全民閱讀背景下地方性閱讀立法的SWOT分析及發展策略
——以云南省為例

陳智奇，王 君

(云南大學歷史與檔案學院檔案與信息管理系，云南 昆明 650091)

閱讀是個人獲取知識、提升自我的重要途徑，也是推動國家文明進程的重要手段。一個人的精神成長史，就是他的閱讀史；一個民族的精神境界，取決于這個民族的閱讀水平。閱讀對于一個人、一個民族抑或一個國家均是核心競爭力之一，因此，深入推進全民閱讀，對提升公民文化素質、實現國家文化復興意義深遠。黨和國家高度重視全民閱讀工作，2006年“全民閱讀”被首次提出，隨后相關立法工作持續推進。2014—2017年，“全民閱讀”連續四年被寫入《政府工作報告》，《全民閱讀促進條例》也有望出臺。

但是，我國幅員遼闊、地大物博，東西部之間的經濟、文化、教育水平存在較大差距，閱讀的全民普及不可能一蹴而就，需要一個教育、引導、積累的過程。因此，以點帶面、以地方促進中央的閱讀推廣策略效率更高，各地根據不同的經濟、文化、教育水平啟動閱讀立法，促進地方閱讀氛圍的形成，提高公民文化素養就顯得尤為必要。

1 研究概述

1.1 云南省概況

云南省地處我國西南邊陲，全省國土總面積39.41萬平方千米，占全國國土總面積的4.1%，居全國第8位。2018年，全省總人口為 4 829.5 萬人，居住在城鎮的人口為 2 309.0 萬人，居住在鄉村的人口為 2 520.5 萬人，省城鎮化率達到47.81%。

云南省是我國民族種類最多的省份，截至2019年3月，少數民族人口數達 1 621.26 萬人，占全省人口總數的33.6%，是全國少數民族人口數超過千萬的3個省區(廣西、云南、貴州)之一。民族自治地方的土地面積為27.67萬平方千米，占全省總面積的70.2%。云南少數民族交錯分布，表現為大雜居與小聚居，彝族、回族在全省大多數縣均有分布[1]。

1.2 研究內容與研究方法

本文以西南邊陲的典型多民族聚集區域云南省為例，針對全民閱讀推進中的現實需求，結合多民族和山區的地方特色，采用SWOT分析法對其全民閱讀立法可行性進行分析，以期為云南省及情況相似省市提供促進全民閱讀新思路，為其閱讀立法提供參考。

2 云南省閱讀立法的SWOT分析

2.1 內部優勢(S)分析

2.1.1 良好的全民閱讀法制化基礎。為大力推動“書香云南 全民閱讀”持續深入開展，云南省委宣傳部、云南省新聞出版廣電局從2016年至今，每年都聯合印發《云南省全民閱讀工作方案》(以下簡稱《方案》)，對省內的閱讀推廣工作作出統一部署，并于2017年聯合出臺《云南省深入開展全民閱讀實施意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》明確了云南省到2020年的全民閱讀目標和推進措施，同時對全民閱讀的工作組織、實施推進、服務推廣體系建設等多個方面都提出了明確的指導意見，為省內各級文化部門的工作部署和實踐開展提供了具有指導意義的思路和辦法。

在《方案》和《意見》的指導下，各級政府依據全省方案認真籌劃部署年度工作，加快推進組織體系建設，精心策劃了類型多樣的閱讀推廣活動。例如，搭建線上閱讀資源平臺，拓寬優質閱讀資源的投放渠道；著力培養少年兒童養成閱讀習慣和興趣，鼓勵公務員、高校學生閱讀，全力保障特殊群體的閱讀；加強基礎閱讀體系建設，尤其是農村地區的文化場所，扎實開展全民閱讀宣傳推廣以及做好組織協調工作。《方案》和《意見》的出臺將“全民閱讀”這一概念推廣到全省，為群眾提供廣泛閱讀平臺和機會，為“書香云南”的建設奠定良好文化氛圍，為云南省閱讀立法打下良好基礎。

2.1.2 全民閱讀工作的有序推進。自“全民閱讀”這一概念出現，云南省各行各業積極響應，在閱讀推廣的工作上取得了不俗成績。2016年的《方案》中明確提出全民閱讀的活動經費列入財政保障資金，為全民閱讀的深入推進提供了資金保障。《方案》還指出要在農村建立文化站和農家書屋，為農村群眾提供閱讀資源和閱讀環境。

另外，在“精準扶貧”的大背景下，省內各級圖書館主動與農村地區、偏遠地區組成文化幫扶組，向偏遠、農村地區輸送大量書籍，還定期派館員前往農村組織閱讀推廣活動，大量農村留守兒童、務農群眾都在此類活動中受益良多。

對于城市而言，全民閱讀工作推進得更加深入。除了基本的借閱外，云南省圖書館定期舉辦的知識講座向廣大群眾開放，吸引讀者到館，為群眾普及各類知識；昆明市少年兒童圖書館每周舉辦“小桔燈”讀書會，引導少年兒童從幼時養成良好的閱讀習慣；昆明市圖書館推出線上閱讀資源，開辟聽書欄目，為讀者提供便捷的閱讀資源和方式，還推出線上“閱讀快閃”等活動吸引讀者參與閱讀。

這些豐富多彩的活動只是云南省全民閱讀工作推進的縮影，在各行各業人員的不懈努力下，越來越多的群眾了解閱讀、開始閱讀直至喜歡閱讀，全民閱讀工作的不斷深入，是閱讀立法的堅固基石。

2.2 內部劣勢(W)分析

2.2.1 經濟發展水平影響早期全民閱讀工作的開展。文化與社會經濟發展密不可分，它受社會經濟發展的影響又反作用于經濟發展。全民閱讀作為文化事業的發展重要一環必然受到社會經濟發展的影響。從宏觀看，我國沿海經濟發達地區和中西部地區的閱讀公共資源嚴重失衡。全民閱讀活動經費納入地方財政保障資金，但是這項資金的規模大小取決于當地的經濟發展水平。深圳、上海、江蘇、湖北等地具有良好的經濟基礎，均已完成閱讀立法，并且取得了不錯的效果。然而經濟發展較為滯后的云南長期以來全民閱讀的經費規模十分有限。從微觀看，截至2019年3月云南省的城鎮化率為48.17%，也就是說全省超過一半以上的地區還未實現城鎮化，廣大農村地區的公共文化場所建設落后，公共圖書館、文化中心、文化站等文化場所設施配置不全、閱讀資源有限、缺乏專門管理。另一方面，城鄉經濟發展的差距導致城鄉群眾在閱讀意識有較大差距，邊遠地區、農村地區群眾的閱讀意識和閱讀需求并不顯著，加之山高路遠的地勢特征，邊遠地區、農村地區長期以來難以吸引專業的閱讀推廣人才常駐，缺乏長期有效的閱讀幫扶和引導。硬件和軟件的不足導致云南省在閱讀立法的過程中很難平衡現實的差異，法律效力的強度和法律性質的確定也有一定難度。

2.2.2 立法技術與水平相對落后。立法需要極為專業的考量和技術的指導。法條的現實性、可操作性對法律的實施效果起著決定性作用。我國《立法法》(2015)第6條規定：“法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性。”[2]《行政法規制定程序條例》第5條規定：“行政法規應當備而不繁，邏輯嚴密，條文明確、具體，用語準確、簡潔，具有可操作性。”[3]《規章制定程序條例》第7條規定：“規章用語應當準確、簡潔，條文內容應當明確、具體，具有可操作性。”但全民閱讀立法有別于常規的平衡權力與權利的立法，公民閱讀權的自由決定了閱讀立法很難具有強制性，因此其法律要素中權、責、利的界定就需要嚴謹斟酌，其強制性就需要嚴格界定。

云南省至今只有《云南省深入開展全民閱讀實施意見》一文，未形成正式法律。從該意見來看，條例多為鼓勵性、倡議性話語。這類話語語氣柔和，強制性弱，會造成“不求無功但求無過”“不做不錯”的懶政行為，導致全民閱讀的立法效力被嚴重削弱。因此該意見尚不能作為云南省的全民閱讀規范條例，云南省閱讀立法工作還需改進和提升立法技術與水平。

2.2.3 云南省閱讀立法組織協調上缺乏合力。閱讀立法是促進“書香云南”的重要推動力，但是法律的出臺并不是一件簡單的事。法律的籌備、宣傳、實施階段都需要各行各業、多層次人員的支持與合作，包括立法層、專家層和用戶層。其中，立法層為全國人大及其常務委員會和地方人大及其常務委員會；專家層包含圖書館界閱讀推廣專家、新聞出版業專家以及各個高校的圖書館學、法學專業教授等；用戶層包括城市讀者、農村讀者或是普通讀者和特殊群體讀者，如農村留守兒童、殘障人群等。然而，教育、文化、財政、工會、新聞出版、圖書館等行業系統都各自掌握著一部分的公共閱讀資源，但行業間又存在程度不同的體制壁壘[4]，資源統籌不易。截至目前，云南省還沒有一個關于全省的閱讀現狀調查，政府部門也尚未設置統一的組織協調領導機構，各行業間的資源流動缺乏引導。因此，形成統一的立法指導和長效的立法協調促進機制還有很長一段路要走。

2.3 外部機遇(O)分析

2.3.1 地方閱讀立法是國家發展規劃的要求。《國家“十三五”時期文化改革發展規劃綱要》指出，推動地方全民閱讀立法工作。到2020年，推動全國所有省(自治區、直轄市)出臺本地的全民閱讀地方性法規，地方政府規章以及政策性文件等[1]。2016年9月30日，《國家人權行動計劃(2016—2020)》發布，計劃要求實施《國家“十三五”時期文化發展改革規劃綱要》，并將“加快推進公共圖書館、公共文化服務保障法等立法，以及全面實施全民閱讀工程”。全民閱讀作為一項國家戰略，從中央到地方，各級政府應當擔負起全民閱讀制度設計的責任，而立法是實現全民閱讀制度化運作的最基本保障。從2014年1月27日江蘇省出臺首部全民閱讀地方性法規起到2020年4月止，全國已有江蘇、湖北、深圳、四川、遼寧、石家莊、黑龍江、煙臺等多個省市出臺了全民閱讀的法規和規章。國家政策的要求和其他省市的寶貴實踐經驗為云南省促進全民閱讀、實現閱讀立法帶來了重大機遇。

2.3.2 全民閱讀助力“文化自信”。文化自信作為新時代“四個自信”之一，被認為是更基礎、更廣泛、更深厚的自信[5]。文化自信的一個重要培育途徑就是全民閱讀。通過閱讀，民眾可深刻感知中華民族悠久的歷史傳統以及國家在政治、經濟、科技等各個方面上的發展成就。文化自信就孕育在這種不間斷的閱讀之中。全民閱讀立法包括對公眾閱讀權利的保障和對社會文明的推動，同時，提升國家文化軟實力以及增強民眾對國家文化的認同也是全民閱讀立法的重要價值目標。因此，云南省啟動閱讀立法，不僅是全民閱讀的保障，更是文化自信的踐行。

2.3.3 “一帶一路”促進經濟發展聯動文化發展。“一帶一路”成為國家戰略和經濟新常態，云南在國際泛亞鐵路以及“一江兩翼三洋”的建設中成為“一帶一路”的要塞。北與絲綢之路經濟帶相連，南與21世紀海上絲綢之路相接，云南經濟將在這一重大機遇的推動下迎來跨越式發展[6]，云南的文化產業也會因為經濟騰飛帶來的協同效應取得良好發展。云南省各行各業的群眾為了迎接和適應更廣闊的機遇和未來，對知識的需求、閱讀的熱情必然高漲，這是云南省全民閱讀發展的重大機會，更是全民閱讀立法的重要契機。

2.3.4 其他省市的閱讀立法為云南省提供指導。截至2019年年底，全國已經有湖北、吉林、北京、深圳、成都、重慶、青島、煙臺、南寧、長春等多個省市完成全民閱讀立法，法律層級包括地方性法規、地方政府規章、地方規范性文件、地方工作文件等，且以上省市覆蓋東、中和西部地區。城市等級分為省級城市(直轄市)、副省級城市、地級市，其中省級城市(直轄市)包括北京、重慶、湖北省、吉林省，副省級城市包括深圳、成都、杭州、武漢、青島、長春，地級市包括鄭州、南寧。既有全國的政治、文化、科技和國際交流中心的北京市，也有文化資源相對不那么豐富的地級市[5]。各級各類的地方性閱讀立法實踐經驗為云南省的立法提供了良好示范和參考思路。

2.4 外部挑戰(T)分析

中央立法進程略顯緩滯，地方立法效力層級難以界定。早在2013年，全民閱讀立法就被列入全國人大的立法工作計劃，但直至2017年國務院法制辦才審議通過的《全民閱讀促進條例(草案)》，時至今日正式法律尚未出臺。《草案》作為目前指導全國全民閱讀的上位法，效力層次只是行政規章，并非真正意義上的國家立法。從內容上看，《草案》的法條多出現“鼓勵”“相關部門”等模糊、宏觀的語言，責任主體并不明確，法律整體較為空洞，可操作性不強。目前，國家推進全民閱讀的主要還是依賴于文化管理職能部門的相關政策，如《全民閱讀“十三五”時期發展規劃》及其“十大任務”等。在此背景下，地方立法可發揮、可借鑒的空間就非常有限，法律效力的強弱，立法性質如何界定，選擇促進、鼓勵的倡導還是強制性的保障，這個度很難拿捏，地方政府探索需要花費大量人力、物力成本。前文所述，云南省的全民閱讀活動經費雖然有保障但十分有限，因此法律效力的考量成為云南省閱讀立法的一大難題。

3 對云南省閱讀立法的建議

3.1 注重全面普法，獲取社會共識

只有社會中的每一個人信仰法律，法律才會起作用。因此，引發社會各界對全民閱讀立法的信任和認可，是全民閱讀法律推行的基礎。云南省可通過媒體宣傳、廣告宣傳、專家解釋等途徑，向群眾傳達、解讀全民閱讀法律的精神、本源、責任主體、閱讀開展、閱讀保障和法律責任，促進群眾知法、懂法、用法，獲得群眾對閱讀法律的認可和信任。在此基礎上，閱讀立法所規定的相關責任部門將長期處于公眾的監督下，法律的嚴格有效實施也得以保障。

3.2 著重保障群眾閱讀權利

全民閱讀是公共文化服務的重要一環，它的顯著特征就是公益與公平。因此，全民閱讀立法應具備基本性、公益性和均衡性。是否閱讀是個人的自由，立法并非為了懲罰不閱讀的人，而是盡政府之責，為群眾的閱讀提供服務，這是一項法定義務。立法的目的是將全民閱讀納入地方經濟社會發展規劃，讓閱讀如同醫療、就業一樣重要，成為政府提供公共服務、保障民生的重要內容，成為衡量城市發展水平的硬指標[7]。立法是為了保障公民平等地享有閱讀權利，從明確政府之責、鼓勵社會力量參與、發展閱讀文化產業、加強閱讀硬件設施建設等多方面引導、支持群眾參與閱讀、喜愛閱讀，培養群眾終生閱讀的習慣，進而提升群眾個人文化素養，加快學習型社會的建設進程。從云南省實際情況來看，在立法中尤其要著力保障弱勢群體的閱讀權利，加速推進邊遠農村、貧困地區、少數民族地區的公共文化站、農家書屋建設，最大限度地為農村留守兒童、家庭經濟困難兒童、殘障人士等弱勢群體搭建閱讀環境、引入閱讀資源。

3.3 組建專業隊伍，著眼科學立法

科學立法是法律制定的首要原則，地方性的全民閱讀立法也必須建立在科學的基礎之上。在法律的起草過程中，云南省應該立足本省社會發展實際和全民閱讀工作實踐，匯集全省行政資源和優秀的智力資源，確保閱讀立法因地制宜的同時也應具有科學性。具體來說，應組建一支行政、學界、業界協同的立法調研隊伍。其中，行政資源包括省人大科教文衛委、省人大法工委、省委宣傳部、省新聞出版廣電局、省政府法制辦、省社科院等政府部門；學界人才可包括省內高校中的法學、圖書館學、新聞出版學等專業的優秀學者，如云南大學、云南師范大學等的專家教授；業界專家可吸納來自云南省圖書館、昆明市圖書館、全省各高校圖書館、各級各類出版社等專業文化機構的閱讀推廣專家。此外，還應通過座談研討、專家咨詢、問卷調查、網絡調查等方式，全方位征詢社會各界意見建議，進而形成完備、系統、科學的法律文本，促進云南省全民閱讀的科學有序推進。

3.4 優化配置省內全民閱讀資源

目前，由于云南省的全民閱讀尚未形成成熟的文化產業，很多閱讀設施與閱讀資源的管理職責并不明晰，甚至多有交叉，這就導致了全民閱讀事業發展效率低下，發展受制，因此，統籌整合現有的閱讀軟、硬件資源，轉變傳統、冗雜的管理方式尤為必要。閱讀立法應完善閱讀資源管理的職責體系，明晰政府、企事業單位和社會組織的權責與法律關系，協調公共圖書館、出版社、媒體和社會公益力量相互配合，消除體制壁壘和制度障礙，通過法律規定將省內閱讀場所、閱讀資源規范化、標準化，完善閱讀資源共享機制，促進全民閱讀形成完備的文化產業，保障全民閱讀的長效、穩定發展。

4 結 語

無論是一國還是一省一地，公民文化素養跟不上經濟發展水平都會制約其進步和發展，全民閱讀的推動迫在眉睫。在閱讀立法的過程中，云南省既需要學習國內其他省市的成功經驗，注重向特殊群體、重點群體傾斜，又應結合本土實情，合力形成“政府搭臺、全員參與”的多重主體推動下的協同工作機制，以一部健全有效的法律為“書香云南”的建設保駕護航。