創新扶貧工作機制和扶貧開發方式

黨的十八大以來，全黨上下深入貫徹落實習近平總書記提出的“精準扶貧”理念，在實踐中不斷創新扶貧工作機制。同時，在摸清貧困底數的基礎上，從致貧原因出發，因地制宜，實施發展產業扶貧、轉移就業扶貧、易地搬遷扶貧、生態保護扶貧、資產收益扶貧、教育扶貧、健康扶貧、兜底保障等政策與工程，不斷創新扶貧開發模式，積極探索和拓展脫貧攻堅的有效途徑。

“精準扶貧”理念提出后不久，2014年1月，中央辦公廳和國務院辦公廳印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，提出扶貧工作要“構建政府、市場、社會協同推進的大扶貧開發格局，在全國范圍內整合配置扶貧開發資源，形成扶貧開發合力”。《意見》第一次明確提出建立精準扶貧的工作機制，即國家制定統一的扶貧對象識別辦法；各地方按照縣為單位、規模控制、分級負責、精準識別、動態管理的原則，對每個貧困村、貧困戶建檔立卡，建設全國扶貧信息網絡系統；要逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，切實做到扶真貧、真扶貧。這些基本原則和方法，為各地開展精準扶貧工作提供了具體指導和遵循。

隨后，制定頒布了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，將精準扶貧工作機制概括為四個方面：精準識別、精準幫扶、精準管理與精準考核。《方案》提出精準扶貧六個方面的重點工作：建檔立卡與信息化建設、建立干部駐村幫扶工作制度、培育扶貧開發品牌項目、提高扶貧工作的精準性和有效性、提高社會力量參與扶貧精準性、建立精準扶貧考核機制。并且制定了雨露計劃、扶貧小額信貸、易地扶貧搬遷、產業扶貧、科技扶貧等具體的精準扶貧形式。與此同時，國務院扶貧辦又印發《扶貧開發建檔立卡工作方案》，就貧困戶的識別標準、方法和程序作出了更為詳細的解釋；中組部、國務院扶貧辦、國家統計局聯合出臺了《關于加強和改進貧困縣考核工作指導意見》，通過協調多個部門共同參與到科學管理體系的構建，從制度層面上為精準扶貧實現精準治理提供了強有力的支持。

2015年10月，黨的十八屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，將精準扶貧納入共享發展理念，首次在五年規劃中提出實施精準扶貧、精準脫貧，因人因地施策，提高扶貧實效。2015年11月，中央扶貧開發工作會議召開，提出了精準脫貧的具體路徑———實施“五個一批”工程。至此，精準扶貧工作機制基本形成，真正解決了扶持誰、誰來扶、怎么扶、怎么退等問題。

在探索創新扶貧工作機制的同時，黨中央及時總結地方實踐經驗，提出全新的扶貧開發方式。2015年11月，中共中央、國務院發布《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，對“十三五”脫貧攻堅作出全面部署，將101項具體任務分解落實，確定了未來五年實現7000多萬農村貧困人口精準脫貧的目標，明確提出特色產業扶貧、勞務輸出扶貧、易地搬遷扶貧、生態保護扶貧、教育扶貧、健康扶貧、社保兜底脫貧、資產收益扶貧等因地因人制宜的八大精準扶貧開發方式。

特色產業扶貧。各地實踐與做法主要包括，支持貧困縣建成一批對貧困戶脫貧帶動能力強的特色產品加工、服務基地，貧困鄉鎮、貧困村特色產業增加值顯著提升，貧困戶自我發展能力明顯增強。實施鄉村旅游扶貧工程，開展鄉村環境綜合整治專項行動、旅游規劃扶貧公益專項行動、鄉村旅游后備箱和旅游電商推進專項行動、萬企萬村幫扶專項行動、百萬鄉村旅游創客專項行動、金融支持旅游扶貧專項行動、旅游扶貧模式創新推廣專項行動、旅游扶貧人才素質提升專項行動等八大行動。大力發展電商扶貧，引導大型電商企業和電商平臺針對貧困地區開辟“原產地直采+自營”等農產品上行綠色通道，扶持注冊地為貧困縣的網上商店。采取以獎代補、政府購買服務等方式，扶持貧困村電商服務站點建設、電商扶貧示范網店建設、電商扶貧人才培養、縣鄉村農村物流配送體系、倉儲配送中心建設。支持貧困村青年、婦女、殘疾人依托電子商務就業創業，實施農村青年電商培育工程。

就業扶貧。各級政府通過不斷完善就業服務制度，加強就業平臺和信息化建設，為貧困地區農村富余勞動力免費提供職業指導、職業介紹、崗位信息等基本公共就業服務。貧困地區各級政府將勞務協作作為就業扶貧的重點內容，建立健全勞務協作和對接機制，積極推動經濟發達地區與勞動力資源豐富的地區建立勞務協作，帶動農村勞動力轉移就業。東西部扶貧協作省市建立定期聯系制度，促進貧困勞動力與企業精準對接，幫助貧困勞動力實現就業和穩定就業。采取措施強化技能培訓，扶持返鄉創業，維護就業權益。

“五個一批”扶貧工程構想

為做到精準扶貧，確保扶貧措施落實到戶，2015年11月，中央扶貧開發工作會議提出了精準脫貧的具體路徑，即“五個一批”工程。（1）發展生產脫貧一批，引導和支持所有有勞動能力的人依靠自己的雙手開創美好明天，立足當地資源，實現就地脫貧。（2）易地搬遷脫貧一批，貧困人口很難實現就地脫貧的要實施易地搬遷，按規劃、分年度、有計劃組織實施，確保搬得出、穩得住、能致富。（3）生態補償脫貧一批，加大貧困地區生態保護修復力度，增加重點生態功能區轉移支付，擴大政策實施范圍，讓有勞動能力的貧困人口就地轉成護林員等生態保護人員。（4）發展教育脫貧一批，治貧先治愚，扶貧先扶智，國家教育經費要繼續向貧困地區傾斜、向基礎教育傾斜、向職業教育傾斜，幫助貧困地區改善辦學條件，對農村貧困家庭幼兒特別是留守兒童給予特殊關愛。（5）社會保障兜底一批，對貧困人口中完全或部分喪失勞動能力的人，由社會保障來兜底，統籌協調農村扶貧標準和農村低保標準，加大其他形式的社會救助力度。這五個方面，實際上要解決好“怎么扶”的問題。

易地搬遷扶貧。各地因地制宜制定專項規劃和措施，大幅度加大資金投入，確保建檔立卡搬遷人口住房建設。按照“規模適宜、功能合理、經濟安全、環境整治、宜居宜業”的原則，建設安置區配套基礎設施。按照“缺什么補什么”和“適當留有余地”的原則，建設和發展搬遷人口基本公共服務設施。各地還立足安置區資源稟賦，根據不同搬遷安置方式，統籌整合財政專項扶貧資金和相關涉農資金，發展扶貧產業就業，多種方式實現搬遷群眾穩定脫貧。

生態保護扶貧。國家重大生態工程政策向貧困地區傾斜，在內蒙古等八個省區實施草原生態保護補助獎勵，在河北等五省實施草畜平衡獎勵。按照“誰受益、誰補償”原則，在貧困地區開展生態綜合補償試點，健全各級財政森林生態效益補償動態調整機制。提高國有、集體和個人的國家級公益補償標準。鼓勵獲益地區與保護地區建立橫向補償機制，探索碳匯交易等市場補償機制。實施生態公益崗位脫貧行動，通過購買服務、專項補助等方式，利用生態補償和生態保護工程資金使當地有勞動能力的部分建檔立卡貧困人口轉變為護林員、草管員、護漁員、護堤員等生態保護人員。

教育扶貧。實施學前教育三年行動計劃和資助政策，改善農村義務教育薄弱學校基本辦學條件，推進鄉村教師隊伍建設，實施面向貧困地區定向招生專項計劃。繼續實施農村義務教育學生營養改善計劃，建立起覆蓋學前教育到研究生教育各個學段的學生資助政策體系，促進教育公平和社會公平。加快民族教育發展。

健康扶貧。建立農村貧困人口醫療兜底保障機制，提高基本醫療保險補助標準和報銷比例，使大病保險和醫療救助制度防大病、兜底線作用進一步增強。推動醫療資源向貧困地區流動，協調安排全國889家三級醫院對口幫扶所有貧困縣的1149家縣級醫院，近萬名城市三級醫院醫生在貧困縣縣級醫院進行蹲點幫扶。啟動實施助理全科醫生培訓，支持中西部地區和東部貧困地區招收助理全科醫生，進一步解決貧困地區人才短缺、技術薄弱等問題。加強村級衛生服務體系建設。組織對建檔立卡農村貧困人口進行全面摸底調查，逐戶、逐人、逐病核實核準農村貧困人口患病情況，建立健康扶貧管理數據庫。組織對大病和慢性病貧困患者進行“三個一批”（實施大病集中救治一批、慢病簽約服務管理一批、重病兜底保障一批） 分類救治。

資產收益扶貧。在實踐中，資產收益在扶貧工作中日益發揮出重要作用。國家支持貧困地區在不改變用途的情況下，將財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入設施農業、養殖、鄉村旅游等項目形成的資產折股量化給貧困村和貧困戶，尤其是喪失勞動能力的貧困戶，幫助其增加財產性收入。鼓勵和引導貧困戶將已確權登記的土地承包經營權入股企業、合作社、家庭農（林）場，分享經營收益。積極推進農村集體資產、集體所有的土地等資產資源使用權作價入股，形成集體股權并按比例量化到農村集體經濟組織，分紅收益主要用于村內公益項目建設和扶貧開發。實施光伏扶貧工程，采取村級光伏電站或集中式光伏電站方式，保障每位扶貧對象（重點是無勞動能力貧困戶）戶均年收益達到3000元以上。開展水電礦產資源開發扶貧試點，創新貧困地區水電、礦產資源開發占用農村集體土地補償方式，將入股分紅作為征地補償的新方式。合理確定以土地補償費量化入股的農村集體土地數量、類型和范圍，將核定的土地補償費作為資產入股試點項目，形成集體股權。農村集體經濟組織為股權持有者，其成員為集體股權收益主體，建檔立卡貧困戶為優先受益對象。

社會保障兜底。在最低生活保障兜底方面，在低保對象認定中將建檔立卡貧困人口作為重點，及時將符合條件的納入農村低保，實施政策性兜底保障。進一步推進農村最低生活保障制度與扶貧開發政策的有效銜接，從政策、對象、標準、管理等方面加強制度的有機銜接，強化兜底脫貧。推進農村低保規范化管理，進一步加強和改造最低生活保障工作，對低保家庭中的殘疾人、老人、未成年人等重點救助對象增發低保金，提高救助水平。加強殘疾人社會救助工作，將生活困難、靠家庭供養且無法單獨立戶的成年無業重度殘疾人按照單人戶納入農村低保范圍。確保特困人員救助供養，完善臨時救助制度。

這八個方面的扶貧形式，構成了黨的十八大以來精準扶貧開發的主要路徑和方式，在打好、打贏脫貧攻堅戰中發揮了重要作用。在此基礎上，2016年11月，國務院發布《關于印發“十三五”脫貧攻堅規劃的通知》，明確了脫貧目標是到2020年，穩定實現現行標準下農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障（簡稱“兩不愁、三保障”）；并且對各項目指標都進行了詳細規定；更加細化規定了精準扶貧方式，根據各地扶貧工作經驗，又提出了一些創新性扶貧方式，如電商扶貧、科技扶貧、光伏扶貧、軍隊扶貧等。這是我國脫貧攻堅階段推動各地脫貧攻堅工作的行動方案，為各地扶貧專項規劃提供了實用性指導。

綜上所述，經過幾年的探索和實踐，我國已經形成了比較完善的扶貧開發工作機制和扶貧開發的主要路徑。建立健全脫貧攻堅的中央統籌、省（區、市） 負總責、市（地）縣抓落實的領導責任制，各級黨委和政府層層簽訂脫貧攻堅責任書，將脫貧攻堅任務完成情況作為考核貧困縣黨政領導的重要指標；建立健全年度脫貧攻堅報告和督查制度，實施省市縣鄉村逐級督查問責機制；建立規范脫貧攻堅投入體系，中央和省級財政投入為主導，積極引導銀行業、保險業、證券業等各類金融機構加大對扶貧的支持力度；建立健全干部駐村幫扶機制；完善貧困退出機制，制定嚴格、規范、透明的貧困退出標準、程序和核查辦法；建立健全嚴格執行扶貧考核評估制度，對各地減貧成效、精準識別、精準幫扶、扶貧資金使用管理等方面，進行嚴格考核，確保扶貧成效；建立健全以“六個精準”“五個一批”為基本要求的多種精準扶貧方式，從而推動扶貧開發工作更加精準化、科學化。