村級安全生產管理制度體系建設

文/侯占杰 吳知函 尹伯男 紀陽

行政村是社會治理的末梢，是最小的管理單元，雖然是自治組織，但在行政管理體系中發揮著重要的作用，在安全生產管理或監管中也具有相應的法定義務，須發揮應有的作用。

自2018 年4 月8 日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《地方黨政領導干部安全生產責任制》實施以來，各地陸續出臺實施細則，安全生產責任環環緊扣，層層壓實，對于推動各項安全生產工作的落實發揮著重要的作用。行政村是社會治理的末梢，是最小的管理單元，雖然是自治組織，但在行政管理體系中發揮著重要的作用，在安全生產管理或監管中也具有相應的法定義務，須發揮應有的作用。

目前，尚沒有法規、文件對行政村在安全生產管理方面的要求做出明確規定，也未對相關制度體系建設做出明文規定。而規范、高效的發揮行政村在安全生產管理中的作用，又必須要以規范的制度體系作為基礎和前提，因此，本文嘗試對村級安全生產管理制度體系建設的相關問題進行研究，并提出制度體系建設的路徑和方法。

村級安全生產管理現狀

經對北京市所轄相關區域行政村的抽樣調研，以實地走訪、會議座談、資料查閱等形式，獲取行政村在安全生產管理中的第一手資料，并以此為藍本對村級安全生產管理現狀進行了分析。

現場調研

非法定行政監管機構，但履行一定行政管理職能

村委會是村民自治組織，既不是一級政府，也不具有法定監管權限。其在安全生產管理中，主要依據《安全生產法》承擔報告職責。但實踐中，鄉鎮黨委政府在履行安全生產監管工作時，往往將行政村作為其監管的延伸和抓手，協助其開展相關監管工作。因此，行政村在某種意義上是安全生產監管工作的最前沿，承擔著一部分行政管理的任務。

行政村是生產經營單位的聚集地

在北京市這樣的特大型城市，城市周邊的農村地區是中小型加工制造類企業、物流企業、倉儲企業等行業企業的聚集地。盡管近年來，北京市大力疏解非首都功能，一大批與首都功能不相匹配的企業外遷，但散布在行政村的企業仍占有一定比例，還有一些村辦企業、集體企業以及近些年發展起來的民俗戶等經營形式，都具有生產經營的特點，其安全生產問題都值得關注。北京市大興區2012 年和2018 年兩次重大火災事故，均發生在行政村。

退村進居的歷史轉型期

以北京為例，一些中心城市周邊的傳統行政村概念和生活生產方式正在改變，大量行政村處于整體拆遷、建設社區的進程中，行政村正在演化為居民社區，村委會向居委會過渡。在這一過程中，不論是拆還是建，都具有較高風險因素。即使在仍以農業為主的村落，隨著各類合作社興起，傳統的自然經濟模式也在逐步被打破，農民進入合作社以后，與合作社在某種意義上產生了雇傭關系，合作社的運行符合生產經營的特征。同時，合作社往往大規模使用機械化設備，農機安全較之以往存在更大風險。

廣義安全，綜合管理

行政村在安全管理上主要依靠村兩委成員和一些外聘的保安員、巡查員。其安全管理是廣義的，不僅包括針對村內生產經營單位的生產安全，還要關注村民的消防安全，村內的交通安全以及涉水、涉公共設施的公共安全等。在行政村一級的安全管理中，不能對應上級部門職責權限的區分進行內容切割，而應將所有安全事項整合在一起進行綜合考慮，統籌管理。

村級安全生產制度體系建設的必要性

行政村開展安全生產制度體系建設是十分必要的，對于推動行政村加強安全生產管理，推動安全生產政策措施落實落地具有重要意義。

健全安全生產管理體系的需要

國務院安委會辦公室印發的《關于加強基層安全生產網格化監管工作的指導意見》（安委辦〔2017〕30號）指出，實施基層安全生產網格化監管，使安全監管體系延伸到最基層，是新形勢下創新安全監管模式、增強安全監管的迫切要求，對提升全社會安全生產綜合治理能力，構建全覆蓋、齊抓共管的安全監管工作格局意義重大。健全村級安全生產管理體系，將安全生產管理或監管的關口再前移一步，重心再下沉一層，防線再靠前一道，管理體系實現全層級覆蓋，無死角。

落實法定職責的需要

根據《安全生產法》第72 條的規定：“居民委員會、村民委員會發現其所在區域內的生產經營單位存在事故隱患或者安全生產違法行為時，應當向當地人民政府或者有關部門報告。”另外，在一些地方政府文件中，也涉及部分關于村級安全生產職責的規定。嚴格、規范、有序落實這些法定職責和行政管理要求，就必須要建立起較為完善的管理制度體系，明確管理責任，工作落實才有依據，才能減少工作的盲目性和隨意性。

由圖5可以看出，對于相同中心錐結構的旋流器，柱體部分的最大切向速度要大于錐體部分的最大切向速度，因為中心錐結構的加入會導致液流進入溢流管的流動空間減小使流速變大。隨著上錐段底角的減小，特征線上旋流器的最大切向速度先增大后減小，與其他上錐段底角相比，上錐段底角為45°的旋流器內有更大的最大切線速度，說明適當的減小上錐段底角可以獲得更大的最大切向速度，更大的最大切向速度也是降低旋流器分離粒度的有利條件之一。

彌補法規空白的需要

從調研情況看，行政村履行的安全生產管理任務要多于法規的規定，不僅是報告這一項職責，其承擔的具體工作還是較為繁重的，比如日常安全巡查、安全宣貫等。《安全生產法》等法律法規對村級安全管理的規定又相對寬泛和簡單，大量的履職行為并沒有法規依據和明確的政策出處。因此，通過調查研究建立起一套適用于村級安全生產管理的制度體系，能夠在一定程度上彌補法規上的空白，對于推動村級安全生產管理工作也將具有一定裨益。

適應村級安全生產管理特殊性的需要

村委會作為自治組織，不能等同于政府監管主體，其在履行安全生產管理職能時，需要符合自身的角色定位，因此不能簡單地套用政府監管相關制度。同時，村委會還有可能是村辦企業的直接經營者和管理者，是村內某些建設項目的直接參與者，在這些情況下，村委會又不能簡單地作為監管角色，還可能需要履行一部分主體責任。因此，建設安全生產管理制度體系必須要適應這些特殊性。

解決現實問題的需要

近年來，發生在行政村內的生產安全事故教訓極其深刻。未能建立完善的管理制度，履職內容不清，職責不明，程序不暢，是導致事故和相關人員被追究責任的重要原因。大量事故案例表明，行政村不能置于安全生產管理之外，不但要履職，還要規范全面履職，建立完整規范的制度體系十分必要。

村級安全生產制度建設的方法

當前，村級安全生產制度體系建設沒有明確依據，可參考的政策文件也十分有限。需要通過創設一些方法來進行制度體系的構建。

法規條款分析法

盡管沒有哪一部分法規明確規定村級制度的種類和內容，但通過相關職責內容的規定，可以進行制度推導。比如，《安全生產法》規定，村委會有“報告”職責，就可以推定村委會應建立安全生產報告制度，進而明確如何報告職責的履行主體、程序、內容等，從而達到規范履職的目的。

案例分析法

通過對典型事故案例分析，研究總結村級干部因安全生產事故被追究責任的規律和教訓，從這些規律和教訓中推導應該建立的管理制度類型。比如阜陽市臨泉縣2018 年“2·2”較大火災事故調查報告指出，村委會對轄區經營場所日常消防安全狀況巡查、監督不到位；未按要求認真組織開展消防宣傳等工作。從這一案例的責任定性可以明確，村委會具有開展安全巡查和安全宣傳的職責。履行這一職責就需要建立安全生產巡查制度和安全生產宣傳制度。

上級要求指示落實法

在各級政府的安全生產督查督導中，以及在相關的政策文件指令中，有關村級安全生產的要求，可以作為制度建設的參考依據。比如，北京市某區政府組織安全生產督查工作，督查一直延伸到行政村，其在相關反饋報告中提出，安全生產相關記錄填寫不規范，備案內容不完整等。據此，建立檔案管理制度即可作為落實督查要求的措施，也可以作為安全生產常態管理的一部分。

經驗借鑒法

廣泛收集一些地區政府的相關文件，借鑒吸收相關經驗，轉化為本地區村級安全生產管理制度內容。比如《河南省人民政府辦公廳關于推進鄉鎮(街道)和行政村(社區)安全生產管理規范化建設的指導意見》、《北京市通州區人民政府關于進一步健全村（社區）級安全管理體系的意見》等都結合本地實際提出村級安全生產管理制度體系建設的一些內容，均可參考使用。

村級安全生產制度體系建設思路

目標是要建立一套符合村級安全生產管理實際，規范約束安全生產履職行為，推動安全生產責任落實的制度體系。

原則主要分為三點：一是簡明原則。村級安全生產管理制度體系要簡單明確，種類不宜過多，內容不能繁瑣，以便于理解，通俗易懂為要。二是實際原則。村級安全生產管理制度體系要完全按照村委會的管理模式來設定，而不能簡單參考或照搬。三是操作原則。村級安全生產管理制度體系要更加體現為工具性和執行性，甚至貼近于操作規程，制度內容即為操作事項和步驟。

在內容上，根據調研、資料梳理情況，按照課題設定的4 種方法，建議行政村按照如下內容建立安全生產管理制度。

安全生產責任制

安全生產責任制是安全生產工作的核心要素。根據相關法規，各級人民政府和生產經營單位都需要建立安全生產責任制。因此，村委會落實安全生產工作，就必須要建立責任制。村級安全生產責任制應參照《地方黨政領導干部安全生產責任制》的規定，明確兩委負責人為安全生產工作的第一責任人，其他委員和相關人員根據職責分工負責相關領域的安全職責。

調研發現，防火工作在村級安全管理中占有重要地位，消防部門也要求村委會進行一些制度建設。因此，村委會也應建立消防安全責任制。

安全生產報告制度

落實《安全生產法》的直接體現。報告制度要明確報告的情況、事項、流程、主體、記錄等內容。

安全生產巡查制度

通過事故案例分析方法得出的。同時，從現實情況看，這也是村委會在安全生產工作中的一項十分重要的內容。村級巡查制度的巡查內容應寬泛，要包括生產安全、也要包括消防安全、交通安全、公共安全和居家安全。巡查要有記錄，要有復查，發現重大隱患和違法行為要報告，這一制度要與報告制度相銜接。

安全生產例會制度

根據其他省市文件總結出來的，也是現實工作需要。各級人民政府均設有安全生產例會制度，村委會可仿照上級人民政府的做法，制定相應制度。

安全生產宣傳教育培訓制度

實踐中，村委會承擔了大量安全生產方面的宣傳工作，同時，也有義務組織村內生產經營單位、村民等開展安全培訓。宣傳教育培訓制度要明確實施主體、經費保障、工作范圍、培訓頻次等內容。

安全生產檔案管理制度

安全生產工作涉及大量制度方案、上級文件、記錄表格等，做好安全生產檔案記錄，是保證安全工作可溯、可查的重要載體，也是安全工作規范化的重要體現。因此，村委會應建立安全生產管理制度，作為安全生產制度體系的重要內容。