務實創新 精準施策 進一步激活鄉村發展新動能

□省人大農業與農村委員會

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，不斷加大強農惠農富農政策力度，扎實推動鄉村振興，為決勝全面建成小康社會打下堅實基礎。去年下半年，省人大農業與農村委員會采取書面調研和實地調研相結合的形式，就我省落實強農惠農富農政策問題，聽取省農業農村廳等16個部門工作情況介紹，先后到棗莊、濟寧、聊城等市開展調研，走訪農業產業強鎮、農業特色種植（養殖）示范基地、農業龍頭企業、農民專業合作社，與市縣有關部門、鄉鎮（街道）、村（居）和新型農業經營主體負責人等進行座談。通過調研，總的感到，強農惠農富農政策在我省落地效果是好的，但工作中也存在一些不容忽視的問題，應當用發展的眼光來看待，用改革的辦法去破解。

強農惠農富農政策支撐了鄉村振興戰略實施，推動了我省農業農村現代化

從調研情況看，近年來我省各級各部門認真學習貫徹習近平總書記“三農”思想，深入貫徹落實習近平總書記視察山東重要講話、重要指示批示精神，堅持把農業農村發展擺在優先位置，聚焦維護國家糧食安全首要責任和打造鄉村振興齊魯樣板中心任務，扎實推動黨中央、國務院“三農”工作重大決策部署落實落地，不斷完善政策規劃體系，加大“三農”投入力度，優化了發展環境，激發了發展活力，全省農業向全面發展、多樣化發展和高質量發展邁進，整個“三農”工作向鄉村振興集中發力。

一是農業綜合生產能力穩步提升。各級各部門充分發揮中央各項支農惠農補貼政策效應，大力推進耕地地力保護、糧食適度規模經營、農業資源保護利用、綠色高效技術推廣應用，進一步夯實農業生產基礎，確保了糧食安全和主要農產品有效供給。2018年，全省安排耕地地力保護補貼資金77.47億元、糧食適度規模經營補貼資金15.9億元、農技推廣補助資金1.81億元，全省農業總產值、增加值、出口總額等均居全國前列，農作物耕種收綜合機械化率達86%以上，畜禽糞污綜合利用率達86.75%，農作物秸稈利用率超90%。

二是農業農村新舊動能轉換步伐加快。以農業供給側結構性改革為主線，深化農村綜合改革、培育新型農業經營主體、發展壯大鄉村特色產業、促進農村一二三產業融合發展和農業全產業鏈發展，田園綜合體、鄉村旅游、農村電商等新產業、新業態快速成長，農村經濟發展活力不斷增強。全省農村集體產權制度改革成效明顯，建立市、縣、鄉三級農村產權交易中心1547個，流轉交易農村各類產權16.9萬件，實現交易額207.5億元。全省集聚5家省級以上龍頭企業的縣（市、區）達95個，全國農業產業化示范基地總數達19個，新型農業經營主體達20余萬家，龍頭企業年銷售收入占全國的1/6。農業品牌效應顯現，“齊魯靈秀地品牌農產品”省級農產品整體品牌和“濟寧禮饗”“聊·勝一籌”等市級區域公用品牌，成為助推農業轉型升級、提質增效的新動力。

三是農業農村發展支撐保障體系逐步健全。“三農”金融服務水平持續提升，政策性金融、商業金融、合作性金融及其它新型金融形式構成的多元化、多層次農村金融體系基本形成。截至2018年底，全省農商行涉農貸款余額7298.5億元，126家村鎮銀行貸款余額678.9億元，推進農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，“兩權”抵押貸款余額114.2億元，同比增長79.3%。農業保險政策逐步完善，保險品種不斷增加，保障水平持續提升，目前全省政策性農業保險險種達24個，提供風險保障682億元。鄉村人才隊伍建設不斷加強，新型職業農民、農村專業人才、科技人才、社會各界下鄉人才等各類鄉村人才培育、引進、評價、激勵、服務機制逐步完善，累計培育新型職業農民14萬人，認定4萬人。

四是農村生產生活環境明顯改善。農村人居環境整治、農村飲水安全鞏固提升、“四好農村路”建設等各項政策落地見效。農村人居環境持續改善，農村自來水普及率達95%以上，水質達標率快速提升，90%的鄉鎮建有污水處理設施，農村生活垃圾處理率達99%，全部鄉鎮基本完成農村無害化衛生廁所改造。農村路網體系不斷優化，全省農村公路總里程達24.99萬公里，位居全國第二，行政村通瀝青（水泥）路率達99%。調研中，我們真切看到鄉村面貌發生了巨大變化，美麗鄉村建設正由點向面擴展，農民群眾對打造宜業宜居的生產生活環境充滿期待，更充滿信心。

落實強農惠農富農政策還存在不少障礙和制約，如何打通政策落地“最后一公里”有大量工作要做

改革開放以來，圍繞農業強、農村美、農民富，從中央到地方先后推出一系列政策措施，構成了比較完備的政策體系，集中起來就是“人地錢”的問題。從調研情況看，這些政策落實的堵點、痛點、難點也在“人地錢”上。這既是長期制約農業農村發展的根本性問題，也是當前影響鄉村振興進程和質量的瓶頸因素，而在不同時期、不同階段矛盾的重點又各不相同。現階段突出表現為：

一是農業農村發展的人才政策瓶頸。鄉村振興，產業是物質基礎，人才是重要支撐。調研中了解到，人才短缺是當前農業農村發展的最大制約。我省在鄉村本土人才培育、返鄉就業創業激勵、城鄉人才資源共享等方面的政策吸引力還不強，農村人力資源開發不充分，人才總量不足、質量不高，引才難、留才難、育才難等問題突出。第一，鄉村本土人才培育不夠精準。新型職業農民培訓存在重培訓主體資質資歷和專家學者、輕“土專家”“田秀才”等優勢師資，重理論、輕實踐，重學時、輕效果等傾向，培訓的針對性、實用性不強。有的市具備資質的培訓機構僅5～6家，難以滿足農民多元化培訓需求，有的培訓“不接地氣”“不解渴”，很多免費培訓班處于“叫好不叫座”的尷尬境地。第二，部分返鄉就業創業政策門檻偏高。有的地方反映，鄉村人才招考中的一些政策規定與實際脫節，很難招到人。比如，有的縣鄉鎮衛生院空編200多個，受全省招考政策本科以上學歷要求限制，每年大量崗位無人報考。有的返鄉創業激勵政策不符合農村創業實際。比如，《山東省就業補助資金管理辦法》（魯財社〔2018〕86號），將參加職工社會保險作為創業者申請一次性創業補貼的必要條件，一些選擇參加居民養老、醫療保險的創業人員，特別是農村種植（養殖）行業創業人員，難以享受補貼政策。第三，農村人力資源開發、城鄉人才資源共享意識淡薄。有的地方給科技人員戴上了領導干部的“官帽子”，禁止科研院所專業技術人員利用雙休日、節假日下鄉開展有償服務；有的科技人員已經退休，但要求三年內不得從事有償服務，造成了人才資源的浪費，制約了專業技術人員作用發揮和農技成果轉化。

二是農業農村發展用地政策瓶頸。山東是產糧大省、耕地保護大省，耕地面積1.13億畝，永久基本農田保護面積9587萬畝，保護率達85%。基層普遍反映，現在鄉村振興面臨著耕地保護與產業用地保障雙重壓力，一方面耕地紅線不能突破，另一方面產業發展又需要土地供應，而85%的基本農田保護率決定了產業發展可用土地的空間很小，這其中工業用地又占了大頭，留給農業的空間更小。比如，聊城市不少村莊家門口就是基本農田，發展鄉村旅游、農家樂寸土難尋。農業設施用地指標緊缺，農業項目建設用地審批難、項目落地難現象比較普遍。與此同時，還有大量農村土地資源未被有效喚醒，主要是受現行政策的制約，農村承包地“增人不增地”“減人不減地”，調地難、難調地。再者，農村宅基地“建新不拆舊”“土地空心化”問題較為嚴重。

三是農業農村發展資金政策瓶頸。第一，涉農資金使用管理有待調整規范。中央和地方政策的銜接不暢，中央資金允許大專項范圍內進行整合，資金隨著任務下達，有明確的整合邊界，而我省的資金整合政策要求不設置整合邊界，根據需要整合。由于對政策的理解和把握不一致，一些縣（市、區）很多時候分不清到底是中央資金還是省級資金。有的縣反映，縣級政府統籌使用涉農資金的主動權不足、資金使用效益不高，有些上級職能部門擔心資金被用到其它領域，影響本系統任務完成，“打招呼”指定資金用途。有的縣反映，在2019年已下達到縣的3000萬元資金中，“打招呼”指定用途的占資金總額的50%以上，除去保障重點工程和重點任務的投入，實際用于農業基本建設、農業資源與生態保護、農業防災減災等基礎性、公益性、民生類的投入相對偏少。第二，部分涉農政策地方財政配套壓力大、落實難。比如，農業保險政策實行各級財政按比例配套，一些縣（市、區）由于配套資金不到位，普遍存在限額參保、限量參保或選擇性開展農業保險問題，我省開設的日光溫室、蘋果、桃等特色保險，近年推廣面積一直不大。第三，“三農”金融服務不適應鄉村振興融資需求。我省縣域和農村金融市場發育總體滯后，農村金融組織體系不健全，特別是欠發達地區金融機構網點偏少，放貸權限和信貸額度有限，金融服務主體缺位，多數金融機構涉農貸款普遍門檻高、抵押手續繁瑣，放款時間短、利率高。調研發現，全省農商行作為服務“三農”主力軍，由于歷史包袱沉重、公司治理結構不完善，賬面不良貸款率高達6.79%，嚴重影響其自身發展和支農能力提升。

各地反映的問題既有政策頂層設計方面的普遍性問題，也有政策執行中存在的區域性問題，透過問題表象看本質，根本癥結在于政策供給、執行、監督三個層面。從政策供給層面看，一方面部分政策不適應形勢任務需要，部分現行政策老化失效，與實施鄉村振興戰略打造鄉村振興齊魯樣板的部署要求相比，與推進農業農村新舊動能轉換、農業供給側結構性改革的重點任務相比，與農村一二三產業融合發展過程中涌現出的新產業、新業態、新模式相比，與省級及以下機構改革和職能轉變的新形勢新要求相比，還存在許多不適應、不匹配的地方，亟待調整完善，另一方面部分政策配套措施不完善、缺乏操作性，一些涉農政策，缺乏具體實施細則和操作辦法，導致基層出現落實偏差。從政策執行層面看，一方面部門橫向協同、上下銜接不緊密，落實不徹底，惠農政策落實涉及多部門、多環節、多方面，需要相關部門攥指成拳、協同發力，但具體工作中部門之間溝通不深入、協調不到位，牽頭部門“單打獨斗”“唱獨角戲”，協作部門“事不關己”“被動應付”的現象依然存在，導致政策落實推進乏力，另一方面部分地方機械性執行政策，效果打折扣，一些地方在吃透政策、精準落實上下的功夫不夠，執行政策照搬照抄，原則性有余、創新性不足，不敢闖、不敢試，走入“機械式”“一刀切”抓落實的執行誤區。從政策監督層面看，政策落實綜合評價機制還不完善，重政策制定、輕跟蹤服務的問題不同程度存在，政策監督的針對性、創新性、實效性不強，推動政策落實落地的整體合力尚未形成。

推動強農惠農富農政策落實，關鍵在深化改革，要害在增加有效制度供給

山東農業農村發展正處于新舊動能轉換加速期、打造鄉村振興齊魯樣板關鍵期、農業大省向農業強省跨躍的轉變期，政策需求和實施力度不斷加大。各級各部門要按照省委提出的重點工作攻堅年要求，大膽創新，精準施策，進一步激活鄉村發展新動能。

一是優化鄉村發展政策環境。堅持問題導向，認真梳理、全面摸清我省現行強農惠農富農政策底數，涉及中央層面需要調整完善的，通過適當方式提出意見建議，對于我省出臺的政策文件，應做好“廢改立”工作，增強有效制度供給，破除無效制度約束。加快政府職能轉變，深化涉農領域“放管服”改革，精簡辦事程序，創新服務方式，提升服務質量，完善監管方式，優化發展環境，增強發展活力。健全完善強農惠農富農政策落實綜合評價機制，規范各類檢查考核，凝聚監督合力，推進評價結果共享，提高監督實效，減輕基層負擔。

二是加快鄉村產業提質增效。加強鄉村產業發展規劃，優化產業布局，強化縣域統籌，因地制宜發展多樣化特色農業，推進縣域、鎮域產業聚集，促進縣、鎮、村聯動發展。大力培育新型農業經營主體，帶動農村一二三產業融合發展，構建緊密聯結機制，讓農民更多分享產業增值收益。鼓勵發展農業生產性服務業，加快培育各類服務組織，支持龍頭企業、農民合作社、農村集體經濟組織等開展生產托管、代耕代種、統防統治、農資供應、農技推廣、農產品初加工等專項服務和綜合服務。

三是加大財政金融支農力度。加強涉農整合資金使用管理制度建設，搞好配套銜接，營造寬松政策環境，提升縣級政府支農統籌能力，發揮資金綜合效益。深化農村金融組織改革，完善公司治理結構，健全農村金融服務體系，提升服務農村經濟發展和防范化解金融風險能力。建立縣域銀行業金融機構服務“三農”激勵約束機制，鼓勵政府性、政策性融資擔保公司降低擔保服務門檻和擔保費率， 探索建立新型農業經營主體信用評價體系，發揮信用信息服務農村經濟主體融資功能。完善地方特色農業保險獎補政策，試點小麥、玉米、花生等大宗作物以村或鎮為單位整建制投保，探索耕地地力補貼結余資金優先用于補貼農業保險保費農戶自繳部分，提高農業保險覆蓋面和保障水平。

四是加強鄉村產業發展用地保障。省級層面應盡快制定設施農業用地按農用地管理的具體落實措施，多種方式解決鄉村產業發展用地難題，滿足合理需求。探索省、市、縣聯動“點供”用地，依法落實“鄉鎮統籌”等有效機制，充分整合、集約、高效利用土地資源。指導市、縣在年度土地利用計劃中安排一定比例，專項用于新型農業經營主體建設配套輔助設施和支持農村新產業新業態發展。城鄉建設用地增減掛鉤節余的用地指標，優先支持新型農業經營主體開展生產經營。支持新型農業經營主體依法依規盤活現有農村集體建設用地發展新產業。

五是統籌推進鄉村人才隊伍建設。加強基層黨組織帶頭人和黨員隊伍建設，選好、用好、管好村兩委帶頭人，充分發揮“領頭雁”作用，提升鄉村治理能力和治理水平，激活鄉村發展內生動力。加快培育鄉村本土人才，統籌開展對新型職業農民、農村生產能手、鄉村工匠、文化能人、手工藝人和經營管理人才等的多類型、多形式、多層次培訓，注重發揮“土專家”“田秀才”示范幫帶作用，完善鄉村人才認定標準和管理辦法，搭建鄉村人才庫。加大返鄉就業創業支持力度，堅持人崗相適原則，適當放寬鄉鎮專業技能人才招錄條件，解決鄉鎮編制資源閑置問題，完善返鄉就業創業優惠扶持政策，營造主體活躍、政策務實、平臺多元、服務精準的返鄉就業創業環境。推進城鄉人才資源共享，充分發揮行業企業、高等學校、職業院校、科研院所等人才資源優勢，完善激勵農業經營管理人才、專業技術技能人才下鄉服務政策，搭建服務載體，創新服務形式，提高人才資源使用效率。