發揮產權市場功能，服務用能權交易

白金琦 張敏 白潔

2015年9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，其中第42條提出：“推行用能權和碳排放權交易制度。結合重點用能單位節能行動和新建項目能評審查，開展項目節能量交易，并逐步改為基于能源消費總量管理下的用能權交易。建立用能權交易系統、測量與核準體系。推廣合同能源管理。”隨著國家供給側改革持續進行，節能減排政策逐步深入，為加強社會生態文明建設，推進能源體制改革，落實能源要素配置市場化改革，發改委從2017年開始逐步推進用能權有償使用、交易，首先從浙江省、福建省、河南省、四川省進行試點，并逐步推廣至全國。

與此同時，全國產權交易市場也在如火如荼地發展。截止到2019年底，加入全國國有產權交易機構協會的產權交易機構（含部分公共資源交易中心）總數達上百家，其中央企股權項目只有京、津、滬、渝四大產權交易所擁有交易權限，其余機構絕大多數為省級產權交易中心，業務基本來自于轄區內省、市、區縣級別國企。上百家產權交易機構交織出一張覆蓋全國所有地區的國有資產交易、監督網絡，并根據國家方向政策，積極服務于國有企業混改、增資等業務。2019年，企業國有產權新增掛牌7279.9億元，成交5703.11億元，混改成交金額1678.31億元。全國范圍內圍繞國有資產轉讓服務的經紀、評估、審計機構達到1700余家，他們與各產權交易中心聯手，幾乎在國有資產交易過程中形成一條完整的服務鏈條。

那么，如何發揮產權交易市場的巨大潛力服務于用能權交易呢？從根源上來看，是應該把各項能源指標交易交給市場還是交給政府的問題？而其中誰更能保證指標送達利用效率最高的企業項目中？產權交易市場能夠為用能權交易解決哪些疑難雜癥？本文根據中國實踐經驗希望能解釋這些問題，為我國用能權交易和產權交易提出一點建議。

1 ?政府指導下的市場化用能權交易的可行性

首先，把用能權交易完全交給政府是沒有可行性的。用能權，包含以煤碳指標作為代表的一系列能源指標的使用總量控制，往往是決定一市之內各區縣、一省之內各地市GDP等各項考核指標的關鍵因素。轄區之內的一家大型耗能企業往往帶來巨量的就業機會、商品產出和GDP，而它所帶來的往往是更加寶貴但是無法量化的資源環境浪費問題與“機會成本”，因為相同的指標可能在其他能源利用效率更高的企業手中創造更多的社會價值，造成更少的環境污染。政府之間如果直接進行用能權劃撥、交易，將會面臨數不盡的問題。第一，社會輿論很難相信政府之間直接進行的用能權交易沒有暗箱操作和利益輸送;第二，定價無論高低都將引起部分地方企業的不滿;第三，地方政府將為每一次用能權的劃撥、交易負責，并面臨后續的各項審查風險。

其次，將用能權完全交給市場同樣不可靠，主要面臨政策問題和“劣幣驅逐良幣”的潛規則問題。中國能源體制改革正在政策落地、深水攻堅的關鍵時刻，社會必將對此政策付出陣痛的代價，但過后全社會將因此受益良多，在此緊要關頭，將用能權交易完全放開是不可接受的。與此同時，許許多多面臨淘汰的用能企業并不是因為虧損、資不抵債，而是因為效率低下，他們中的很多擁有較強的盈利能力，有的對于地方經濟貢獻巨大。通常情況下，用能效率較高的企業使用各項先進的技術，前期投入巨大，在唯價格論的市場化競爭面前，很有可能會被低效率的企業淘汰。盲目追求規模、就業、GDP產出的企業將會大行其道，財大氣粗地包攬大量能源指標，這將是能源體制的倒退。

因此，推行政府指導下的市場化用能權交易勢在必行。政府在交易前制定規則，在交易中裁判監督，在交易后追蹤審查。各省政府部門需明確用能權交易框架、模式、范圍、程序、規則和監督辦法，然后開發建設用能權有償使用和交易系統及平臺，建立全省統一的注冊登記、買賣審批、確權認定、資金賬戶、指標劃轉、數據統計和公示公告等系列模塊。一旦平臺建設完成，政府部門將完全退居幕后，監督用能權交易過程及后續項目建設進度，根據政策方向變化，通過不斷完善相應流程辦法，改變能耗資源分配方式，倒逼用能權交易轉型升級，促進經濟快速健康發展。

2 ?國有產權交易的優勢

產權交易機構主要是一類具有完善交易平臺、統一交易規則、嚴謹交易流程的政府指定國有資產交易平臺。除去前文所述央企股權、增資項目外，名義上任何一家產權交易中心可以接手國內任意國有資產轉讓項目。目前，國內大多數省份擁有省級統一的產權交易中心，省級中心及其麾下市、縣分中心將對等、分層、壟斷性承接轄區內國有資產轉讓項目，省中心對接本省省屬國企、省級行政事業單位，其下屬分支機構亦然。自2003年國務院國資委頒布《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》以來，經過近十幾年的發展，全國產權交易中心已經基本完成洗牌，絕大多數的省級產權交易機構已經充分整合本省市場，并根據地方政府主要是地方國資委的要求形成了一套嚴謹、完善、規范的交易規則，對應建立了全鏈條、公開透明、公平公正的網上招標、拍賣、競價系統，完全有能力承接各種類的國有資產交易流程服務。

產權交易機構用“公開”這唯一的武器解決了亙古難題，其實這正是最根本的產權歸屬問題。國有產權的真正擁有者是全社會，那么它們的交易信息就應該受到全社會的監督，讓所有的利益相關者享有同等的獲得信息的權利。通過產權交易機構，國有產權的價格發現、規范交易、保值增值的任務被有效轉移給全社會共同實現，試圖賤賣的國有產權會在公示期中被人發現并視為巨大的投資機會;過高的價格會不被市場認可，產權持有者必須給出關于掛牌價格的合理解釋，產權購買者需向利益相關者以及社會輿論解釋自己高價購買的原因。產權市場近20年的蓬勃發展充分證明了，把交易置于陽光之下，是消除所有陰暗犄角最有效的辦法。

3 ?產權交易平臺在用能權交易中的作用

目前，用能權交易還存在一些未能良好解決的矛盾與沖突，下面，我們一一將問題列明，并解釋產權交易機構在其中可以起到的作用。

3.1 ?缺乏清晰的頂層設計、高階立法以及強有力的協作機制

2016年下半年，國家發展和改革委員會印發了《用能權有償使用和交易制度試點方案》，提出在浙江省、河南省、福建省、四川省開展用能權有償使用和交易制度試點工作。2017年12月，國家發展和改革委員會辦公廳下發《關于浙江省、河南省、福建省、四川省用能權有償使用和交易試點實施方案的復函》。試點的優點在于各省自行摸索用能權交易的最佳模式，缺點也在于各省份各自為戰，沒有統一的制度、系統，沒有統一的機制設計，且進展均落后于國家發改委文件中的規劃時間。這其中很大一部分原因在于各省政府或發改委自行制定相關暫行辦法、暫行條例，建立系統，設計交易制度。

產權交易機構的介入可以有效解決此類問題。產權交易坐擁《企業國有資產交易監督管理辦法（國務院國資委、財政部令32號）》，可以將用能權作為特殊的國有資產，解決高階立法缺失的問題;產權交易機構完善的交易流程，包含信息報告、審核、公告、競拍、劃轉、資金流轉、事后監管等，基本滿足用能權交易制度要求;產權交易機構系統都具有數據歸集、數據清洗整合、數據共享服務的能力，交易系統建立之初便全面接受各政府主管部門的后臺監督，無需經歷新系統研發、上線、完善、配套、對接各部門等復雜流程。

3.2 ?政府指導、賦權程度難以把握，交易主體尚無定論

解決環境問題的最優策略，是政府和市場兩只手之間的最優組合。一方面，用能權作為一個新生事物，需以政府公權力的總量控制、配額發放、交易許可為前提，以政府部門的制度設計、流程規范、后臺監督為基礎進行交易;另一方面，政府權利應該為市場留出足夠的空間，且應對市場建設過程中各種創新性舉措持寬容態度。目前進行用能權交易的省份對于交易主體也存在分歧，大多數采用政府監督之下企業之間的直接交易，個別采取先由政府依政策收儲然后由政府與企業之間交易的模式。目前孰優孰劣尚無定論，前一種方式下注定會形成企業與政策之間見招拆招的大作戰，導致符合交易標準的企業越來越少;后一種方式可能導致收儲價格與出售價格之間的爭議，并有概率導致用能權指標無法全部售出積壓在政府手中難以處置的局面。

產權交易機構很難推動此類政府政策或決議，但是擁有充分的適應能力。早在1993年，黨的第十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義經濟體制若干問題的決定》中提出，要明晰產權關系，實行產權流動和重組。短短一年時間，全國就出現了175家產權交易機構，緊接著全國產權交易市場就經歷了1994年因防止國有資產流失的暫停以及1998年清理整頓產權交易市場的關停潮。留在市場上的為數不多的產權交易機構，都是能夠屹立在這個高度管制的市場中的佼佼者。他們一方面能夠在極為嚴苛的管控之下達到黨中央及政府決策層的期望與目的，另一方面能夠在越發市場化的大環境中立穩腳跟，這正是用能權交易所需要的微妙平衡點所在。不管是政府機關、事業單位、國有企業、民營企業都能在產權交易所掛牌出售自己的股權或資產，因此也無須擔憂用能權交易主體的問題。這樣四通八達的機構在中國每個省份都能找到。

3.3 ?用能權交易市場定位難，統一難

談論這個話題需要把用能權放在大的環境交易市場中來看，與用能權并列的還有排污權、水權等。環境權益交易市場到底是金融市場下資本市場的有機組成部分還是單純的國家政策工具，目前尚無定論。如果最終環境權益交易市場成長為資本市場，那么它必將經歷擴充交易規模、增強流動性、形成合理定價機制的過程，它必將是一個全國性的統一的市場，最終實現解決環境問題的初衷。但是目前各省試點政策各不相同，跨省交易并不可能，且各省份主管部門不同，在環境權益市場建設過程中難免出現利益博弈，并因為大量工作量用于“內耗”導致進展延后。如果單純的把環境權益交易市場作為政策工具，那么按照歷史經驗來看，沒有金融創新、沒有發展前景，僅僅依靠政策而存在的市場，最終將走向“偽市場”。

而遺憾的是，產權交易機構對此類問題無能為力，因為產權交易市場具有同樣的致命弱點：工具性和政策依賴性。在決策層看來，產權交易市場只是作為企業產權流轉和防止國有資產流失的工具存在，不具備其他要素市場那樣的終極價值。如果扶持產權交易市場無法達到決策層的期望目的，毫不夸張地說整個市場的生死只在一瞬之間。因此，目前產權交易市場正在努力將命運掌握在自己手上，絕大多數產權交易機構不再是完全政府出資、國家所有、不以營利為目的的事業單位法人體制，并陸續開始集團化之路，甚至跟上了混改的浪潮，這些行為有效地阻斷了政府之手的過多干預，基本杜絕了遭受簡單粗暴的暫停與關閉的可能。從另一個角度說，“同病相憐”的兩個市場或許在眼下能有更好的契合度。

3.4 ?公益性平臺OR非公益性平臺的選擇

環境權益市場的建立基礎一直在公益性平臺和非公益性平臺之間來回搖擺。公益性平臺主要指各地公共資源交易體系，該體系自省級至地市配套建設完善，全部為事業單位，主要負責政府采購業務及行政事業單位小額資產處置;非公益性的主要指公司制的產權交易機構，其基本特點不再贅述。目前全國各省份大多同時存在這兩種機構，但是共存模式不同。有的公共資源平臺整合了省內市場，全盤接收政府采購、行政事業單位及國企產權交易的業務;有的產權交易機構完全替代了公共資源的作用;還有個別省份，公共資源系統與產權交易系統分庭抗禮，難分高下。

產權交易機構無疑是更為合適的用能權交易載體。公共資源系統作為行政事業單位，正如前文所述，缺乏根本上的驅動力和創新力。而用能權交易大省大多是北方、西部省份，在這些地方，行政事業單位探索新政策的力度十分堪憂。相較而言國企擁有較大的自主權，有利于新市場拓展工作的推進。

4 ?結論與建議

綜上所述，產權交易市場與用能權市場具有極高的契合度，產權交易機構是承接用能權交易最好的載體。在未來，產權交易市場與環境權益市場相輔相成，不僅可以解決環境問題，更能從根本上保護兩個市場的獨立性，這可能是兩個市場最好的共同歸宿。