邊疆民族地區的扶貧策略與脫貧路徑研析
——以普洱市鎮沅彝族哈尼族拉祜族自治縣為例

李奕欣

（1.云南大學 團委共青團研究中心，云南 昆明 650091；2.云南大學 馬克思主義學院，云南 昆明 650091）

一、引言

如果說經濟是發展的首要任務，那么貧困問題則是各國政府密切關注的阻礙經濟繁榮的最大難題。“馬克思立足于資本主義社會的現實對貧困問題從根源、實質、貧困治理主體和消除貧困路徑等方面進行了邏輯完整的、徹底性的闡釋”[1]。基于“馬克思反貧困理論的現實指向是人的自由而全面發展和全人類的共同富裕”的論斷[2]，我們不難得知，消除貧困問題的關鍵旨在解決人的貧困問題，馬克思反貧困理論主張通過發展生產力以及變革生產關系來消除貧困最終達到馬克思主義哲學的最高命題，只有民眾生活水平穩步提高，國家才能愈發繁榮。“回望中國的歷史發展進程，國家有組織、有規劃、大規模的貧困治理事業可追溯至改革開放初期”[3]。自2013 年習近平總書記在湖南湘西考察時提出“精準扶貧”的重要思想以來，從中央到地方的歷次重要會議圍繞“脫貧攻堅”多次研討實用型戰略舉措與深化性改革方案，詳細制定了脫貧、解貧工作的整體思路、具體指南以及針對各地省情社情民情的特色發展理念。“習近平關于扶貧工作的重要論述”思想深邃、理論意義重大，繼承和發展了馬克思主義反貧困理論，解決了我國脫貧攻堅的一系列重大理論和實踐問題，極大地創新和發展了中國特色扶貧開發理論，豐富和完善了中國特色社會主義理論體系，是對馬克思主義的豐富發展和世界減貧的巨大貢獻，為全球減貧和落后地區經濟社會的高質量發展提供“中國智慧”和“中國方案”。截至2019 年底，通過“教育扶貧”“產業扶貧”“易地搬遷”等多種措施，我們的扶貧工作取得了相當大的現實成效和實踐成就，在各級黨委政府齊抓共管共同努力下，貧困群眾的收入水平較之前顯著提高，脫貧攻堅的目標任務接近完成。“貧困人口從2012 年年底的9 899 萬人減到2019 年年底的551 萬人，貧困發生率由10.2%降至0.6%，連續7 年每年減貧1 000萬人以上”[4]。

黨的十八大以來，扶貧開發與研究因時而興，受到了社會各界的廣泛關注與深入評析，也成為了學術界研究的重要話題之一。在豐碩的扶貧思想理論研究體系中，關于多民族聚集區云南省扶貧工作與脫貧路徑的研究成果成為了眾多中國特色社會主義扶貧實踐成果中的典型代表。本文源于“2019 年云南大學暑期社會實踐項目”對云南省普洱市鎮沅彝族哈尼族拉祜族自治縣（以下簡稱鎮沅縣）的調研，筆者本人及整個調研團隊通過“實地參觀”“入戶座談”“干部訪談”等收集了大量的一手工作文獻報告和當地干部、群眾的口述資料，總結出了鎮沅縣的扶貧策略與脫貧路徑以及取得的實際成效，經過后期的系統整合和深入分析，將鎮沅縣扶貧工作中的經驗模式與減貧思路凝練整理，以供后續的研究學習和交流探討。

二、普洱市鎮沅縣的基本情況

“鎮沅”為傣語音譯寫法，意為“糧倉城”，縣址地處云南省高原西南部，云貴高原西側，位于云南省西南部、普洱市北部，地處哀牢山、無量山與瀾滄江之間，東接新平，東南與墨江、普洱毗鄰，西隔瀾滄江與臨滄相望，南連景谷，北與景東、雙柏接壤。鎮沅縣國土面積4 223 平方公里，其中山區面積占97.7%，下轄8 鎮1 鄉111 個村（居）民委員會1 677個村（居）民小組，總人口21.3 萬人，居住著彝、哈尼、拉祜等22 個民族，其中少數民族人口12.14 萬人，占總人口56.87%，是典型的邊疆、山區、民族貧困縣。鎮沅縣平均海拔1 376 米，氣候歸屬亞熱帶季風區內，現有林地面積513.37 萬畝，活立木蓄積總量3 434.12 萬立方米，森林覆蓋率達71.99%，是國內一類林區縣，林區內有國家一、二、三類保護植物20 余種，野生動物500 余種，中藥材主要有石斛、何首烏等56 科123 種。因地處哀牢山、無量山礦帶，鎮沅縣的礦藏資源豐富，其中鎮沅金礦是滇西南黃金儲量最多的金礦，儲量居云南省第一、中國第五位，系國家級的黃金生產基地，此外，鎮沅縣的鹽礦儲量、煤礦儲量按存儲規模評估還可開采170 余年，是普洱市的豐鹽富煤縣。

三、現象與本質：鎮沅縣的脫貧方式與解貧模式①鎮沅縣扶貧策略依據《關于進一步鞏固提升脫貧成效加快全面建成小康社會的實施意見（鎮發〔2019〕4 號）》《鎮沅縣脫貧攻堅工作報告（鎮開組〔2018〕18 號）》整理總結得出。

2001 年，集“革命老區、山區農業、民族貧困”為一體的鎮沅縣被認定為國家級扶貧開發工作重點縣，全縣有貧困鄉（鎮）3 個、貧困村76 個、建檔立卡貧困人口10 611 戶37 677 人，主要致貧原因是缺技術和疾病，其中缺技術4 608 戶16 430 人、占43.43%；因病致貧1 225 戶4 424 人、占11.54%。

經走訪調查發現，全縣范圍內多數貧困戶抱有“懶漢”心態，“等靠要”思想嚴重，自身發展動力嚴重不足，生活得過且過。因民族地區的文化差異及社會發展閉塞，導致各族間的百姓人口流動相對低頻，信息溝通的機會相對較少，文化交流的束縛使得民族貧困地區的群眾思想素質無法及時更新，容易失去對生活的理想和追求，誘發“思想貧困”的不利發展因素。除此之外，由于鎮沅縣地處山區，社會產業資源積累不足，技術手段相對匱乏，且距離城市較遠，交通不便，導致農業大縣的烤煙產業、核桃產業、茶葉產業無法及時找到銷路，產業原材料難以得到科學的加工和利用，使得老百姓的主要經濟收入來源得不到保障，喪失了勞動致富的信心。由此而見，鎮沅縣由“思想貧困”引發的“技術貧困”進而導致的“深度貧困”的致貧原因及改變策略歸結起來主要有以下三方面。

（一）“思想貧困”：學習意識不強烈，政策方針難以落實

2015 年11 月，在中央扶貧開發工作會議上，習近平總書記指出，“扶貧既要富口袋，也要富腦袋。要加強貧困地區社會建設，提升貧困群眾教育、文化、健康水平和綜合素質，振奮貧困地區和貧困群眾精神風貌”[5]。鎮沅縣把脫貧攻堅納入宣講十九大和干部教育的重要內容，組織開展“宣講十九大、遍訪貧困戶、為民辦實事”主題實踐活動，開設全縣精準扶貧政策培訓“課堂”，視頻培訓到村14 期29 個課題6.5 萬人次、現場測試7 500 人次。制作脫貧攻堅戶外大型宣傳牌177 塊、簡易標語522 條。實施“村村通廣播”工程，發放政策宣傳音頻資料363份，印發《脫貧攻堅政策百問》、“掛包幫”口袋書、政策宣傳口袋書、畫冊等各類宣傳冊11.7 萬余冊，編發《脫貧攻堅工作簡報》101 期1 000 余條。在縣級電視、報紙、網站、微信公眾號等新媒體開設《實干富民奔小康》《脫貧攻堅政策解讀》等專欄，刊登刊載刊播脫貧攻堅信息3 452 條。在日常工作的實踐過程中，鎮沅縣委將創新作為發展的第一動力，充分發揮群團組織的特性與優勢，圍繞深度貧困村、少數民族聚居區的人口特點，利用群眾“農閑、夜晚、閑暇時間”，組成“團干部+青年志愿者+典型”的“火塘夜校”講師團，用身邊的真人真事積極引導群眾豐富新知，與時俱進，不斷開拓視野，截至目前，全縣共開展“火塘夜校”智志雙扶行動152 次，覆蓋人數21 760 人。此外，為從源頭破解農村“素質貧困”的難題，鎮沅縣委縣政府堅持扶貧與扶智、扶志相結合，打破傳統的擺脫“素質貧困”的經驗做法，創新性開辦深度貧困人口培訓中心，按照“理論知識+實踐操作+轉變觀念”的教學方式，分類設置鋼筋工、建筑工、家政服務等技能培訓課程，通過集中培訓幫助貧困群眾轉變觀念、增強信心，掌握了一技之長。專業的技能特長培訓讓廣大貧困戶的思想得到了“升華”，信心得到了“催化”，掌握新知識、學習新技術的意愿明顯增強，截至2019 年，已有700 余人得到就業安置，有了穩定可觀的經濟收入。經過集中培訓的學員還能夠積極宣傳學習新思想，充分發揮新技能的優勢所在，帶動本村的貧困群眾一起創收致富，為“自主學習促脫貧”營造了良好的輿論氛圍，有效激發了群眾勤勞致富、自力更生的勞動意識，真正實現了“陋習”變“斗志”、“懶漢”變“好漢”的思想脫貧目標。

（二）“技術落后”：科技手段不先進，產業發展動力不足

2020 年5 月，習近平總書記在山西考察調研時強調，“要把群眾受益擺在突出位置，從產業扶持、金融信貸、農業保險等方面出臺政策，為農村經濟發展提供有力支持”[6]。近年來，鎮沅縣堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略，聚焦利益聯結難點，創新農業產業發展方式，實施產業扶貧工程，大力發展特色產業。圍繞特色產業體系，鎮遠縣制定“5+1”產業扶持政策①產業扶持政策（設立6 000 元產業發展資金，其中扶持農戶5 000 元、扶持村集體1 000 元）。，切實解決了產業發展缺資金、難組織的問題，堅持烤煙、畜禽、茶葉、林下經濟、打工收入“五個不能丟”，提出“1361”②“1”是發揮黨組織的引領作用，推行“黨組織+新型農業經營主體+企業+農戶”這1 種產業發展新模式；“3”是做到特色產業、新型農業經營主體、企業帶動3 個100%覆蓋；“6”是走好“烤煙+農戶+N”“畜禽+農戶+N”“蔬菜+農戶+N”“林業經濟+農戶+N”“農村電商+農戶+N”“鄉村旅游+農戶+N”六條路子；“1”是抓牢農民素質培訓提升這項措施。山區農產業穩固提升發展思路，重點抓好烤煙、生豬、蔬菜3 個特色產業，穩定烤煙種植面積，保持烤煙種植規模全市第一。為給全縣核桃、茶葉、烤煙、蔬菜、生豬養殖、林下經濟等產業提供有力支撐，由縣委縣政府牽頭建設各類專業化加工車間，為群眾開辟了就近務工就業的新渠道，調查數據顯示，科學合理完備齊全的產業體系使得農業產量大幅提升，農民收入水平顯著提升③2017 年，全縣種植烤煙9.4 萬畝，帶動貧困戶2 963 戶，核桃產業規模36.4 萬畝，惠及貧困戶1 758 戶；茶產業規模8.58 萬畝，惠及貧困戶2 660 戶；冬早蔬菜產業規模5.5 萬畝，惠及貧困戶2 518 戶；年出欄生豬33.5 萬頭，惠及貧困戶9 212 戶；525 戶貧困戶在林下種植重樓、白芨、天麻等中藥材950 畝。地處哀牢山深處的九甲鎮和平村麥子山村民小組13 戶農戶家家種植林下中藥材，戶均年收入超過6 萬元，均純收入穩定超過國家扶貧標準。。深化東西部扶貧協作，積極搭建產業、市場等協作平臺，利用好上海市金山區、中國寶武集團的定點對口幫扶政策，打造縣域生態蔬菜基地，實現“鎮沅蔬菜”進入上海市場銷售。積極開展“三品一標”認證，獲得認證19 個，其中有機認證6 個、綠色食品認證7 個、無公害認證6 個。堅持造血式扶貧，推進資源變資產，制定、筑牢農戶、村集體和企業之間產業利益聯結機制，加大對龍頭企業的扶持力度，出臺《涉農企業產業發展扶持獎勵辦法（試行）》《涉農產業發展扶持意見》，每年安排涉農扶持資金4 000 萬元，積極為企業搭建“滬滇”市場對接平臺，引導和鼓勵企業在鄉村建設產業“扶貧車間”，鼓勵農戶以土地、資金等方式入股企業發展產業。凝聚社會攻堅力量，搭建社會幫扶平臺，推進“萬企幫萬村”活動，實現企業掛鉤幫扶貧困村，讓涉農企業與農戶建立起產業開發合作關系及利益聯結機制。同時，還大力開展“互聯網+精準扶貧”工作，廣泛爭取社會各界的支持和幫助，累計約2 336名愛心人士、8 522 名貧困戶安裝使用社會扶貧APP，籌集扶貧資金4.78 萬元，2014 年以來，全縣開展“助力脫貧攻堅”主題募捐活動4 次，共募集資金264.6 萬余元。

（三）“保障匱乏”：民生建設不完善，基礎設施配套缺失

2020 年，習近平總書記多次指出，“要堅持以人民為中心的發展思想，扎實做好保障和改善民生工作，實實在在幫助群眾解決社保、醫保、就學等方面的實際困難，落實好特殊困難群眾兜底保障工作，兜住民生底線”[7]。鎮沅縣為全面貫徹落實黨中央關于脫貧攻堅的決策部署，大力解決老百姓的生活之憂、奮斗之慮，保證脫貧任務的如期圓滿實現，從“社會事業”“社會保障”“生態環境維護”“農村基礎設施改善”四個方面出臺制度條令，加大財政對民生事業的支持力度，實施社會事業鞏固提升工程，鼓勵和吸引社會力量參與農村民生事業建設，不斷提升教育、健康、文化體育等公共服務水平，促進基本公共服務均等化發展。

在教育提升方面，鞏固義務教育基本均衡發展成果，嚴格落實“兩免一補”“營養改善計劃”“雨露計劃”“東西協作計劃”“生源地助學貸款”等各項教育惠民政策。

在醫療衛生健康方面，全面落實城鄉居民基本醫療保險、大病保險、醫療救助、醫療費用兜底保障機制，持續推進縣鄉村三級衛生服務標準化建設，每個鄉（鎮）衛生院至少有1 名全科醫生，規范家庭醫生簽約服務，加強對慢性病及常見病的救治預防管理。同時，為了幫助廣大百姓開拓視野，促進身心健康的發展，實施農村“五大文化工程”①“五大文化工程”：農村數字廣播電視覆蓋、農家書屋提檔升級、文化惠民、文化文物遺產保護、農村文化人才培訓。和農民體育健身工程，投入專項資金扶持全民文化體育活動廣場、少數民族傳統體育訓練網（點）等建設。

在社會保障方面，繼續完善新型社會救助體系，加強對村內留守兒童、困境兒童、孤兒、孤寡老人、殘疾人等弱勢群體的關愛服務，加強農村最低生活保障與扶貧開發兩項制度的銜接，完善重特大疾病醫療基金制度，實行城鄉統籌、全縣統一的重特大疾病醫療救助標準，嚴格執行國家、省和市的養老保險政策，完善持證殘疾人生活補助制度。

在生態環境維護方面，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”發展理念，加強環境保護和生態修復，鞏固提升可持續發展能力；加快推進“千木示范、萬村整治”行動，著力提升城鄉人居環境，在城鎮全面實施“四治三改一拆一增”行動②“四治三改一拆一增”行動：治亂、治臟、治污、治堵，改造舊住宅區、改造舊廠區、改造城中村，拆除違法違規建筑，增加綠化面積。，在農村廣泛開展“七改三清”行動③“七改三清”行動：改路、改房、改水、改電、改圈、改廁、改灶和清潔水源、清潔田園、清潔家園。。樹立生態文明全民意識，著力構建綠色產業體系，加快高原特色現代農業建設，增強經濟發展承載力，強化環境保護監督管理，定期開展重點行業、流域、企業環保專項執法檢查，構建“政府主導、企業主體、社會組織和公眾”共同參與的環境治理體系。

在農村基礎設施改善方面，加快全縣脫貧攻堅項目庫各項基礎設施建設，建成外通內聯、安全便捷的農村交通運輸網絡。實施村組公路水泥混凝土路面硬化，農村公路危橋改造，貫通哀牢山旅游環線，完成鄉（鎮）通村公路危險路段生命安全防護工程。著力改善農村生產生活條件，解決農村飲水安全問題，確保農村自來水普及率達到100%，不斷優化發展環境，實施農村電網改造項目，提升農網供電能力，深入推進網絡寬帶項目實施，實現行政村網絡寬帶覆蓋率100%，縮小城鄉差距，推進農村數字電視建設，提高數字電視到戶覆蓋率。

表1 鎮沅縣脫貧攻堅14 項政策具體細則

四、方法與實踐：邊疆民族貧困地區的致富思路與脫貧路徑

鎮沅縣作為云南省乃至全國范圍內獨具代表性的民族貧困縣，“革命老區、山區農業、民族貧困”的縣情背景使它的縣域扶貧思路與脫貧發展路徑極具推廣價值，對于進一步指導和細化邊疆民族地區的扶貧開發工作、打贏脫貧攻堅戰具有較為深遠的理論參考意義和實踐價值旨向。結合現實成效，民族貧困地區必須全面審視區域現狀，正視發展理念，從思想上根除貧困的束縛，用產業技術解除貧困的隔阻，用完備齊全的生活基礎設施建設消除貧困的隱患，集中優勢力量，加大治理力度，用切實可行的政策去提升邊疆民族地區百姓的人均收入，用行之有效的方案去滿足人民對美好生活的需要，用效能顯著的治理成果去促成邊疆民族地區的經濟繁榮。

（一）“思想意識上”

思想文化的價值在于它可以影響社會生活的方方面面，對各領域的現實活動和具體工作都有較強的引領作用。2017 年，在十八屆中央政治局集體學習時，習近平總書記強調，“要注重扶貧同扶志、扶智相結合，把貧困群眾積極性和主動性充分調動起來，變‘要我脫貧’為‘自我脫貧’，靠自己的實踐努力改變命運”[8]。邊疆民族地區因地緣阻隔、資源匱乏等因素造成了教育的缺失，導致先進的文化思想傳不進來，民族自身的特色文化走不出去，進而導致地區發展滯后，民眾追求先進文化思想的意識不強，整體素質偏低，因此民族貧困地區要以提高老百姓素質為根本，以激活致富新動能為宗旨。堅持在扶貧中扶智，在扶智中立志，合理調配教育資源，選派理論宣講員深入田間農舍，利用農閑飯后與百姓居民深入座談交流，用鮮明的例子和通俗易懂的語言向百姓解讀習近平總書記“以人民群眾為中心”的發展思想和關于“堅持群眾主體，激發內生動力”的重要扶貧論述，促使廣大老百姓更加深入準確地理解黨和國家的新思想新政策，牢固樹立百姓“聽黨話、跟黨走”的意識導向，通過各民族百姓間的交談和溝通，促進不同民族間的精神民貌和風俗習慣的融匯與交流，最大限度將“民族共同體”融合的價值精髓根植于構建民族間團結奮進相互學習發展建設的布局中。加快推進貧困地區的文化產業建設和文娛事業發展，以豐富和拓展老百姓的精神文化生活為導向，在貧困地區加強網絡電視基站建設，力求寬帶網絡和廣播電視信號全面覆蓋，用全社會的中國故事、文化之音為百姓開拓眼界，拓展視野，確保每個行政村都有農家書屋、運動場等文體設施設備，全方位充實和擴大廣大人民群眾的精神文化范疇，不斷增加民眾的精神文化幸福指數和獲得感，進一步增加貧困地區的百姓堅定對美好生活向往的信念。創辦勞動者技能水平培訓長效機制，讓貧困地區的勞動者全面接受傳統知識與專業技術相結合的培訓指導，通過引導性培訓、技能培訓和創業培訓方案讓廣大群眾掌握一技之長和新的致富渠道，增強百姓的自我減貧能力，讓廣大民眾真切地體會到用自己雙手創收的喜悅，用致富帶富的實踐成果去增加奮斗者的信心和決心。

（二）“產業技術上”

農產品出售是貧困地區百姓的主要經濟收入來源，只有全面提升農產品的銷售使用率，才能保障農民經濟收入來源的穩定性和可持續性。如何確保農產品的銷售使用率，唯有不斷改進農業產業體系的結構運營模式。習近平總書記曾強調，“要持續推動產業結構調整優化，實施一批變革性、牽引性、標志性舉措，大力加強科技創新，在新基建、新技術、新材料、新裝備、新產品、新業態上不斷取得突破”[9]。貧困地區應以產業科技發展為核心，借助現代化載體助力農戶增強脫貧能力。立足于全縣的產業體系，合理布局發展模式，從企業發展運營的角度出發，依照農戶需求和市場發展空間，出臺扶持政策和補貼資金，讓企業作為農戶與銷售市場間的重要紐帶，從財政資助到政策管控，建立多元化治理模式的農村產業合作體系。營造資源交互共享的網絡平臺，用好互聯網平臺的信息傳播媒介，建立專人負責制，把準縣域特色農產品的分布，從種養殖加工技術到銷售渠道，對貧困縣的農貿產品施行從技術指導到實體銷售的動態關注管理機制，確保農戶種植產品的產量和銷路。深入考察分析研判各村鎮的農業主導產業，引進外來技術，興建扶貧車間、加工園區，為群眾開辟就近務工就業的新渠道，形成農業收入與加工業收入并存的經濟來源。堅持“造血式”扶貧，抓住農業經濟的核心主體，探索實踐山區農業產業的發展思路，強化企業的產業脫貧減貧功能，大力發揮黨組織的的引領作用，筑牢農戶、村集體和企業之間的產業利益關聯體，推行新型農業經營主體模式，鼓勵農戶以土地、農產品、農業技術入股企業發展產業，用一己之力支撐拓展新的經濟收入途徑。

（三）“民生保障上”

2020 年，習近平總書記在各地考察脫貧攻堅工作時多次指出，“保障和改善民生是決戰脫貧攻堅的關鍵，要把注意力集中到解決各種發展不平衡不充分的問題上，聚焦就業、教育、養老、醫療、住房等重點領域，著力解決各族群眾關切的問題，確保民生特別是困難群眾基本生活得到有效保障和改善”[10]。要使貧困人口沒有后顧之憂，能夠全身心投入到脫貧一線去奮斗，就要瞄準“兩不愁三保障”標準，穩定扶貧政策，強化分類施策、采取更有針對性、更加有力的措施，實實在在幫助群眾解決實際困難，扎實貧困地區百姓的現實生活基礎，以完備的基礎建設和制度保障兜住民生底線。以讓貧困群體“看得起病、看得好病”為宗旨，完善和健全貧困地區醫療衛生救助服務體系，提升醫療服務行業的標準化規范化建設，不斷增擴醫師診療人員數量，讓基本公共醫療衛生保障服務得到更大范圍的覆蓋。提高全縣社會保障能力，確保廣大群眾醫療保險等社會保險參保率全覆蓋，夯實社會救助體系的實用性和有效性，建立標準化衛生室，實行“點對點”家庭醫生簽約服務，切實減輕貧困家庭的醫療負擔和健康問題。建立健全貧困地區的公共教育服務保障體系，從人力、財力、物力等方面制定資源傾斜政策和出臺對應補貼方針，著力減輕貧困家庭教育支出負擔，讓貧困戶子女上學受教育得到保障，提高貧困地區百姓對于教育的重視度和認可度，確保義務教育保障全覆蓋，各階段學生無因貧輟學情況。堅持“富腦袋”和“富口袋”結合，深入落實就業優先戰略和積極的就業政策，突出做好高校畢業生、退役軍人、農民工、城鎮困難人員等重點群體就業工作，加快補齊勞動者就業服務保障體系的短板弱項，推動社會就業創業向著以勞動者自主性創新性發展的方向轉換。通過加大農村“五網”建設，有效解決和提升農村交通路面等級和道路交通條件，實現所有行政村通硬化道路、自然村通砂石路、戶戶通硬化路，切實解決群眾出行難的問題，確保外來商業投資和先進科學技術“能進來，能出去”。