健全充滿活力的基層群眾自治制度的幾點思考

程穎宜

【摘要】黨的十九屆四中全會提出“健全充滿活力的基層群眾自治制度”。這是我國一項基本政治制度，更是人們廣泛政治參與的重要載體。在基層群眾自治進入“后選舉時代”，人才匱乏、創新不足、有序政治參與水平不高等方面是其發展的制約因素。要充分激發該項政治制度的活力，充分保障人民群眾的民主權利，必須通過鼓勵基層群眾的治理創新、加強基層黨組織建設、拓寬參與自治的渠道、完善相關立法等多種途徑和措施，推進基層群眾自治制度化、規范化、程序化發展。

【關鍵詞】基層;群眾自治;基層黨組織

黨的十九屆四中全會對堅持和完善人民當家作主制度體系作了重要工作部署，其中明確指出要健全充滿活力的基層群眾自治制度。我們必須首先正確認識這一基本政治制度，堅持問題導向與目標導向相結合，才能更好地堅持和完善這項基本政治制度。

一、正確認識基層群眾自治制度的重要作用

（一）基層群眾自治制度的內涵。我國的基層群眾自治制度，是指城鄉居民群眾以相關法律法規政策為依據，在城鄉基層黨組織領導下，在居住地范圍內，依托基層群眾自治組織，直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等權利，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的制度與實踐。既是我國的一項基本政治制度，也是公民實現當家作主的一個重要載體。

（二）基層群眾自治制度的重要作用。1.基層群眾自治制度是人民當家作主制度體系的重要組成。在我國，公民的知情權、參與權、表達權、監督權很大程度上通過在基層自我教育、自我管理、自我服務、自我監督得到實現。發展社會主義民主政治，保障人民當家作主，基層群眾自治制度是重要載體和實現途徑。2.基層群眾自治制度是社會健康發展的重要保障。在今年抗擊新冠病毒疫情中，中國的制度優勢表現得淋淋盡致?；鶎尤罕娮灾沃贫鹊膬瀯莺妥饔玫玫匠浞职l揮。在黨的堅強領導下，通過自治組織，有效防控了疫情在農村、社區、工廠的蔓延，全國人民通過自治組織，迅速凝聚起來，廣泛參與到疫情防控中去?；鶎尤罕娮灾沃贫饶芡ㄟ^自治組織將廣大人民群眾凝聚在一起，保證社會健康發展、良性運行。3.基層群眾自治制度是黨的領導在基層的有效載體。黨的路線方針政策、黨的工作部署在基層，既通過黨的基層組織發揮戰斗堡壘作用貫徹下去，又必須通過基層自治組織具體落實。一方面，黨的領導需要通過基層群眾自治制度在基層得以實現;另一方面，黨的堅強領導也保證了基層群眾自治制度的健康發展。

二、基層群眾自治進入“后選舉時代”存在的問題

隨著公民意識的覺醒以及法治意識的增強，公民有序政治參與能力提升，基層群眾能較為規范地按照法定程序行使選舉權進行換屆選舉，基層群眾自治的發展進入“后選舉時代”。在新的發展階段，人們更關心的是對基層各項公共事務管理的參與度有沒有提升，如何更多地參與到基層治理中去?；鶎尤罕娮灾胃嗟膯栴}集中在了如何適應新形勢的變化，與時俱進地開展城鄉社區治理和其他基層民主的開展。

（一）創新不足制約活力的發揮。要使基層群眾自治充滿活力，必須充分結合自身的特點，豐富自治的形式、拓寬民主的渠道。但在實際中，大量社會事務轉嫁給基層組織，村支

“兩委”成為基層政府的“腿”，導致其工作行政化，工作量嚴重超標?；鶎咏M織從事大量行政工作，疲于應付各項檢查，創新的激情不足。同時，為了規范基層工作，上級政府又利用各類指導意見等方式制定條條框框，束縛了基層群眾創新的空間，使一些地方的基層群眾自治形式單一、千篇一律，也有的不符合當地實際情況。

（二）有序政治參與水平有待提高。基層群眾自治要求群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是公民有序政治參與的重要方式。然而，現階段公民本身的政治參與能力不足、經濟基礎的薄弱，導致公民政治參與熱情不高、制度發展不健全、公民政治參與的渠道不暢通，這些局限性限制了基層群眾有序政治參與的水平。

三、如何健全充滿活力的基層群眾自治制度

（一）正確對待基層群眾自治實踐的創新。我國基層群眾自治制度的發展完善很大程度上受到基層群眾自治創新實踐的推動。以城鄉社區自治為例，從城鎮居民委員會和村民委員會這兩個自治組織的誕生，到確立憲法地位，再到現在很多立法的規定、黨的文獻中的提法都來自最基層的實踐創新。例如，2010年修訂的《農村村民委員會組織法》對選舉方面的修改，就是把江蘇的選舉經驗變成了法律;再如現在經常提到的四民主——民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督最初也是在農村自治實踐中首先提出的，隨后才在全國推廣。類似的還有“4+2”工作法、網格化管理等等。健全充滿活力的基層群眾自治制度就必須對基層群眾的創新持有正確的態度。首先應該鼓勵群眾的創新精神，調動群眾積極性，發揮人民群眾的集體智慧，面對日益高漲的群眾創新的積極性，基層領導干部應該鼓勵和調動而不應該打擊和壓制。其次，政府應該把握方向、引領政策，保證基層的創新沿著正確的方向發展。同時加強基層黨組織建設，發揮基層黨組織戰斗堡壘作用，在基層治理過程中將中央精神和工作部署引領大家貫徹落實。最后，對創新不要輕易定論。很多典型案例，剛開始實踐都有不足之處，都需要在實踐中進一步完善?；鶎宇I導干部不能急于要政績而輕易肯定，也不能因為某些創新突破了現有體制而輕易否定，交給實踐去檢驗，實踐是檢驗一切真理的標準。讓基層群眾自治制度充滿活力，地方領導解放思想、堅持通過實踐檢驗的態度十分重要。

（二）加強基層黨組織建設與保障基層群眾民主權利相結合。黨的十九屆四中全會指出要“健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制”。發展基層群眾自治制度，必須發揮基層黨組織戰斗堡壘作用?；鶎尤罕娮灾沃贫冗@項基本政治制度的完善與發展需要我們理清思路：該項政治制度的實質是要激發14億中國人的活力，在最基層實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，參與到社會治理當中。但自治并不是說國家政權放任不管，基層群眾自治必須在黨的領導下沿著正確的方向和道路前進。因此，健全充滿活力的基層群眾自治制度，說到底要研究兩個問題——一個是如何擴大和保障基層群眾的民主權利，另一個是如何加強基層黨組織建設，將黨對一切工作的領導在群眾自治中加以落實。如何將兩者結合起來是我們今后基層工作的重點。基層黨組織和基層群眾創造出了很多有效的模式值得我們研究和借鑒。例如河南鄧州的“4+2”模式?！?+2”工作法是黨的領導同村民自治的有機融合，由于“4+2”工作法中有黨支部提議和黨員大會審議這兩道程序，因此黨組織的作用在村莊管理中尤為明顯。村黨組織既是“4+2”工作法決策管理事項的發起者，也是整個流程的組織者，還是決策實施的推動者，充分發揮了基層黨組織戰斗堡壘作用，也有利于中央對鄉村振興的各項部署和中央精神在基層的貫徹落實。

（三）拓寬豐富基層群眾自治渠道和途徑。根據目前我國法律規定，農村村民委員會、城市居民委員會和企業職工代表大會等基層組織是基層群眾行使自治權利的載體和平臺。然而隨著基層民主實踐的發展，已經遠遠突破了這些傳統的載體和平臺。自治組織范圍的擴展在城市表現的尤為突出。隨著城市框架的拉大，商品住宅區的興起，在城市居民委員會（社區）之下，每個小區都有自己的業主委員會，大型的住宅區除了業主委員會外，每棟樓都有自己的樓長，每個單元也有自己的組長，就小區一些重大事情召開樓會，雖不似業主委員會那樣正式，但也是大家最直接的參與自治的一種實踐形式。此外，黨的十九屆四中全會指出要構建基層社會治理新格局，群團組織、社會組織、行業協會等渠道和平臺也應受到重視。因此我們健全充滿活力的基層群眾自治制度，就要尊重實踐，正視現實，及時地將這些自治機構、組織納入法治化、制度化發展軌道，才能推動群眾自治的發展。基層治理充滿活力還要充分利用新的技術和方法。應充分利用 “互聯網+”、 學習強國、公眾號等新技術、新方法豐富基層群眾自治的實踐。

（四）完善相關立法，為基層群眾自治制度的發展完善提供法治保障。根據實踐的需要，應加快主要法律的修改和配套法律法規的制定。2010年《中華人民共和國村民委員會組織法》修訂;2018年底修改了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》;2009年修改了《中華人民共和國工會法》;2018年修改《物業管理條例》。雖然幾部相關法律相繼修改，但立法力度仍滿足不了基層活躍的實踐發展。很多的創新實踐雖然收到很好效果，但在立法上找不到依據，急需法律法規的正名和支持。因此配套的關于四項民主的立法也顯得很重要。一些省份也紛紛已以地方立法的方式加以規范，例如很多省份都制定了村務公開條例。此外，為了響應中央提出的“自治、法治、德治”相結合的基層治理體系，2018年12月，民政部、全國婦聯等7部門聯合發布《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》，要求地方基層開展相關工作。在實踐中如何制定村規民約，使村規民約與國家法律有效銜接，也需要加以規范?？傊?，黨的十九屆四中全會站在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，提出健全充滿活力的基層群眾自治制度，并作出重要工作部署意義重大。構建基層社會治理新格局中，基層群眾的參與必不可少。一個充滿活力的基層治理體系，一定能激發社會潛能，保障人民當家作主的權益，推動中國特色社會主義民主政治向前發展。

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