負面清單在城市閱讀空間文化產業發展中的應用探析
——以合肥市城市閱讀空間為例

王 凱，陸和建

(安徽大學管理學院，安徽 合肥 230601)

1 引 言

2017年，合肥市政府印發《合肥市城市閱讀空間建設實施方案》，指出城市閱讀空間的建設要遵循“雙輪驅動、觀點一體、兩業融合、功能復合”的思路[1]。其中，“兩業融合”指實行文化事業和文化產業融合發展，通過積極開發、集聚文創產業，增強造血功能，實現可持續發展。但是，合肥市城市閱讀空間自建設運營兩年多時間以來，文化產業發展滯后、閱讀空間造血能力薄弱的現象依然存在。截至2019年8月，在投入運營的80個閱讀空間中僅有7個基本達到盈虧平衡點[2]，大多數城市閱讀空間依然需要依靠政府獎補[3]。如何提高城市閱讀空間造血能力成為合肥市在城市閱讀空間建設完成后的工作重點。負面清單模式具有提升資本進入效率，釋放市場活力的顯著優點，本文創新性地提出將其引入合肥市城市閱讀空間文化產業發展中，希望助力城市閱讀空間文化產業實現快速發展。

2 負面清單相關理論

2.1 概念辨析

2.1.1 負面清單。負面清單(Negative List)又稱消極清單、否定列表。一般指在國際投資協定中，締約方在承擔若干義務的同時，將某些與義務不符的措施通過列表形式明確列出，或者為了保留在將來對某些行業領域采取不同措施的權力，通過列表將該行業列明[4]。它是一種市場準入管理方式，是一個國家禁止外資進入或限定外資比例的行業清單[5]。簡而言之，負面清單是指定一個投資領域的“黑名單”，遵循“法無禁止皆可為”的原則進行投資管理的方法。

2.1.2 正面清單。正面清單(Positive List)是與負面清單相對應的一種管理模式，即通過列表形式明確列出外資被允許進入的行業或領域，除列表列出的領域以外，其他方面均禁止外資進入，是一個投資領域的“白名單”。

2.2 負面清單的發展歷程

負面清單起源于德意志關稅同盟，發展演進于國際貨物貿易秩序的演進，充實完善于各個領域的具體應用。負面清單已經發展為一種相對完善的管理模式，并應用于諸多領域(見表1)。截至2016年，已經有超過70個國家和地區引入了負面清單管理模式[6]。

表1 負面清單的發展歷程

我國負面清單管理起始于中國(上海)自由貿易試驗區(以下簡稱“上海自貿區”)改革的重點，對外商投資準入實施“負面清單”管理[9]。之后，國內學者對自貿區負面清單應用從法治精神[10]、制度創新[11]、事中事后監管[12]等方面進行了研究；在自貿區之外，負面清單的應用研究已經涉及網絡內容治理[13]、高校行政效能[6]、生態環境保護[14]等各個方面。

2.3 負面清單的優點

一般來說，相比正面清單，負面清單具有高透明度、事后監管等優點。在城市閱讀空間文化產業發展中，以下兩點將有助于運營商更好地進行文化產業創新發展。

2.3.1 提升效率。我國長期采用的是正面清單制度，其實質是一種事前審批、事中事后監管的管理模式。在此制度下，政府部門需要經過核準、備案等一系列流程對市場主體進行許可，尤其在涉及法律空白領域時的審查更為苛刻嚴格；在驗收時往往也會出現反復審批的情況，這些冗余的流程會限制市場主體的自由，降低市場運行效率。與正面清單相比，負面清單通過將審批前置，摒除多余審批程序，大大提高了市場運行效率。在此模式下，市場主體以清單為標準進行自檢，再對不符合要求的部分先行整改。在城市閱讀空間文化產業發展中，政府部門可通過編制負面清單限制運營商在城市閱讀空間中的商業形態，對限制之外的形態則給予充分發展的自由。這有利于運營商發揮貼近市場、對文化市場的敏感程度的優勢，提升效率。

2.3.2 釋放活力。在正面清單管理模式下，市場主體以正面清單列明行業和領域為活動范圍，禁止涉足列表之外的市場，極大地限制了其發展活力。與此相反，在負面清單管理模式下，市場主體可以自由進入除清單上禁止進入之外的所有行業和領域。此外，政府有關部門也不得進行額外審批，市場主體被賦予更為充分的行為自由，極大地鼓舞了企業探索市場的信心，釋放了創新能力，提升經濟的內在活力。在采用負面清單的管理模式下，城市閱讀空間可通過市場調研開發各種文化創意產業，在引入新型商業形態過程中亦可以充分承擔更為主動的角色。

3 負面清單在城市閱讀空間文化產業準入方面的應用發展

負面清單在實行過程中，主要體現在作用主體、作用對象和管理措施三個主要因素。上海自貿區在國內推行負面清單時間最早，也相應更為完善。與上海自貿區為例實行的《中國(上海)自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)》(以下簡稱《特別措施》)相比，在城市閱讀空間發展文化產業的過程中實行負面清單具有其特殊性。首先，在作用主體上，《特別措施》適用于上海自貿區內包括“文化、體育和娛樂業”在內的18個行業門類；城市閱讀空間文化產業發展的負面清單作用主體僅為城市閱讀空間內的文化產業，后者的主體范圍相對小得多。其次，在作用對象上，《特別措施》主要針對意圖進入中國市場的外國資本；城市閱讀空間文化產業發展起主導作用的是運營商，負面清單的作用對象也應該是運營商。最后，在管理措施上，《特別措施》主要表現為禁止外國資本進入國內某些行業；城市閱讀空間主要表現為禁止運營商在城市閱讀空間內開展某種形式的文化產業。綜上所述，城市閱讀空間文化產業負面清單應界定為針對城市閱讀空間內文化產業創新發展，禁止運營商在其中開展某種不符合城市閱讀空間性質的商業形式的列表(見圖1)。

圖1 負面清單在城市閱讀空間文化產業準入方面的類比應用

4 城市閱讀空間引入負面清單的可能性與必要性

城市閱讀空間在產業發展過程中引入負面清單管理模式具有可能性和必要性。在供給方面，負面清單在公共治理中已經具有良好的基礎和經驗，為城市閱讀空間文化產業發展提供了一種新的管理模式；需求方面，合肥市城市閱讀空間文化產業發展沒有政策指引，需要相應的制度設計來推動文化產業發展。

4.1 負面清單在公共治理中具有良好基礎

改革開放以來，中國正經歷著發展轉型期，在社會治理中出現政府在公共領域財政支出急劇增長和社會利益沖突與階層分化趨勢增大的矛盾現象，一定程度上說明了既有的社會管理方式已經面臨挑戰，需要進行結構性的調整[15]。積極探索社會治理領域的負面清單管理模式，有利于優化社會公共治理。有鑒于此，國內諸多學者已經研究將負面清單管理模式引入到社會治理中，并且取得一定的研究成果。華東政法大學社會發展學院何明升[13]提出了一個基于負面清單的多主體執行結構網絡內容治理體系，通過政府和其他責任主體尤其是網絡主體之間的協同運作實現網絡內容治理。在圖書館領域，亦有學者研究指出可通過負面清單模式降低圖書館眾籌的準入門檻[16]。這些都為負面清單在公共治理中的應用打下了良好基礎。

4.2 城市閱讀空間文化產業指導目錄缺失

黨的十七大以來，大力發展文化產業、繁榮文化市場已經成為我國戰略任務。2009年，原文化部制定《文化部文化產業投資指導目錄》，其中通過明確鼓勵類、限制類和禁止類來指導、吸收社會資本進入文化產業領域，方便國內投資主體了解文化產業發展方向[17]。之后，北京市最早出臺了關于文化創意產業發展的指導性目錄(見表2)。合肥市政府曾于2013年和2014年分別出臺《合肥市支持文化產業發展若干政策(試行)》[18]和《2014年合肥市支持文化產業發展若干政策實施細則》[19]用于鼓勵當地文化產業發展，但主要采取“借轉補”的形式對包括文化科技、場館建設、園區項目類文化產業項目進行扶持，并不涉及具體文化產業目錄。因此，合肥市在文化產業方面對于鼓勵類、限制類、禁止類的具體項目并沒有明確界定，對于城市閱讀空間內發展文化產業也沒有具體政策，僅在《合肥市城市閱讀空間建設實施方案》中提到只言片語，這無疑不利于運營商在城市閱讀空間內發展產業，也影響文化產業在城市閱讀空間內集聚發展。

表2 國內關于文化產業的政策文件(部分)

5 城市閱讀空間引入負面清單的實施建議

5.1 采取正面到負面的漸進管理

合肥市對城市閱讀空間的商業發展并未制定相應的產業指導目錄，更無實施負面清單的經驗，若直接采用負面清單進行管理，難免出現對空間內準許進行的商業形態界定不清，因此，需采取從正面清單到負面清單的漸進管理(見圖2)。在實施初期，采取正面清單的形式，主要列明城市閱讀空間內準許進行的商業形態，如允許銷售書籍、開發文創產品等。在實施中期，應根據前期經驗，結合《文化部文化產業投資指導目錄》中限制類行業，鼓勵各運營商開發商業形式并上報，對通過審批的商業形式將其列入正面清單，以此增加城市閱讀空間商業形式，完善其產業。在實施后期，結合前中期的正面清單，制定合肥市城市閱讀空間產業發展的負面清單，在《文化部文化產業投資指導目錄》所列禁止類行業中，結合合肥市城市閱讀空間實際情況和地域特色，對現有文化產業、商業形式進行分析評估，列明禁止類名單，對負面清單中的商業形式進行嚴格管控，對負面清單之外的商業形式給予運營商充分發展權利。

圖2 城市閱讀空間引入負面清單的流程

5.2 加強城市閱讀空間風險控制

公共文化服務的公共性與資本的商業性具有天然的互斥性[20]。公共文化領域引入社會力量具有一定風險，目前還沒有負面清單具體應用于城市閱讀空間文化產業管理的實踐案例。對城市閱讀空間來說，引入負面清單還不是一種非常完備熟悉、可以熟練使用的管理方式，在吸收其優勢的同時需防控可能存在的風險。一方面，政府部門要優化職能配置，使風險控制具有相應的機構支撐；另一方面，還需不斷完善風險控制流程。首先，準確梳理運營商在城市閱讀空間中引入商業形態的流程，從各個層面、各個維度準確識別風險因素；其次，在城市閱讀空間前期運營數據的基礎上預測各個風險因素可能發生的頻率和強度，重點關注頻率高、強度大的風險因素；最后，針對風險因素制定相應的風險控制預案，確保風險發生時可以準確處理以降低損失。

5.3 結合實際進行負面清單創新

公共閱讀空間最早出現于我國城市民營獨立書店經營轉型的探索過程中[21]。經過一段時間的發展，目前國內多個城市已有各種形式和名稱的城市閱讀空間(見表3)。其中，主要分為三種形式：第一種是政府主導建設的公益性城市閱讀空間；第二種是非圖書零售類企業與圖書館或政府合作，在其自身業態上搭載公共閱讀服務功能；第三種是書店企業自發建設的閱讀空間[22]。各地的城市閱讀空間形式類型各有不同，考慮到地域特色文化，在引入負面清單時要因地制宜。對于第一種城市閱讀空間，應當發揮政府的主導性，注重對地方文化的傳承；對于第二種城市閱讀空間，則應該考慮負面清單與其自身業態的協同發展；對于第三種城市閱讀空間，由于是企業自發的市場行為，在制定負面清單時可以適當放寬限制，鼓勵其開發各類文化產業。

表3 國內部分城市閱讀空間

6 結 語

負面清單作為一種管理模式，將其引入城市閱讀空間文化產業的發展之中具有顯著優勢，但對城市閱讀空間而言，其應用仍處于探索階段，在使用過程中要注意論證研究，避免與城市閱讀空間的公益性本質相沖突。本文著力于提供一個城市閱讀空間加快實現“兩業融合”的思路，對于具體使用負面清單方面的論證還有待深入，但隨著城市閱讀空間的發展，在文化產業方面引入負面清單不失為一種選擇。