可訴信訪行為的判斷標準

高戩

[摘要]通說認為信訪行為不屬于行政訴訟的受案范圍，但是中國行政審判案例第123號指出，若行政機關以信訪答復意見的形式實施行政管理行為，且這種行為對當事人的權利義務產生實際影響，則該行為屬于行政訴訟的受案范圍。在裁判規則上，123號案例提出了主體、內容、結果、法律依據和相對人的申請事項五項要件，作為信訪處理行為可訴性的審查要件。對這一解釋論作體系整合后，內容和結果兩項要件，成為判斷可訴信訪行為的兩大根本標準，其理論基礎分別來源于行政處分性理論中的公權力性要件和法律效果要件。對信訪中可能出現的重復處理行為、內部監督行為和純粹的信訪行為等行為，也應以兩大判斷標準加以審查，容有可訴的例外。

[關鍵詞]信訪;行政審判案例;行政訴訟;受案范圍

[中圖分類號]D925.3 [文獻標識碼]A ? [文章編號]1009—0274（2020）05—0080—10

[作者簡介]高戩，華東政法大學法律學院憲法學與行政法學專業2018級碩士研究生。

一、問題的提出

關于信訪辦理意見等涉及信訪的行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，始終存在爭議。1直至2005年12月，最高人民法院以批復的形式，宣布信訪處理行為不屬于行政訴訟的受案范圍，以解決信訪處理行為的可訴性問題。2

但是，爭議并未就此平息，雖然多數法院在面對這種以信訪處理行為作為訴訟對象的訴訟時，都會以最高人民法院的《答復意見》為依據直接駁回當事人的訴訟請求。但是實務中也有突破性的案例出現，比如2015年的馬恩本訴黑龍江省嫩江縣人民政府不履行法定職責案，最高人民法院就認為：“黑河市政府的信訪復核意見，是對馬恩本申訴事項作出的新的處理，對馬恩本的權利義務作出了新的安排，已經對其權利義務產生了新的實際影響，應當屬于行政訴訟的受案范圍。”3

有學者認為，僅從性質上看，行政信訪事項的處理決定似乎可以被歸入行政行為的范疇，所以應當被納入行政訴訟的受案范圍。4也有學者從可復議性的角度來論述信訪處理行為的救濟途徑，并認為只有當信訪處理行為屬于具有可決定性并且對當事人的合法權益產生影響的具體行政行為，才具有可復議性。1可見無論是對司法實踐的指導還是與學術理論的銜接，信訪行為的可訴性問題，依然存在解釋論上的體系探究空間。

中國行政審判案例第123號案例，即張真常訴江西省定南縣巋美山鎮人民政府信訪事項辦理意見案（以下簡稱123號案例），提出了“主體”“內容”“結果”“所引用法律依據”“相對人信訪申請事項”的行政訴訟受案范圍審查五要件。2最高人民法院試圖以典型案例的方式，揭開信訪答復等信訪行為的面紗，提出五大要件以供下級法院在審理類似案件時參考適用，這對“同案同判”，提升司法的公信力和法律的安定性具有重大意義。3但是，如果以行政行為4的理論體系來審視最高人民法院的“五要件”標準，就會發現其中部分要件對于性質判定并不具有實質影響。應當首先厘清不同判斷要件的性質和功能，區分對系爭行為的定性有實質影響的決定性要件和沒有實質影響的輔助性要件，并在此基礎上對判斷要件作精準細化，以切實減輕法院審查信訪行為可訴性的難度。

二、123號案例評釋：“五要件”審查標準的提出

（一）案情及其裁判

張真常與第三人因山林權歸屬產生糾紛，在經村干部多次調解無效的情況下，向定南縣巋美山鎮人民政府（以下簡稱“巋美山鎮政府”）提出了書面調處申請。巋美山鎮政府經過實地勘察并結合實際情況，通過巋府發﹝2009﹞46號信訪事項辦理意見書確認了爭議山場為第三人所有。

張真常不服，經復議后，以巋美山鎮政府為被告，向定南縣人民法院提起行政訴訟，請求法院撤銷巋府發﹝2009﹞46號信訪事項辦理意見書。

本案存在兩個爭議焦點，其一，被告巋美山鎮政府作出的信訪答復意見書是否屬于行政訴訟的受案范圍;其二，巋府發﹝2009﹞46號信訪事項辦理意見書是否具備合法性。

原審法院認為，調處山林權屬糾紛應當根據《江西省山林權屬爭議調解處理辦法》的規定進行，但本案被告巋美山鎮政府在調處原告與第三人的山林權屬糾紛時，既沒有組織爭議雙方進行調解，也沒有正確適用法律法規，屬于程序不合法、適用法律法規錯誤，判決撤銷被告巋美山鎮政府所作的信訪事項辦理意見書。

從本案的爭議焦點可以看出，明確巋美山鎮政府作出的信訪答復意見是否屬于行政訴訟受案范圍，是判斷其是否具備合法性的前提。但是本案審理法院并沒有就受案范圍問題進行論述，而直接審查了信訪辦理意見書的合法性，并以適用法律錯誤、證據不足等理由認定該信訪事項辦理意見書違法并予以撤銷。

雖然原審法院沒有就受案范圍問題作出直接論述，但是從本案判決書中的若干細節，如“被告的具體行政行為屬主要證據不足”，可以看出法院認為巋美山鎮政府作出的巋府發﹝2009﹞46號信訪事項辦理意見書的行為，屬于具體行政行為，從而認定其屬于行政訴訟的受案范圍而予以實體裁判。

針對123號案例，原審法院產生了兩種不同的意見。一種觀點認為被告巋美山鎮政府作出的行為屬于信訪答復行為，依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《最高法院關于適用〈行政訴訟法〉的解釋》）第1條第2款第9項的規定和《答復意見》，可以判斷其不屬于行政訴訟的受案范圍。而應當適用《信訪條例》第34條和第35條的規定，如果當事人對行政機關作出的信訪答復意見不服，應當依法向上一級行政機關請求復查，若對復查意見依然不服的，應當繼續向復查機關的上一級行政機關請求復核，而不能向法院提起行政訴訟。1

與之相對，另一種觀點則認為，被告巋美山鎮政府發布的信訪事項辦理意見書屬于行政訴訟的受案范圍。因為被告是在以信訪答復的形式履行其山林權屬確認的行政管理職責，所以本質上依然是一種行政行為。信訪答復只是其外在表現形式，該行為已經對當事人的權利義務產生了實際影響，所以該系爭行為應當被納入行政訴訟的受案范圍。

持“系爭行為不屬于行政訴訟的受案范圍”觀點的一方認為，因為被告巋美山鎮政府作出的是一個信訪答復的行為，故直接依據《信訪條例》相關條款即可直接認定其不屬于行政訴訟的受案范圍。如果這種思路得到肯定和推廣，無異于為行政機關開辟了一個可以規避受訴風險的途徑——無論當事人提出的是請求行政機關履行自己行政管理職權的主張的，還是請求行政機關作出信訪答復的主張，行政機關只要回復以信訪答復意見書，即可以直接進入信訪答復的救濟途徑，從而免于受到行政訴訟的風險。

相反，持“系爭行為屬于行政訴訟的受案范圍”觀點的一方認為，法院不應該僅僅依據信訪答復行為的外在形式，而直接否定信訪答復意見書的可訴性，所有系爭行為，無論其外在形式如何，都應當對該行為進行實質審查。如果一種行為本質上是行使行政管理職權的行為，則這種行為就屬于行政行為，即使這種行為的表現為信訪答復，只要這種行為對相對人的權利義務產生了實際影響，那么其自然應當被納入行政訴訟受案范圍。在123號案例中，被告巋美山鎮政府作出的行為，形式上雖然是一個信訪答復行為，但是其實質上是一個通過信訪答復意見書的方式處理糾紛雙方山林權屬爭議的行為，是典型的行政管理行為，依據《行政訴訟法》第12條第1款第4項的規定，該行為應當被納入行政訴訟的受案范圍。

這種思路是“直接面對法律概念進行認定標準的建構”2，是一種實質主義的審查方法——法院在判斷系爭行為是否屬于行政訴訟受案范圍時，“不再以形式作為標準判斷，而是看其內容，從權利義務的角度進行實質判斷”3，也就是通過判斷系爭行為是否對當事人的權利義務產生實質影響，來判斷其是否屬于行政訴訟的受案范圍。

最高人民法院在123號案例后的評析中指出，存在部分行政機關通過信訪答復意見書的形式，實施行政管理職權的情況。這種情況下，雖然系爭行為是信訪答復意見，但是對當事人的權利義務產生了實際影響，所以法院應當對信訪答復意見書進行實質審查，“揭開信訪答復的面紗”——深入到信訪答復意見書的內部去判斷其到底屬于可訴的行政行為還是純粹的、不屬于行政訴訟受案范圍的信訪行為。

（二）判例評釋：“五要件”審查標準的提出

合議庭最終采用了第二種意見，即認為被告巋美山鎮政府作出的信訪答復意見本質上屬于行政行為，屬于行政訴訟的受案范圍。

并且，最高人民法院還提出了五項審查標準，分別是針對“主體”的審查、針對“內容”的審查、針對“結果”的審查、針對“所引用法律依據”的審查、針對“相對人信訪事項”的審查。如果系爭的信訪行為符合以上五項審查要件，則屬于行政訴訟受案范圍，法院應當受理并作出實體判決。4

1. 對主體的審查。最高人民法院在123號案例的案例評析中指出，“作出可訴信訪事項辦理意見的主體必須是具有國家行政職權的行政機關或者法律法規授權的組織。”1

換言之，唯有特定的主體侵犯相對人的合法權益，才具有行政法意義上的可訴性。反之，特定主體范圍之外的主體侵犯了公民、法人或者其他組織的合法權益，應當通過民事訴訟、刑事訴訟或者其他法定救濟途徑主張救濟。2言下之意，如果系爭行為屬于行政訴訟的受案范圍，作出該行為的主體必須是一個具有行政管理職權的機關或組織。而在123號案例中，被告巋美山鎮政府，正屬于對公民之間的山林權屬糾紛具有行政行政管理職權的行政機關。

2. 對內容的審查。“可訴的信訪事項辦理意見的內容必須與國家行政管理職權的行使有關，純粹按照《信訪條例》的規定處理信訪事項的內容不具有可訴性。”3

屬于行政訴訟受案范圍的信訪答復意見之所以可以被納入行政訴訟的范疇，關鍵在于其本質上屬于行政行為，從而使其能跳脫出《信訪條例》第34條和第35條的束縛，進入行政訴訟的救濟途徑。反之，如果該系爭行為并不存在行政管理職權的運用，而純粹是行政機關履行其信訪職能的信訪答復行為，則不屬于行政訴訟的受案范圍。123號案例中，被告巋美山鎮政府作出的系爭行為的實質內容并不是針對信訪人提出的信訪請求的答復，而是行使調處公民間山林權屬糾紛的行政管理職權的行為。

3. 對結果的審查。“處理結果是否對當事人權利義務產生實際影響是判斷系爭行為可訴性的實質性標準，可訴信訪事項辦理意見直接涉及當事人的具體權利義務，且對當事人權利義務產生了實際影響，不對相對人權利義務產生影響的不具有可訴性。”4本案中，雖然被告巋美山鎮政府形式上作出的是信訪辦理意見書，但是從實際結果上看，正是因為其作出的信訪答復意見，將爭議山林確權給了第三人，從而導致原告張真常的權益受到直接損害。這種行為完全具備了規制的目的性，該行為所導致的法律后果也已具備對外性和直接性。5與不涉及當事人權利義務調整的純粹的信訪行完全不同。

有學者曾依據2007年最高人民法院公布的“楊一民訴成都市人民政府其他行政糾紛案”6的裁判要旨指出，判斷信訪答復意見的可復議性或者可訴性需要考慮其是否“對當事人的權利義務產生新的法律效果”。7這與最高人民法院在123號案例中給出的針對結果要件進行審查的觀點不謀而合。在最新的司法實踐中，也可以發現類似的觀點，例如在林福仙訴浙江省臺州市黃巖區人民政府行政復議案中，最高人民法院認為：“由于涉案信訪事項告知書未創設新的權利義務”，從而原審法院駁回當事人起訴的裁定并無不當。8另外，在徐德富訴被申請人江蘇省人民政府不予受理行政復議申請決定案中，最高人民法院同樣認為：“針對徐德富信訪事項的答復意見，對其行政法上的權利義務并不產生實際影響，明顯不屬于行政復議的受理范圍及行政訴訟的受案范圍”。9可見，結果要件已經成為法院審查信訪行為是否屬于行政訴訟受案范圍的重要審查標準。

4.對引用法律依據的審查。“可訴信訪事項辦理意見所引用的應當是特定行政管理領域的法律、法規或者規章，而不是《信訪條例》的規定。”1

言下之意，如果行政機關僅僅依據《信訪條例》作出信訪答復意見，則通常不會對當事人的權利義務產生實際影響，因此不應當被納入行政訴訟的受案范圍。在123號案例中，被告巋美山鎮政府作出的信訪答復意見書中的實質內容的法律依據是《贛州市林業產權制度改革工作答疑》，而非《信訪條例》，原審法院也正是以此，作為認定被告巋美山鎮政府作出的行為屬于行政訴訟受案范圍的信訪行為的佐證。

5. 對相對人信訪事項的審查。“法院需要審查相對人提出的申請事項是要求履行行政管理職責，還是要求履行辦理信訪事項的職責，而后者應當被排除在受案范圍之外。”2

123號案例中，原告張真常最初向被告巋美山鎮政府提出的是“調處申請”，要求被告巋美山鎮政府依職權作出一個針對爭議山林權的行政確權行為，而非“信訪請求”。

三、對“五要件”審查標準的體系反思

最高人民法院雖然在123號案例的評析中給出了針對可訴信訪答復的審查標準，即“五要件”審查標準。但是任何理論或觀點都應當接受既有體系的檢驗，所以對最高人民法院提出的“五要件”審查標準，首先應當確定一套較為成熟且具有說服力的審視體系，然后將“五要件”審查標準置入既有的體系之中進行體系反思。如此才能明晰不同要件所依據的理論基礎，從而識別不同要件的必要性及重要性，刪去對可訴性不產生實質影響的非決定性要件，留下真正具有決定性的要件并加以闡明。

（一）行政訴訟受案范圍解釋論的體系框架

最高人民法院于123號案例提出的“五要件”審查體系，目的在于解決何種條件下的“信訪答復意見”屬于行政訴訟的受案范圍這一問題。這其中其實包含了兩層問題。第一層是對系爭行為的性質認定問題，即系爭行為是否屬于行政行為;第二層才是該行政行為（如果成立并生效的話）是否屬于行政訴訟受案范圍的問題。

傳統理論對行政訴訟受案范圍的解釋方法是一種列舉主義的解釋論，在這種解釋論下，法官在審查系爭行為的可訴性時，只需要對《行政訴訟法》第12條進行逐一的適用即可，系爭行為本身的性質判斷對于該行為是否屬于行政訴訟受案范圍的確認并無意義。但是，隨著現實中系爭行為的樣態趨于復雜多變，傳統的列舉主義的解釋論越來越無法周延地解決可訴性問題。為了應對現實問題，防止行政的恣意，行政訴訟受案范圍的擴大是必然趨勢。在這種理念之下，概括主義的解釋論逐漸成為主流趨勢。在概括主義的受案范圍的解釋論下，系爭行為本身的性質問題和該行為是否屬于行政訴訟的受案范圍問題，逐漸趨于融合。即如果能夠確認系爭行為屬于行政行為，那么就可以作出其屬于行政訴訟受案范圍的結論。3

基于概括主義的受案范圍解釋論，應當被納入行政訴訟受案范圍的系爭行為只需要滿足兩大條件即可。其一，系爭行為本身的性質屬于行政行為，其二，該系爭行為不屬于被《行政訴訟法》第13條及其相關司法解釋所明文排除的不屬于行政訴訟受案范圍的情況。4因此，認定系爭行為是否屬于行政行為就成為判斷系爭行為是否屬于行政訴訟受案范圍的重要指標。

而針對具有可訴性的行政行為的判斷方式，在日本法中有更加詳盡而精辟的論述。在日本行政法中，系爭行為的可訴性的判斷要件被總結為訴的利益5，或者“訴訟要件”。具體包括“行政處分性要件”、“狹義上的訴之利益要件”和“原告適格要件”。6因為123號案例并不涉及對訴之利益和當事人適格問題的爭議，所以本文不再贅述。本文需要討論的內容僅限于“行政處分性要件”。

行政處分性要件是判斷系爭行為本身性質的要件，即判斷系爭行為是否屬于行政行為的要件。其具體內涵又包括“公權力性要件”和“法律效果要件”。1

其中，對于公權力性要件的判斷，從形式上看，要求系爭行為由作為公權力主體的國家或者公共團體基于法律而實施2。從實質上看，其要求系爭行為必須具有“公定力”，即一旦該行為作出，公民對該行為便不能主張不服，而只能通過法定的撤銷程序來爭議具有公定力的行政處分。3所以在判斷系爭行為是否符合公權力性要件時，應當考察該行為作出的實體法依據，分析該實體法的立法者的立法意圖是否包括將該行為納入撤銷程序的排他性管轄，如果包括，則該行為有公定力，也就符合了公權力性要件。

對于法律效果要件的判斷則相對簡單。但應當注意的是，這里的法律效果通常屬于“不利益法律效果”，包括對相對人權利的限制和剝奪以及對相對人義務的課予。4123號案例中就涉及行政機關對公民的山林權屬的確認的行為，一旦行政機關作出確認或者不確認的決定，山林權屬原本所具有的不確定狀態，就會被確定的法律狀態所取代，從而必然會對相對人的法律權利造成實際上的影響，對于“失去”山林權的當事人或者第三人而言，就屬于不利益的法律效果。此外，該系爭行為必須“以直接產生特定的法律效果為目的”5，換言之，這種法律效果應當是對外直接產生的，才符合該法律效果要件。

綜上所述，判定系爭行為是否屬于行政行為的決定性要件可以被總結為公權力性要件和法律效果要件。雖然當前國內并沒有形成穩定而統一的關于認定行政行為的要件，但是將公權力要件和法律效果要件作為核心的決定性要件來看待這種觀點，是存在共同認識的。6

（二）主體要件不能決定系爭行為的可訴性

以上述的行政處分性理論來審視最高人民法院提出的“五要件”審查標準，就會發現五要件中的主體要件實際上并不屬于決定性要件。

具有信訪處理職能的機關有二，其一，各級人民政府下屬的專門負責信訪事務的信訪工作機構，從組織法的角度看，其屬于綜合協調部門，并不具有處理具體行政管理事務的行政職權7，其職責限于對信訪事項作出程序性的處理和監督，故其作出的信訪處理行為在通常情況下，不能構成行政行為。但需要特別關注的是，在實際生活中，信訪工作機構通常是以本級人民政府的名義作出信訪處理意見8。所以，雖然其并不具備行政管理職權，客觀上卻可能導致當事人實際權利受到侵害的后果，此時，信訪工作機構的行為，本質上就成為一種“種類越權”的違法行政行為，從而符合法律效果要件。所以由該信訪工作機構作出的信訪處理意見，屬于行政訴訟的受案范圍。只是信訪工作機構本身不屬于具有獨立承擔法律后果的行政主體，所以無法成為適格被告。該項行政訴訟的適格被告是信訪工作機構所屬的同級人民政府。其二，各級政府的工作部門，其本身就是典型的行政機關，如果行政機關在信訪處理中混雜行政管理職權的行使，無論是幅度越權還是種類越權，只要處理結果客觀上影響了當事人的權利義務，就符合法律效果要件，屬于行政訴訟的受案范圍。

綜上所述，作出信訪處理意見的主體形式為何，對系爭行為是否屬于行政行為，是否屬于行政訴訟的受案范圍問題的判斷，不產生決定性影響。

（三）內容要件和結果要件是決定性要件

對內容要件的審查的目的實際是為了判斷系爭行為是否涉及國家公權力的行使。言下之意，不論運用該公權力的具體方式為何，原則上只要涉及國家公權力行使的行為，都應當納入行政訴訟的受案范圍，受到司法的監督。這種觀念也是重新審視非典型的系爭行為1是否屬于行政訴訟受案范圍的前提。

所以對于內容要件，其實際上對應了行政處分性理論中的“公權力性要件”。而對結果要件的審查之目的也在于對系爭行為是否符合“法律效果要件”進行判斷。

所以，在最高人民法院的五要件中，對系爭行為的性質，即系爭行為是否屬于行政訴訟受案范圍的問題具有決定性影響的實質要件，只有內容要件和結果要件二項。而這兩項要件背后所立足的理論基礎，分別是行政處分性理論中的“公權力性要件”和“法律效果要件”。采用公權力性要件和法律效果要件的概念，更能直接體現出該要件的設立目的，有利于法院對審查對象的明確。

（四）法律依據要件和相對人信訪事項要件是輔助性要件

最高人民法院的“五要件”審查標準中，還提到法律依據要件和相對人信訪事項要件。但其二者的有無或者變動，并不會對系爭行為本身的性質產生實質影響，所以也無法決定其是否屬于行政訴訟的受案范圍。所以，法律依據要件和相對人信訪事項要件，并不屬于決定性要件，而只是幫助法官更有效地判斷系爭行為可訴性的輔助性要件。此二項要件的意義僅存在于法院審查的技術層面——如果系爭行為是以信訪答復意見書等形式作出的，但是行為主體又并未適用《信訪條例》中的條款，或者系爭行為的實質內容的依據并非《信訪條例》，而是其他具體行政管理領域內的法律法規。又或者法院在審查系爭行為時，發現當事人最初提出的是一個請求被告行政機關履行自身行政管理職責的主張，而行政機關卻對此作出了一個信訪答復意見，那么此時審理法院應當特別注意識別該系爭行為是否是一個披著信訪答復外衣的行政行為。

綜上所述，判斷涉訪行為是否是以信訪之名實施行政行為，即是否屬于行政訴訟的受案范圍，決定性要件是公權力性要件和法律效果要件，此兩項要件直接決定系爭行為的性質，而法律依據要件和相對人信訪事項要件是輔助性要件，對系爭行為的性質不產生決定影響。

四、特定信訪行為的可訴例外

有學者曾以信訪活動本身的類型為區分標準，論證不同場景下的信訪行為的可訴性。2但是信訪制度作為一種救濟制度，和行政復議、行政訴訟等救濟途徑之間的關系盤根錯節。實際案件中的具體情況更是復雜瑣碎，真正做到嚴格區分并不容易。

但是無論法院通過何種方式認定信訪行為的可訴性，最終都需要將具體法律條款的適用落實到裁判文書中。所以本文以《最高法院關于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款中不同項作為區分的標準，以解構法院面對的需要判斷其可訴性的信訪行為。

（一）重復處理行為的可訴例外

《最高法院關于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款第4項規定，行政機關駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。

行政行為生效后便會產生拘束性的法律效果，針對不同的對象，這種拘束效果的具體表現形式也不相同。對于作出行政行為之外的其他行政機關而言，這種拘束效果被稱為構成要件效力。3除非是對該生效行政行為具有監督職責的復議機關或者法院，否則對于該生效行政行為中確認的事實要件及其在法律上的存在，應當予以尊重，并作為自身決定的基礎。1而其他行政機關對生效行政行為的構成要件效力不產生實質性突破的行為，就屬于重復處理行為。

在現實生活中，存在一部分信訪人將已經依法生效的行政行為通過訴諸信訪的方式，請求信訪機關重新確認自己（已被確認）的權利義務，或者通過信訪的方式，到達重新計算行政行為訴訟期限的目的。如果當事人向行政機關提出的信訪申請事項的內容，是針對已經生效的行政行為的效力進行變更、撤銷或者廢止的請求，此時，行政機關以信訪答復意見的形式對該請求作出拒絕答復的決定，或者作出重申系爭行政行為原有效力的答復，該信訪處理行為就屬于重復處理行為。例如在黃學林訴中國銀行保險監督管理委員會、中國銀行保險監督管理委員會四川監管局、中國銀行保險監督管理委員會德陽銀保監分局不履行法定職責案中，最高人民法院認為：“本案中，黃學林對中國銀行保險監督管理委員會德陽銀保監分局、中國銀行保險監督管理委員會四川監管局、中國銀行保險監督管理委員會所作信訪答復意見、信訪復查意見、信訪復核意見處理結果不服，進而提起本案履行法定職責之訴，訴請責令三行政機關將石信才移送公安、檢察機關立案偵查，將信用社相關責任人員移送司法機關并對相關責任人員進行處罰，其實質是對三行政機關的重復處理結果不服提起的行政訴訟，明顯不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。”2可見，重復處理行為只是對行政機關作出的、已經生效的行政行為的效力的二次重申，不符合法律效果要件，故通常不屬于行政訴訟的受案范圍。

另外，法院在判斷重復處理行為時，需要注意識別作出系爭行為（潛在的重復處理行為）的行政機關是否屬于對原行政行為具有監督職能的機關。如果具有監督職能，那么即使該行政機關維持了原行政行為，也不能被簡單認定為重復處理行為。

（二）內部監督行為的可訴例外

《最高法院關于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款第8項規定，上級行政機關基于內部層級監督關系對下級行政機關作出的聽取報告、執法檢查、督促履責等行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。

《信訪條例》第36條規定了信訪督辦制度，是指政府信訪工作機構或者受理信訪事項的行政機關，為使信訪事項得到及時、依法、妥善的處理，依法對同級政府工作部門和下級行政機關處理信訪事項、執行信訪決定的情況予以督促檢察的行為。3例如在王國慶等訴自然資源部不履行法定職責案中，最高人民法院認為：“本案中，王國慶等11人認為自然資源部未就其申請事項予以處理而提起本案訴訟，但從其申請內容上看，實質上是要求自然資源部基于內部層級監督關系而對下級行政機關實施監督行為，根據《最高法院關于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款第8項之規定，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”4督辦行為從性質上看，屬于行政機關的內部行為，是信訪機關基于內部層級監督關系而對下級行政機關實施的監督行為。信訪機關的督辦行為本身并不涉及當事人的權利義務的調整，對當事人的權利義務可能產生實際影響的，其實是受信訪工作機構督辦的，政府工作部門和下級行政機關的行政管理行為。所以，督辦行為并不符合法律效果要件，不屬于行政訴訟的受案范圍。

但是如果上級行政機關在實施這種內部監督行為時，跨越內部層級監督的界限，而向下級行政機關發出變更生效行政行為的命令，或者直接變更、撤銷下級行政機關作出的行政行為，則屬于對當事人的權利義務進行了新的安排，符合法律效果要件，屬于行政訴訟的受案范圍。2017年8月31日最高人民法院發布的《關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》第12條中即規定，上級行政機關的層級監督行為，如果設置了當事人的權利義務或者對當事人權利義務產生了實際影響，法院應當予以立案。1

（三）純粹信訪行為的可訴例外

《最高法院關于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款第9項規定，行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、復查、復核意見等行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。該條款的適用應當結合《最高法院關于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款第10項的規定一同理解。

司法解釋之所以將行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、復查、復核意見等行為排除于行政訴訟的受案范圍，是因為以上行為不涉及對當事人權利義務的調整，不符合法律效果要件。換言之，第9項的內容，其實是作為兜底條款的第10項中的“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”在信訪領域內的具體表現。

對信訪事項的登記行為、對信訪事項的審查及決定是否受理的行為、對群眾反應情況、提出建議和意見的信訪事項予以采納或者回應，以及信訪處理過程中涉及的轉送、交辦、報請、報告行為等，均屬于純粹的信訪行為。這種處理行為并未涉及對當事人實際權利義務的處理，故不符合法律效果要件。即使信訪工作機構或者行政機關經過初步審查，并作出受理或者不予受理的決定，也不會對當事人的權利義務產生實際影響，所以并不屬于行政行為，也不屬于行政訴訟的受案范圍。如果當事人對行政機關作出的不予處理決定不服，只能依《信訪條例》相關規定，向上級行政機關申請復查、復核。這一點，也可以在最高人民法院行字第4號文件中得到印證，《答復意見》認為：“信訪人對信訪工作機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為或者不履行《信訪條例》規定的職責不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。”最高人民法院的《答復意見》背后立足的理論基礎，也正是因為該種行為缺少法律效果要件而無法被歸入行政訴訟的受案范圍。

但是正如最高人民法院在馬恩本訴黑龍江省嫩江縣人民政府不履行法定職責案中特別指出的那樣：“如果信訪答復意見、復查意見或者復核意見否定了既往的處理意見，作出新的處理決定，對當事人的權利義務作出了不同于既往處理意見的新安排，實質是對公民、法人或者其他組織的權利義務產生了新的實質影響，在此情況下，無論是信訪答復意見，還是信訪復查意見、信訪復核答復，均應當屬于行政訴訟的受案范圍。”2言下之意，如果信訪答復意見、復查、復核意見的內容突破了純粹信訪行為的范疇——對當事人的權利義務作出了新的安排，則法律效果要件得到滿足，此時該信訪答復、復查、復核意見應當屬于行政訴訟的受案范圍。這樣的處理方式也已經被最高人民法院的相關文件所采納。3

五、結語

逐步擴大行政訴訟的受案范圍，是法治國家建設和公民合法權益保護的必然要求。同時，客觀上確實存在一些行政機關通過諸如信訪答復意見書等特殊的行為方式，試圖利用法律的漏洞來規避自己受到行政審判的風險，從而損害公民合法權益。

最高人民法院通過123號案例，給出了主體、內容、結果、法律依據、相對人的申請事項等五項要件，用于判斷系爭行為是否屬于行政訴訟受案范圍。但如果通過行政處分性理論來反思這五項要件，可以發現并非所有要件均為決定性要件，各要件之間也存在著功能上的重合，有必要對其進行分類和厘清。在體系整合后，可以發現主體要件對于認定行政行為的性質和可訴性沒有意義，而決定系爭行為是否屬于行政訴訟受案范圍的決定性要件是公權力性要件和法律效果要件。法律依據要件和相對人的申請事項要件，屬于幫助法官在具體個案中進行可訴性判斷的輔助性要件。法院在審查特殊形式的行政行為時，不應當受囿于系爭行為的作出主體及其外在形式，而應當考察其背后是否涉及國家公權力的行使以及是否對相對人的權利義務產生了實際影響。只要符合公權力性要件和法律效果要見的行為的系爭行為，均應當被納入行政訴訟的受案范圍。

信訪行為中的重復處理行為，通常不可訴，但若行政機關對當事人的權利義務進行了新的安排，則應被納入受案范圍。信訪中的內部層級監督行為，因其不對外直接發生規范效力，故不具有可訴性，但若上級行政機關對下級機關作出的生效行政行為進行了變更或者撤銷，則屬于行政訴訟的受案范圍。另外，純粹的信訪行為雖然被法律明文排除出受案范圍，但如果客觀上產生了對當事人權利義務具有實際影響的法律效果，則應當被視為行政行為，而納入受案范圍。

信訪行為的具體形式多樣，且與行政復議、訴訟有諸多交錯。法院應當立足于實際案情，對系爭行為的可訴性作出具體認定。最重要的是法院不應當受限于系爭行為的作出主體及其形式，而應當將審查重點放在系爭行為所產生的法律效果上，原則上只要是對當事人的權利義務產生實際影響的公權力行為，都應當納入行政訴訟的受案范圍。

責任編輯：楊建平