推進青島城市養犬管理法落實的思考

李志強

城市養犬管理普遍存在有關法律法規滯后，管理難以真正落地，執法不嚴，宣傳渠道單一等問題。要解決這些問題， 我市應借鑒深圳等城市先進的經驗做法，可從以下6個方面改進工作。

本文在調研研究基礎上，借鑒深圳、杭州等城市先進的經驗，結合青島市實際，提出以下建議。

（一）加強三大執法主體間的協作及隊伍和軟硬件建設，提高執法能力

青島市犬的管理工作主要由青島市公安局、城市管理局、畜牧獸醫局三方主體來推進。其中，青島市公安局治安支隊負責《青島市養犬管理條例》的主要執法工作，城市管理局具體履行抓捕流浪犬職能，畜牧獸醫局則定期檢查犬的狂犬疫苗注射狀況。但從目前的情況來看，三方主體在執法過程中并沒有很好地形成合力，執法效能亟須提升。一是各自執法力量不足。以青島市公安局為例，由于專業人員配置較少，公安局治安支隊只能做到統籌犬的管理工作，而無暇處理每一項養犬管理工作。二是部門執法任務繁重。以城市管理局為例，各區（市）綜合執法局執法范圍涉及物價、環保、燃氣、綠化、規劃、文化、商務等多個領域，橫向執法跨度較大，而執法隊伍配置和能力不足。三是執法取證難。由于在犬的飼養、糞便處理、管理區之間犬的流動都帶有強烈的流動性，執法部門很難獲得必要的證據來行使處罰職能。

建議進一步加強執法部門間的工作聯系與協作，提升執法能力水平。一是通過開展業務培訓、會議交流等多種形式，來不斷加強養犬管理工作主管部門的交流。二是適度增加公安機關以及其它協同管理部門的財政預算和專業人員編制，在市區兩級成立專業化養犬管理稽查隊，并提升管理犬的硬件水平。三是借鑒杭州、西寧等地先進經驗，打造“城市文明養犬智能化監管服務平臺”，積極運用大數據、人工智能、互聯網等現代信息技術，加強數字化平臺系統建設，整合犬的電子標識相關信息，實行線上智能監管。未來應重點在青島市商業步行街、農貿市場、居民小區等人群密集地及禁入場所設置固定電子執法儀器，實行全景、全時監控。同時拓展運用感應報警技術，提高執法和取證效率。四是公安機關以及其他負有養犬管理職責的部門應當建立線下日常聯合巡查制度，及時發現和查處違法養犬行為，以便于犬管理執法部門及時、有效地解決養犬突發事件。

（二）完善犬執法管理和文明養犬的獎懲機制

目前圍繞養犬，包括上海、廣州在內的全國許多城市都制訂了相關法規，但效果卻不盡如人意。一個重要原因在于幾乎所有地方性法規都只作出懲罰性規定，而相對忽略了對犬主的獎勵。激勵措施的存在既有利于提升犬管理部門的執法積極性，同時也有助于提升養犬人文明養犬的自覺性，減少因犬產生的糾紛。

建議將“文明養犬”“自覺處理犬糞”“佩戴犬器具”“關注小區環境衛生”的養犬行為作為獎勵養犬人的評判標準。在全市設立“犬管理先進單位”“犬執法先進個人”等榮譽稱號，對在犬管理領域中作出突出成績的單位和個人，由犬管理主管部門給予表彰或獎勵，并通過網絡、報刊等方式予以公布。同時，進一步完善懲罰機制。針對被多次舉報或處罰的養犬人，主管部門應對其養犬活動進行重點監管。情節惡劣或者造成嚴重后果的，應納入失信名單，進行聯合懲戒。

（三）嚴格落實養犬登記工作、實現養犬辦證人“零跑腿”

據青島市公安機關統計，《青島市養犬管理條例》實施三年以來，市內登記的犬僅1萬余頭，而每年免疫犬3萬余頭。調研發現，影響犬登記的因素主要集中在以下幾個方面：一是登記繳納的管理費用400元，有點偏高，養犬人無意去登記。二是執法不嚴。即便不對犬進行登記，犬管理部門也不會采取懲罰措施。三是一些居民認為登記時植入的電子標識芯片會影響犬的健康。四是許多養犬人登記意識薄弱，并沒有真正按照《養犬條例》的要求管理犬。

建議加強養犬登記工作。一是開展集中專項整治。社區民警會同街道、居委會開展入戶調查，對轄區的養犬數量逐一登記匯總，建立詳細檔案，摸清底數。二是借鑒深圳經驗，取消養犬管理服務費的繳納。但實行嚴格登記制度，對未予登記的養犬人，公安機關應處以一定數量罰款，逾期仍不補辦登記的，可沒收犬。二是依托青島政務通APP，進一步簡化辦證程序，實現居民養犬辦證“網上辦”“零跑腿”，增強養犬登記的便捷度，提高養犬登記辦證率。三是公安機關加強與畜牧部門的溝通，力爭打破信息壁壘，將畜牧部門的免疫信息與公安機關辦證信息聯網比對，從存量信息中篩選出已免疫未辦證的犬，采用發短信等方式敦促犬主盡快依法辦證。

（四）發揮好社區作用，推進犬管理社會化

目前，大部分不文明養犬行為都發生在居民小區內，對于這種不文明行為，大多數居民很反感，并且希望由物業出面制止。但是，很多物業由于沒有執法權，在面對不文明養犬行為時只能好言相勸，甚至無所作為。這就需要公權力部門對社區賦權賦能，強化社區自治，實現自我管理，對不文明養犬行為形成無縫隙的“合圍”。為此，可學習借鑒深圳養犬管理“十個一”做法，探索建立起以黨支部為核心，黨支部、物業公司、社會組織緊密協作，居民有序參與的文明養犬“網格化”管理模式。

一是成立以社區黨委書記任組長的文明養犬領導小組，制定相應工作制度、工作措施等保障機制。充分發揮黨建引領作用，頂格協調推進文明養犬管理工作。二是由小區業委會或社區居委會牽頭，通過簽訂一份文明養犬公約、組建一支社區文明養犬志愿者巡查隊伍、建立一個文明養犬交流群等多種形式，增強居民文明養犬意識，規范文明養犬行為。三是賦予物業服務公司法定管理權力。加大物業管理與行政執法的銜接力度，建立基層執法隊與住宅小區物業服務中心的信息互通和快速響應機制，破解小區無證養犬、遛犬不拴繩、犬吠擾民等不文明行為和問題。四是充分發揮社區網格員作用，定期召開網格員信息交流會，收集本區域信息，最大限度地收集養犬人變動情況以及居民反映較為強烈的養犬問題。通過微信群、城市網格管理終端等，實現及時處置。五是發揮行業協會、社會組織在城市治理中的積極作用。政府應制定相關政策、創造條件，支持和扶持行業協會、青島愛犬協會等社會團體及社會公眾參與犬類管理，以政府購買服務的方式，運用社會力量積極推進城市犬類管理的進程。

（五）加強對流浪犬的收容處置

流浪犬主要來自于養犬人的遺棄、不慎遺失以及流浪犬的自我繁殖。目前青島市在膠州建立專門的犬收養服務基地來加強流浪犬和違規沒收犬的管理工作。但受限于財政支出等方面因素，犬收養服務基地無論是硬件設施，還是管理能力都比較薄弱，無法滿足數量巨大的流浪犬管理。根據調研發現，青島市犬收養服務基地承載量上限為500頭，而對于超出承載量的犬，只能被實施安樂死。

一方面，各區（市）政府應繼續加大資金投入力度，組織設立本區的犬收容所，著力解決青島市流浪犬收容能力嚴重不足的問題。不斷完善救助收容場所的配套設施，改善犬的生活環境。特別是工作人員應注重提高服務意識和專業能力，為收容的犬采取必要的免疫和醫療措施。另一方面，政府應支持和鼓勵有條件的民間動物保護組織和個人，依法設立犬收容救助場所，收留流浪、被棄養的犬，從而形成多元化救助格局。

（六）強化法制宣傳教育

建議加強對城市養犬法律法規的宣傳，樹立養犬人文明養犬的意識。一是由市文明辦設立固定的青島文明養犬主題宣傳日，在全市范圍內統一開展文明養犬主題宣傳活動。執法人員和街道、社區工作人員應當深入基層一線，走進市民群眾，通過講解養犬相關法律法規，大力倡導依法文明養犬。二是在傳統節假日、重要時間節點，社區可自行組織文藝演出。通過文明養犬順口溜、小品、三句半等文藝節目，提高群眾思想意識。三是對不文明養犬行為要進行及時曝光。政府應鼓勵市民對各種不文明養犬行為和違規養犬行為進行舉報，舉報受理部門應及時對不文明和違規養犬行為進行查處，并將查處結果反饋給舉報人。