以深化改革推進應急管理現代化

文/袁振龍

當前時代，我國所面臨的風險愈發具有明顯的系統性、高度的復雜性、深度的不確定性等特征，迫使我們健全應急管理體系，全面提升系統性風險治理水平。由中國人民大學公共管理學院教授王宏偉撰寫的《健全應急管理體系探析——從制度優勢到治理效能》一書，對我國應急管理改革進行了全方位的審視和深入的剖析，對我國應急管理改革的成效、挑戰與前景等問題進行了解答。

應急管理是國家治理體系和治理能力的重要方面。國家治理要實現現代化，應急管理也必須實現現代化。黨的十九大指出，我國已進入新時代。新時代是一個全體中華兒女勠力同心、奮力實現中華民族偉大復興中國夢的時代，既充滿了蓬勃發展的生機、孕育著美好動人的前景，又交織著可以預見和難以預見的風險。同時，新時代也是社會大轉型的時代，工業社會的傳統風險與后工業社會的新型風險相互疊加、耦合，風險的形態愈發具有明顯的系統性、高度的復雜性、深度的不確定性等特征。2020 年初，新冠肺炎疫情的發生就是一個典型的例證。

《健全應急管理體系探析——從制度優勢到治理效能》 王宏偉著

當今時代，系統性風險和復雜突發事件迫使我們必須健全應急管理體系，全面提升系統性風險治理水平，著力增強完成急難險重任務的能力，其關鍵路徑就是深化應急管理體制改革。由中國人民大學公共管理學院教授王宏偉撰寫的《健全應急管理體系探析——從制度優勢到治理效能》一書，對我國應急管理改革進行了全方位的審視和深入的剖析。作為一場無先例可循的創新式改革，應急管理改革的成效、挑戰、前景何在？此書的作者嘗試站在應急管理現代化的大視角，對這些問題進行回應與解答。

應急管理改革成效顯現

2002 年“非典”事件后，我國構建了以“一案三制”（“一案”是指制訂修訂應急預案，“三制”是指建立健全應急的體制、機制和法制）為核心的應急管理體系。它雖由一起非常規突發事件驅動，但卻在發展演進過程中暴露出難以應對復雜性風險的弱點。于是，2018 年春天，我國將11 個部門的13 項職能加以整合，組建全新的應急管理部。立部以來，應急管理部扛起防范化解重大安全風險的首要職責，邊改革，邊應急，在組織體系、統籌協調、救援力量、法制建設等方面都取得了令人矚目的顯著成效。

在組織體系方面，我國應急管理新體系的“四梁八柱”已經確立。2019 年，地方應急管理部門紛紛掛牌成立，上下形成一個統一協調、運轉高效的內部系統。國家加強了對地方應急管理的指導，同時發揮地方的積極性。當可以預測的重大災害發生之前，應急管理部派出前方工作組，協助地方做好應急準備工作。當災害發生后，前方工作組立刻轉為救災指導組，就地指導地方開展救災行動。

在統籌協調方面，我國整合了國家防汛抗旱總指揮部、國務院抗震救災指揮部、國務院國家森林草原防滅火指揮部、國家減災委員會、國務院安全生產委員會等五大議事協調機構，辦公室均設在應急管理部。同時，應急管理部與多個部門建立起聯合會商研判與協同響應機制，綜合協調能力得到大幅度的提升。

在救援力量方面，我國初步形成以國家綜合性消防救援隊伍為主力、以軍隊非戰爭軍事行動力量為突擊、以各類專業救援隊伍為協同、以社會應急隊伍為輔助的中國特色應急救援力量體系。應急救援隊伍正按照“專常兼備、反應靈敏、作風過硬、本領高強”的原則持續、健康發展，形成共同應對重大突發事件的強大合力。

在法制建設方面，我國對《中華人民共和國消防法》《中華人民共和國森林法》進行了修訂，并在著手制定《應急管理法》《應急救援組織法》等新法，印發實施了《關于深化消防執法改革的意見》《生產安全事故應急條例》等重要文件。這些應急管理的法律法規不斷完善，極大提升了應急管理的法治化水平。

除此之外，我國應急管理的信息化程度明顯提高，現代高科技為應急管理插上了騰飛的翅膀。事實證明，以上各項改革措施與成效，極大地推動了我國應急管理現代化進程，增強了應對復雜性風險挑戰和突發事件的能力。

應急管理改革面對挑戰

復雜性突發事件的應急管理是無邊界的，而應急管理相關部門的職責卻是有邊界的。在向后工業社會轉型過程中，系統性風險往往是跨界演進的。無邊界的應急管理工作不能單單依賴應急管理部一家之力，需要多元主體協同努力，共同構建起一個全方位、全過程、多層次的綜合性應急管理體系。但是，應急管理部的職責主要是自然災害與安全生產事故的應對以及應急救援。如何破解統與分、防與救之間的關系？這是橫亙在應急管理部門面前的一道難題。

在我國，高層領導主持的集體決策會議、設立議事協調機構、部際聯席會議、部門協議等，都是我國破解橫向部際協調難題的常用方法。在新一輪行政體制改革中，應急管理部作為五大高層次議事協調機構的辦公室所在，敢于協調、善于協調，充分發揮了綜合優勢。在當前特大洪災應對行動中，防災減災救災體制改革的優勢得以顯現，部門間、上下游、左右岸、干支流、軍隊與地方、政府與社會力量的協同程度很高。但是，隨著改革的持續推進，五大議事協調機構需要進行合并精簡，因為其領導、成員以及運行機理大致相同。

從內部來看，應急管理部門整合了自然災害與事故災難應對兩大職能，涉及11 個部門的13 項職責。如何進行有效地整合，以催化“化學反應”？這也是一個難以繞開并需要久久為功的重大問題。

推動應急改革走向深入

改革遭遇的問題，必須以深化改革的方式加以化解。在新冠肺炎疫情應對以及無數次大災大難應對的過程中，我國都體現出了中國共產黨集中統一領導的政治優勢和社會主義集中力量辦大事的制度優勢。但是，面對重大突發事件暴露出來的問題，我國必須補短板、強弱項、堵漏洞，靠深化改革不斷健全應急管理體系，將制度優勢轉化為治理效能。

在2019 年11 月29 日召開的中央政治局第十九次集體學習上，習近平總書記提出，要發揮應急管理部門的綜合優勢和其他部門的專業優勢，這為我國解決應急管理體制性難題指明了方向。

為了凸顯綜合優勢，我國需要進一步整合高層次議事協調機構。《健全應急管理體系探析》一書創新性地提出3 種參考方案，即“四指并攏”模式，保留國務院安全生產委員會，將其余四大議事協調機構合并為國家應急指揮總部；“握指成拳”模式，將五大議事協調機構整合，建立中央應急管理委員會；“大安全”模式，將應急管理納入國家安全的框架中。

這3 種模式各有優缺點：第一種模式簡單易行，有利于綜合性抗御各類自然災害的統籌，但不能涵蓋應急管理部主責應對的安全生產事故；第二種模式覆蓋面廣，甚至可以涉及Na-tech（自然災害誘發事故災難）事件，但需要較大程度地突破現有體制的堅冰；第三種模式的優點是站位較高，但國家安全主要關注的是政治安全，與應急管理之間存在著一定的落差。無論未來做何種整合，其目的是提升國家整體應急管理能力，強化協調合作。

同時，《健全應急管理體系探析》一書指出，產生“化學反應”的關鍵在于：加強對應急管理基礎知識、基本理論的認識，全員轉變思想、更新觀念；進一步加強應急制度的整體設計，實現應急話語的整合；完善利益協調機制，建立科學、合理的績效評價機制；打造應急管理部門的特有組織文化。這些觀點既切中實際，又頗有見地。例如，“應急”在安全生產領域主要是指應急響應，而在防災減災領域則是指減緩、準備、響應、恢復4 個階段，意思是緊急事務管理的全流程。

“他山之石，可以攻玉”。《健全應急管理體系探析》一書對國外應急管理改革歷程進行了全面系統的梳理、分析，建議我國可在構建分級響應的多元主體應急網絡、“全社會”應急管理模式時，注重關鍵基礎設施韌性、應急規劃等方法上進行改進和完善。例如，我國現在的應急預案工作不注重規劃的動態過程，而只關心結果，預案往往是紙上談兵的一紙空文。而且，應急預案沒有基于復雜性的情景，底線思維的理念體現不足。

未來，中國不僅要保持應急響應方面的制度優勢，還要注重在風險預防與準備等應急管理全過程中彰顯制度優勢，其具體措施包括：第一，建立綜合性應急管理體制，探索構建常態化高層次協調機構；第二，提升急難險重任務處置能力，將常態救災與非常態救災整合起來；第三，加強應急信息管理，從內緊外松模式變為內外溝通模式；第四，強調社會力量參與，完善社會動員機制，發揮多元主體的作用；第五，加強區域應急管理協調，構建京津冀、長三角、粵港澳大灣區的有效應急聯動機制；第六，提升基層應急管理能力，為基層賦能，夯實應急管理基層基礎；第七，強化國際應急管理合作，提升國際人道主義救援能力，為構建人類命運共同體而努力奮斗。

正如《健全應急管理體系探析》書中所言，應急管理是一門追求止于至善但又常常充滿遺憾的藝術。越是面對風險挑戰，就越是要善用制度優勢，并不斷將制度優勢轉化為治理效能。推動應急管理改革、健全應急管理體系就是制度優勢與治理效能之間的轉換過程，而這一過程也是應急管理現代真正意義所在。