(qū)分的。因此，筆者認為計劃經濟時期我國存在實際的社會政策，對全民及集體所有制職工推行“單位（企業(yè)）福利”“集體福利”，而針對游離于體制之外的民眾或特殊困難人群則出臺補缺式社會政策提供救助保護。正是從這個意義上，我們把當時的社會政策稱為“補缺式”。

（1）發(fā)展經濟、推進社會主義工業(yè)化成為壓倒一切的國家戰(zhàn)略。新中國從1953年開始制定國民經濟發(fā)展第一個“五年計劃”。第一個“五年計劃”的重中之重就是集中力量進行工業(yè)化建設，建立社會主義工業(yè)化的初步基礎。“一五”計劃選擇了與蘇聯(lián)類似的工業(yè)化道路，即高積累、優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展模式。以重工業(yè)為核心成為“一五”及之后一個較長時期工業(yè)化的鮮明特色。“‘一五’計劃的實施，為我國的工業(yè)化奠定了初步基礎；‘三五’至‘五五’計劃的實施，為建立比較完整的工業(yè)體系和國民經濟體系做出了巨大貢獻。”

（2）社會政策依附于經濟政策（體制）。在計劃經濟時期，在城市依托國營（國有）企業(yè)和集體企業(yè)，在農村依托集體經濟，我國對全體勞動者實施就業(yè)保障、生活保障及勞動保護。之所以有些學者認為計劃經濟下不存在社會政策，除了由于社會政策等專業(yè)（學科）被取消外，還有一個重要原因在于當時實際工作中社會政策沒有獨立的地位，國家主流意識形態(tài)也不接納、不承認社會政策，屬于社會政策的內容是依托于或者說依附于經濟體制而實施的。而且在當時，國家發(fā)展經濟壓倒一切，加快推進工業(yè)化、實現(xiàn)經濟快速發(fā)展是國家發(fā)展的優(yōu)先、至上目標，國家對勞動者福利實行“先生產、后生活”“先生產、后福利”“高積累、低消費”原則，當時的社會保護項目雖然名目繁多，但給付標準是相當?shù)偷模瑢^大部分勞動群眾來說，控制在維持基本生存的最低限度。

（3）城鄉(xiāng)勞動者之間社會福利嚴重失衡，農村集體經濟成員乃至廣大農村居民處于普遍貧窮的境地。為推進國家工業(yè)化，我國在新中國成立之初實行了“城鄉(xiāng)分割”政策，嚴格控制農村勞動力向城市流動以便在農業(yè)生產技術十分落后的情況下保證農業(yè)生產所必需的勞動力，同時實施“統(tǒng)購統(tǒng)銷”、工農業(yè)產品價格“剪刀差”等政策，將農業(yè)積累源源不斷地吸收到城市和大工業(yè)，支撐了國家工業(yè)化的超常規(guī)發(fā)展。在這種情況下，國家、集體為農村社員提供的福利就微乎其微了。計劃經濟時期農村社員總體上是貧困的。當時中國81%的人都生活在農村，以農業(yè)為生。84%的人每天的生活費達不到1.25美元，意味著84%的人口生活在國際通用的貧困線之下。

（4）國家（政府）對在體制之外的民眾或特殊困難人群出臺補缺式社會政策提供救助保護。計劃經濟時期，國家和社會只負責對災民，以及鰥、寡、孤、獨人員和城鄉(xiāng)特困戶等特殊困難人員提供社會救濟。這一時期城鄉(xiāng)社會救濟的對象有所不同。

（二）兼顧范式：經濟政策兼顧社會政策（1979—2002）

1978年底召開的黨的十一屆三中全會，揭開了改革開放和中國特色社會主義現(xiàn)代化建設的序幕，我國從此進入了經濟轉軌和社會轉型的快速推進期。雖然，1993年中共中央在關于確立社會主義市場經濟體制的文件中首次正式提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”，并將其作為分配原則，實際上自改革開放至今，這個原則不僅一直是我國分配領域的基本原則，也是我國處理經濟政策與社會政策關系的基本原則。當然在2002年之后情況發(fā)生了較大的變化。正因如此，我們把自1979年開始改革開放至2002年我國社會政策的發(fā)展界定為社會政策的“兼顧范式”時期，即經濟政策兼顧社會政策或者說經濟發(fā)展兼顧社會發(fā)展的時期。

（1）以經濟政策作為解決社會問題的基礎手段，或者說通過發(fā)展經濟帶動社會問題的解決。1979—2002年是我國經濟快速發(fā)展時期，1995年實現(xiàn)了GDP總量比1980年翻兩番，2000年實現(xiàn)了人均GDP比1980年翻兩番。在這一時期，我國政府不僅以經濟體制改革解放了生產力，促進了經濟突飛猛進的發(fā)展，而且還以經濟體制改革作為促進社會發(fā)展、解決社會問題的主要手段。尤其是在1985年之前，政府就是以經濟政策調整作為解決大面積貧困問題的主要手段的。按照我國政府確定的貧困標準，1978年，農村貧困人口為2.5億人，占農村總人口的30.7%。1978年我國首先開始了農村經營制度的改革，并采取了農產品價格逐步放開、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等多項措施，極大地激發(fā)了農民的勞動熱情，解放了農村生產力，提高了土地產出率。這為解決農村的貧困問題打開了出路。隨著貧困人口的大幅減少，從1986年開始，我國政府開始采取針對性的反貧困舉措，在全國范圍內開展有計劃、有組織和大規(guī)模的開發(fā)式扶貧。1994年實施的《國家八七扶貧攻堅計劃》及2001年實施的《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》等國家重大反貧困舉措，均是主要以經濟政策、經濟手段、經濟舉措作為反貧困的基本途徑的。

（2）市場機制成為社會福利供給的基礎或重要機制。改革開放以來特別是1993年中共中央確立建立社會主義市場經濟體制的改革目標以來，計劃經濟時期我國主要作為福利向民眾提供的就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等都逐步市場化，或以市場機制作為福利供給的基礎機制。通過改革勞動制度，逐步形成勞動力市場，運用經濟手段調節(jié)就業(yè)結構。教育產業(yè)化也是20世紀90年代以來我國主要的教育政策。醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、住房體制改革等的基本思路也是以市場機制作為醫(yī)療服務、住房供給的基礎機制，“以藥養(yǎng)醫(yī)”、高房價導致的普通民眾特別是困難群體看不起病、買不起房或租不起房的現(xiàn)象至今未能得到有效遏止。

（3）社會政策相對獨立，但與經濟政策相比較仍處于事實上的從屬地位。隨著經濟體制改革的推進，“一大二公”的所有制格局發(fā)生了重大改變，多種所有制并存成為社會主義初級階段所有制結構的基本格局。在這種情況下，計劃經濟時期社會政策與經濟政策（經濟體制）的關系就必須做出改變了，社會政策逐漸擺脫經濟體制成為相對獨立的體系。以社會保障制度為例，改革開放前我國的社會保障制度與計劃經濟體制相適應，國家負責、單位（企業(yè)、集體）包辦、封閉運行。1986年國家提出了社會保障社會化原則，社會保障制度實現(xiàn)了由國家-單位保障制向國家-社會保障制的轉型，并通過中央政府的推動不斷取得進展。

（4）補缺式、制度式社會政策并存，城鄉(xiāng)、地域、職業(yè)、階層之間社會福利供給的不平衡加劇。這一時期的社會政策改革在城鄉(xiāng)之間存在明顯的不同步。城市社會政策范式大致可界定為“制度式”，農村則屬于“補缺式”。在城市，針對企業(yè)職工的社會保障制度改革取得了突破性進展，1986年隨著國有企業(yè)勞動用工制度的改革，我國探索建立了“待業(yè)保險制度”，1998年12月16日國務院第11次常務會議通過《失業(yè)保險條例》并予以實施。這一時期社會救助制度也在城市建立起來，1999年國務院出臺《城市居民最低生活保障條例》。但在農村，各項基本社會保障制度建設尚未提上日程，農民養(yǎng)老以家庭保障為主。就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社會服務等在城鄉(xiāng)之間存在著很大的不同。

（三）互構范式：社會政策經濟政策并重（2003年至今）

2003年以來，我國政府改變了過去20多年片面追求GDP增長的發(fā)展模式，強調推動經濟社會協(xié)調發(fā)展，長期沒有得到應有發(fā)展的福利制度受到高度重視，并通過切實措施予以推進，我國進入了福利制度建設的黃金期，有的學者甚至認為我國進入了“社會政策時代”。近年來，伴隨我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，如何發(fā)展和完善福利制度成為人們關切的問題。是回到上一個階段社會政策的“兼顧范式”，還是在經濟穩(wěn)中有進的同時實現(xiàn)社會福利的同步發(fā)展？我們的選擇當然是后者。但福利制度的建設并不是與經濟發(fā)展亦步亦趨、如影隨形，而是互構互促、共同進步。因此，在社會政策發(fā)展的這個時期，社會政策與經濟政策并重是必然的，我們可以將其稱為社會政策與經濟政策互構時期，即“互構范式”，而且這個階段尚在進行中。

（1）國家戰(zhàn)略由片面追求GDP增長轉變?yōu)榻洕鐣f(xié)調發(fā)展。2003年以來，我國政府在總結反思改革開放20多年經驗教訓的基礎上，將經濟社會協(xié)調發(fā)展作為國家發(fā)展的基本目標。時任中共中央總書記的胡錦濤同志在2003年7月28日的講話中提出“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經濟社會和人的全面發(fā)展”。同年召開的黨的十六屆三中全會提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內發(fā)展和對外開放”的新要求。

黨的十八大提出中國特色社會主義事業(yè)總體布局是經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設“五位一體”。黨的十九大明確提出堅持“以人民為中心的發(fā)展思想”，強調必須“把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”。所有這些都標志著我國發(fā)展戰(zhàn)略的深刻轉變，這一重大轉變?yōu)楦＠贫冉ㄔO、社會政策創(chuàng)新提供了契機。

（2）社會政策建設進入新中國成立以來的黃金時期。2003年以來我國社會政策一改過去長期滯后的局面，取得了突飛猛進的進展，進入了新中國成立以來最好的發(fā)展期。針對農村居民的養(yǎng)老保險、新型農村合作醫(yī)療等制度相繼出臺。2007年農村低保制度出臺。2011年《中華人民共和國社會保險法》頒布實施。2014年國務院頒布《社會救助暫行辦法》，建立綜合的社會救助制度。

2011年國家出臺《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2010—2020）》，2015年中共中央、國務院出臺《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，要求到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。確保我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。以經濟政策、市場機制解決社會問題的途徑開始扭轉。目前實施的“精準扶貧”就是采取開發(fā)式扶貧與社會救助“雙輪驅動”的戰(zhàn)略，經濟政策與社會政策充分結合。精準扶貧戰(zhàn)略實施中的“五個一批”即發(fā)展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批，其中發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批就屬于社會政策的內容，前面“三個一批”也涵蓋了社會政策的內容。教育、醫(yī)療、住房、社會服務等屬于社會福利的內容也逐步回歸。過去長期被忽視的農民工、殘疾人、困境兒童、高齡失能老人、留守老人、留守婦女、留守兒童等的社會保護體系也得以建立。

（3）發(fā)展型社會政策成為社會政策的主體范式。伴隨經濟發(fā)展新常態(tài)的到來，我國社會政策的發(fā)展與完善，既要與時俱進地滿足困難群體的民生需要，也要注意不能影響經濟發(fā)展的活力。應當堅持與我國國情和經濟發(fā)展相適應的原則，循序漸進地推進。當下乃至今后一個較長時期社會政策改革創(chuàng)新最迫切、最關鍵的任務是推動社會政策范式從再分配型向發(fā)展型轉變，從制度設計上實現(xiàn)社會政策與經濟發(fā)展的結合乃至融合。發(fā)展型社會政策強調增強政策對象的自主意識與自主發(fā)展能力，強調對政策對象人力資本和社會資本的投資，強調政策干預中心的前置（預防），因此，它不僅僅是社會福利，是再分配，也是一種生產性或發(fā)展性投資，對經濟的穩(wěn)定協(xié)調可持續(xù)發(fā)展是有利的。

（4）社會政策由補缺式與制度式并存過渡到適度普惠式。在“兼顧范式”時期，農村社會政策建設除反貧困等少數(shù)領域有較大進展外，多數(shù)領域基本處在停滯或探索期，少數(shù)領域甚至有所退步，如合作醫(yī)療村覆蓋率從20世紀70年代中后期達到歷史最高點后迅速下降，至80年代中期達到歷史最低點（4.8%），到2003年，除少數(shù)年份超過10%以外，長期徘徊在10%以下。進入21世紀以來，上述局面發(fā)生顯著改變。2006年黨的十六屆六中全會通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，首次提出到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。新型農村養(yǎng)老保險自2009年推出試點后，到2012年基本實現(xiàn)了全覆蓋，人人享有養(yǎng)老保險成為現(xiàn)實，是我國社會保障事業(yè)發(fā)展的重要里程碑。2014年2月7日，國務院常務會議決定，在全國范圍內建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。新型農村合作醫(yī)療自2003年開始試點，到2010年基本覆蓋全國農村居民。目前，新型農村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的整合正在積極推進中。社會救助制度自2007年農村低保出臺后已經實現(xiàn)了全國覆蓋。2006年民政部首次明確提出了構建“適度普惠型”福利制度的構想，此后，針對老人、兒童、殘疾人等特殊群體的適度普惠型福利制度在各地開始了探索。在這一時期，適度普惠型福利制度在教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)、住房、社會服務等領域的探索也得到順利推進。

邁向自主范式：社會政策與經濟政策關系的趨向展望

按照黨的十九大的戰(zhàn)略部署，到2035年我國將基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。到21世紀中葉，我國將建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。經過“互構范式”階段的發(fā)展，到我國基本實現(xiàn)現(xiàn)代化時，社會政策制度體系將更加健全，政策項目更加完善，覆蓋對象更加全面，享受標準不斷提高，隨著經濟發(fā)展和綜合國力的顯著提升，社會政策將進入“自主范式”發(fā)展階段。在該階段，經濟政策無疑仍然是重要的，是一切事業(yè)包括社會政策發(fā)展的基礎，但社會政策的地位進一步提升，與經濟政策相比，社會政策處在優(yōu)先發(fā)展的地位，經濟政策服務于社會政策。“自主范式”發(fā)展階段社會政策處在優(yōu)先發(fā)展的地位、經濟政策服務于社會政策，是由社會政策在實現(xiàn)人的全面自由發(fā)展中的角色所決定的。

（1）人的全面自由發(fā)展成為國家發(fā)展的基本和最高目標。這也是我們將這個階段我國社會政策發(fā)展界定為“自主范式”的基本依據。黨的十九大提出堅持“以人民為中心的發(fā)展”思想，既是對馬克思主義關于人的全面自由發(fā)展科學思想的全面繼承，也是中國共產黨一直以來“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”思想和實踐的高度概括。到2035年我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，人的全面自由發(fā)展將成為國家發(fā)展的基本和最高目標。

（2）社會主義現(xiàn)代化的基本實現(xiàn)將為人的全面自由發(fā)展提供發(fā)達的經濟基礎。實現(xiàn)人的全面自由發(fā)展是要具備各方面條件的。進入社會主義時代，生產資料公有制的建立，為人的全面自由發(fā)展創(chuàng)造了重要的前提條件。但由于社會主義制度絕大多數(shù)是在生產力比較落后的國家建立起來的，發(fā)展生產力成為這些國家的核心任務。“如果沒有這種發(fā)展，那就只會有貧窮、極端貧困的普遍化；而在極端貧困的情況下，必須重新開始爭取必需品的斗爭”。從這里可以看出，人的解放與自由全面發(fā)展必須以生產力發(fā)展作為根本依托，必須堅定不移地從現(xiàn)實中尋找力量，創(chuàng)造條件。到2035年我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，必將為人的全面自由發(fā)展提供發(fā)達、堅實的物質基礎。在此基礎上，我們通過社會政策等制度政策創(chuàng)新，必然將人的全面自由發(fā)展大大向前推進一步。

（3）社會政策將成為實現(xiàn)人的全面自由發(fā)展的基本依托和中介。社會政策以促進社會公平正義、社會成員共享發(fā)展成果為基本理念，以提升社會成員普遍福祉和社會和諧為最終目標。社會政策致力于改善民生，幫助困難群體和弱勢人群，提供公共服務，合理調節(jié)貧富差距，減低社會風險和社會代價。實現(xiàn)黨的十九大提出的“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”等保障和改善民生的目標，是社會政策的基本職責，也是實現(xiàn)人的全面自由發(fā)展的基本要求。

（4）構建更高水平的普惠式社會政策實現(xiàn)人的全面自由發(fā)展。在我國社會主義現(xiàn)代化基本實現(xiàn)時期，依托強大的經濟基礎，我們應當基于人的全面自由發(fā)展需要構建一種全新的普惠性福利制度，實現(xiàn)人的全面自由發(fā)展。它將體現(xiàn)以下幾個鮮明的特點：其一，這種福利制度擺脫了“碎片化”，實現(xiàn)了福利體系的全國統(tǒng)一，不僅體現(xiàn)了待遇標準的統(tǒng)一，而且實現(xiàn)了統(tǒng)籌層次的統(tǒng)一；其二，這種福利制度基于人的全生命周期，一個人的全生命周期，涉及出生前的孕育、出生、幼兒、少年、青年、壯年、老年、死亡等不同時期，每個時期都應當有相應的福利制度保障其正常發(fā)展，對廣大的普通民眾尤其如此；其三，這種福利制度是基于“需要”“發(fā)展”而非“身份”“職業(yè)”的，基于“身份”“職業(yè)”等的普惠性只是有利于優(yōu)勢階層、職業(yè)、家庭的；其四，這種福利制度是與時俱進的，因為人對“需要”“發(fā)展”的追求是不斷變化的。