淺議如何增強消防執法效果

張勝

（廣安市消防救援支隊，四川廣安 638000）

《中華人民共和國消防法》已于2019 年4 月23日，經十三屆全國人民常務委員會第十次會議表決通過修改，自2019 年4 月23 日起施行。國務院應急管理部門對全國的消防工作實施監督管理。這給消防執法提出了新的更高要求，如何增強消防執法效果，滿足人民對美好生活的安全感、幸福感，值得每一位消防執法人員深思，現結合如何落實好國務院《關于深化消防執法改革的意見》，立足自身多年來在消防監督執法崗位的體會，談談自己的看法并提出策略。

1 消防執法的現狀

1.1 執法難度與日俱增

1.1.1 被監管數量與日俱增

隨著我國經濟的高速發展，高層建筑櫛比鱗次，工業企業和個體工商戶數量高速增長。目前，就某地級市而言，高層建筑在1000 幢以上，工業企業近1000 家，其中成規模化工企業近100 家，個體工商戶20000 戶以上。

1.1.2 被監管對象日益復雜

隨著我國工商業的快速發展，城市綜合體建筑和超高層建筑日益增多，且結構復雜，使用功能多，人員密集場所眾多，裝修材料防火性能差，勞動密集型企業較多，特別是石油化工企業涉及的危險化學品種類繁多。

1.2 執法力量勢單力薄

1.2.1 基層執法單位人數較少

就筆者所在省的消防執法人數而言，城區消防救援大隊一般5 ～6 人，一般縣消防救援大隊3 ～4 人，以上均含2 ～3 名大隊領導，除副省級市外的市級消防部門執法人員一般為5 ～7 人，以筆者所在市為例，全市人口總數470 萬，消防執法人員總數為33 人，部分區、縣人口總數上百萬，僅3 名消防執法人員，縣級消防大隊領導應付地方黨委政府日常性工作較多，參與執法時間較少，真正專職從事消防執法的人員不足20 人。

1.2.2 執法人員素質參差不齊

消防執法難度與公安交警執法、治安執法存在較大區別，消防執法涉及知識面廣，其中包括建筑學、化學、燃燒學、心理學、流體力學、法學等方面的知識，需要熟悉掌握的消防法律法規和消防技術標準至少在50 部以上，要成為一名合格的消防執法人員至少需要3 ～5 年的刻苦學習與訓練。基層消防執法人員多數為原消防部隊戰士成長干部，法律法規底子薄。

1.2.3 消防員和消防文員輔助執法形同虛設

在國務院出臺的《關于深化消防執法改革的意見》中明確了消防員可以參與消防執法，由于諸多配套政策的不健全，消防員參與執法舉步維艱，至今未見雛形；消防文員雖然數量較多，由于身份因素限制，消防文員輔助執法成為現實難。

1.2.4 公安派出所消防執法力度較弱

公安派出所消防執法是派出所的重要職責之一，然而絕大多數公安派出所開展消防執法量少質差，部分派出所幾乎不開展消防執法工作，公安派出所主動抓消防執法工作的鳳毛麟角。

1.3 執法方式單一，效果欠佳

隨著消防執法改革深入，現在實行了“雙隨機，一公開”執法模式，執行消防執法“三項制度”，避免了執法隨意，但執法方式全部依靠人工執法，效率較低，覆蓋面較小，未能利用現代科技手段擴展執法手段，“智慧消防”目前停留在初級階段。

多年來，開展消防專項執法接二連三，整治效果欠佳，一直在查火災隱患，火災隱患屢查不絕，甚至越查越多，高層建筑消防設施完好率不足20%，占用消防車通道、封閉安全出口、占用疏散通道、常閉式防火門處于開啟狀態等消防違法行為和火災隱患比比皆是，消防執法未形成震懾效果，只是隔靴撓癢。

2 存在問題的原因

2.1 被動執法，疲于應付

各地消防安全狀況千差萬別，轄區突出的火災隱患各有不同，上級執法專項不斷，基層執法無主動權，主要應對上級的安排部署，無法有針對性開展符合本地實際的消防執法行動。一年到頭都在專項整治，基層執法單位對消防執法專項整治已基本麻木。專項整治本是一劑良方，也是一劑猛藥，如果多了，效果也就適得其反。近10 年來消防專項整治可謂不計其數，效果何如，每一名執法者心知肚明。每一次大小執法行動方案部署縝密、滴水不漏，而基層執法能力所不及，收效甚微，究其原因，方案制定者不了解基層執法現狀，制定出來的方案不接地氣，不切合基層實際。最終結局，也只能蜻蜓點水、走馬觀花、流于形式。

2.2 人少事多，大包大攬

有的縣人口上百萬，一個消防大隊消防執法人員僅3 人，要及時處理舉報投訴、火災調查，這是日常必須完成的任務，要參加政治學習、日常訓練和各種會議，大隊領導要參加地方各種會議和協調當地黨委政府、財政、行業主管部門處理各種事務，這樣下來，一個消防大隊能完成多少執法工作顯而易見，而一次文件部署就要求達到效果，一次性殲滅所有火災隱患與現實存在較大差距。

2.3 標準眾多，程序復雜

《消防法》雖經三次修改，消防執法程序太過“繁瑣”，消防技術標準多且修改頻繁、宣貫較少，對一個場所或一幢建筑進行檢查要適用不同階段的消防法律法規和消防技術標準，這對一名執法人員是極大的考驗。

2.4 “智慧消防”發展緩慢

國務院《關于深化消防執法改革的意見》中明確提出了“互聯網+監管”機制，利用物聯網和大數據技術，但消防執法的基礎數據庫少，火災和警情統計數據庫“縮水”較多，消防監管對象數據庫有待完善，“智慧消防”提出時間長，現在依然只是一個概念，沒有具體的標準和模式，消防執法管理無“智慧”可言。

2.5 消防執法宣傳不到位

近年來，各級媒體對消防救援部門滅火救援的形象宣傳力度空前，但對于消防執法案例宣傳甚少，部分縣消防大隊每年辦理消防行政執法案件上百件，未及時將消防執法案例進行宣傳，以達震懾效果。公安部門的執法宣傳值得消防部門學習，如今年疫情期間，針對違反疫情管理的違法犯罪行為，從快從嚴處置，有始有終，執法效果立竿見影，人民群眾拍手叫好。

3 增強消防執法效果的建議

3.1 修改規則、提升效率

3.1.1 修改法規，提升震懾

全面修改《消防法》，為了營造良好營商環境和人性化執法理念，消防違法行為均應先限期改正，逾期不改再實施處罰；本著“重證據、簡程序、見效果”的原則，對于違法事實確鑿且必須處罰的違法行為，建議1000 元以下的行政處罰，實施簡易快速執法程序。因消防執法面對的對象眾多，可大大提高執法效率；實施“捆綁”處罰，增大震懾效果，倒逼單位“一把手”重視消防工作，如一個單位違反《消防法》，既處罰單位，并處罰單位負責人，甚至處罰行業主管部門。要想提升消防執法震懾力，必須加強執法隊伍建設，消防法規應破解消防執法人員身份難題，以消防執法干部為主體，只要具備執法資格均可參與消防執法，可一名消防執法干部帶一名消防員或一名消防文員均可開展執法，甚至一名消防員與一名消防文員也可開展執法活動，公安機關、建設主管等執法部門均采取這種模式，且效果較好。

3.1.2 制定藍圖，分步實施

目前應結合消防安全整治三年行動方案為契機，謀劃好符合本地實際的行動方案，一年干幾件小事，幾年干一件大事為原則。要抓住消防工作的主要方面，不能事事搞專項，如針對高層建筑火災隱患突出，也是群眾關心的熱點，可以“高層建筑火災隱患專項整治”為總目標，同時內含開展“生命通道”“電氣火災”“外墻保溫”“消防控制室”等專項整治，成熟一項，驗收一項，不達目的不收兵。高層建筑的問題解決好了，多層建筑的管理也會迎刃而解，達到水到渠成的執法效果。

3.1.3 明確責任，分類管理

明確劃分消防法律責任，實施分類管理，避免消防部門執法責任無限大，如消防救援部門分級管理縣級以上黨政機關和大型人員密集場所，其余重要場所實施行業主管，均有消防執法權限，如危化品企業由應急部門監管，一管到底，避免多頭；明確規定公安派出所的執法范圍；本著“誰許可、誰執法”的原則，明確住房與城鄉建設部門對建筑消防安全的執法職責。

3.1.4 火災調查，抓大放小

明確火災調查的范圍，避免調查范圍無限大，減輕基層執法負擔。比如火災直接財產損失5 萬元以下的非亡人火災，起火原因明確、不存在民事賠償且當事人無異議的“小”火災，可以不開展火災原因調查，登記即可，減少基層火災原因調查的數量，真正做到簡易程序“減”到底；針對存在責任追究的“較大”火災，實施“一案三查”（查原因、查教訓、查責任），提升執法效果。

3.2 壯大隊伍、提升素質

3.2.1 精機關、強基層

要增強執法效果，核心是人，要大力解決基層執法力量少的現狀，應精簡機關人員，充實基層執法人員，這些年消防隊伍編制增加不少，但基層消防執法人員增加太少，一個消防大隊至少需要6 ～8 名執法干部，大力擴充消防員和消防文員參與消防執法活動，達到一個消防大隊從事執法活動的人員為15 ～20 人，有的領導擔心，消防員執法會出問題，會弱化消防救援，其實防火與滅火本為一體，防火工作做好了，滅火任務也就減少了，是一個相輔相成的過程。

3.2.2 切實提升執法隊伍素質

素質決定效果，應急管理部消防救援局部署了“全員崗位大練兵”，就防火而言，何謂全員，每一位與防火或者說與消防執法有關的人員均應參與崗位練兵，不能只練基層，而不練機關，不能只練基層執法人員，而領導干部不練。執法活動不是基層執法人員就能完成，領導干部也要參與執法活動中，不參與執法如何指導基層。國家、省、市機關在規范火災預防和懲治消防違法行為方面層次過多，不利于“一桿子”到底。各地火災隱患殊有不同，基層大隊為完成各級專項整治，而削弱了轄區有針對行的消防執法。為提升執法隊伍素質，應先理論、后實踐，先學習、后考試，考試常態化，每月考試、每月通報，連續兩次考試不及格者，脫產學習，再考試不合格者，退出執法隊伍，防火崗位人員全員參與，全員過關，每月開展執法質量考評排名，執法質量考評直接與執法人員待遇掛鉤，促使人人成為消防執法的行家里手。

3.2.3 緊盯公安派出所消防監督執法工作不放松

《中華人民共和國消防法》第五十三條規定，公安派出所可以負責日常消防監督檢查。雖然隨著消防改革的深入，公安派出所的消防執法有逐步弱化的趨勢，但消防救援部門仍應在地方黨委政府的統一領導下，加強對公安派出所開展消防執法的業務指導，充分利用公安派出所點多面廣的優勢，激勵督促其參與執法。

3.3 多方發力、齊抓共管

3.3.1 充分發揮社區“網格員”的作用

消防執法只是解決了“點”的問題，社會化消防工作“面”的問題一定要依靠社區“網格員”解決，社會面的火災隱患消除了，才能體現消防執法效果。網格化管理是社會管理的有效方式，真正落實了事事有人管。消防救援部門要加大對社區“網格員”的業務培訓力度，充分發揮“網格員”作用，對表現優秀的“網格員”實施貨幣獎勵和精神獎勵相結合，對表現較差的網格員實施懲戒，直至追究責任。

3.3.2 推動落實安全生產“三個責任”

一是要按照“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失責追責”的要求，進一步健全完善重點行業領域消防安全監管體系，推動消防安全監管落實到位；二是按照“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”和“誰主管誰負責”的原則，落實行業主管的消防安全職責；督促生產經營單位和個人落實主體責任。消防救援部門要在當地政府的領導下考評行業主管部門消防履職情況，并實施處罰或懲戒，直至追究責任。

3.3.3 充分利用信息化手段，快速建立智能化管理新模式

公安交警執法以“電子警察”為主，人工為輔，公安交警的“天網”執法幾乎達到道路全覆蓋，無孔不入，特別是對酒后違法行為的執法效果幾乎堪稱完美。雖然交警執法與消防執法有別，但可探索執法手段和方法，借鑒其利用信息化智能執法。

國務院《關于深化消防執法改革的意見》中明確提出，完善“互聯網+監管”執法工作機制，利用物聯網和大數據技術，全時段、可視化監測消防安全狀況，實時化、智能化評估消防安全風險，實現差異化精準監管，這是給“智慧消防”提出了新要求。要想提升執法效果，必須盡快建成“智慧消防”監管模式，健全消防執法大數據庫（包括建筑數據庫、消防監督系統數據庫、消防設施器材數據庫、車輛數據庫、消防技術服務機構數據庫、消防職業鑒定人員執業數據庫、企事業單位數據庫等等），利用科技手段提升執法效果，如通過人臉識別技術，消防執法監控設備偵察到某消防控制室未持證上崗，直接對值班人員和管理人員實施處罰，如某小區24 小時未執行雙人值班或脫崗，直接推送處罰結果，如消防執法監控設備偵察到某小區室內消火栓無水或壓力不足直接推送處罰結果，如私家車占用消防車道，通過車牌識別技術，自動向車主推送處罰結果，無需通過調查詢問等執法程序簡易快速處罰，逾期不繳納罰款，自動催告，催告仍未繳納罰款，自動申請人民法院強制執行或利用大數據實行聯合懲戒，自動曝光違法行為，減少人為干預執法活動。消防執法要以科技手段為主，人工手段為輔。

3.4 以點突面、精準執法

3.4.1 用好消防執法的利刃

消防執法不出手則罷，一出手則必須達到“處罰一個、教育一片、整治一批”的執法效果，執法信息全程公開，深究違法背后的原因，追求執法質量，不達目的不罷休。同時，更加突出“以點帶面”的示范作用，通過對“點”上執法檢查，督促社會單位主體責任落實，延伸推動上級行業主管部門直至地方政府，依法履行各自消防安全責任，實現對“面”上社會消防安全形勢的整體控制，發揮執法的社會效果。

3.4.2 必須在豐富手段上下功夫

行政處罰措施要更有力度、更具實效。用好用足執法手段，真正對違法主體造成“切膚之痛”、形成強大震懾。同時，要與誠信體系建設掛鉤，讓單位真正感到“一處失信、處處受限、寸步難行”的壓力，通過豐富、擴展執法的形式和手段，提升執法工作的整體效果。

3.4.3 大力開展消防執法宣傳

消防執法宣傳是增強執法效果的重要手段，宣傳的內容要積極響應群眾關注的熱點，如群眾最關注私家車占用消防車道，一是要曝光這種違法行為，最重要的是要曝光處罰結果和整改結果，達到“發現一個、曝光一個、懲處一個、教育一片”的目的，這是增強執法效果的有效手段。

4 結語

當前消防執法效果不甚理想的原因是多種因素造成的，要想破解這些困難，增強消防執法效果是一個系統性的工作，要從健全機制、壯大隊伍、利用科技、大力宣傳等多方面全社會共同發力才能達到，這是一個循序漸進的過程，欲速則不達，消防救援部門應在黨中央、國務院和應急管理部的堅強領導下，用實際行動踐行訓詞精神，攻堅克難、迎難而上、改革創新，切實增強消防執法效果，滿足人民群眾對消防執法的新期盼。