青少年體育培訓機構資質認證的現狀與策略研究①
——基于PDCA質量環

藍敏萍 何培 郭媛媛

(1.南寧職業技術學院 廣西南寧 530008;2.廣西體育高等專科學校 廣西南寧 530012;3.廣西交通職業技術學院廣西南寧 530023)

1 現狀評估與問題的提出

青少年的健康是實現中華民族偉大復興的中國夢和國家繁榮昌盛的重要基礎，歷來受到黨和政府的高度關注。加強青少年的體育培訓關系到我國競技體育的可持續發展和青少年的健康成長，黨和國家高度重視青少年體育教育與培訓問題，出臺了一系列政策措施鼓勵和促進青少年體育培訓工作[1-4]。同時，學術界對此也開展了一定的研究。在已有的研究中，與該主題相關的主要有兩大方面，其中之一便是針對青少年體育培訓機構治理的研究。代表性成果有：在大力扶持俱樂部行業協會建設的基礎上，加快推進俱樂部市場化、結盟化、專業化、實體化建設。研制相應的星級管理制度和評定辦法，并將星級俱樂部評定、培育、管理、制度建設等工作交給各級俱樂部行業協會來組織實施[5]。孫榮會（2017）提出要構建統一的服務標準和評估標準[6]。胡雅靜等（2018）從政府、市場和社會三維支撐體系角度出發，提出我國青少年體育俱樂部治理路徑[7]。彭菲、周霖麗（2018）提出俱樂部要建立“360°”全方位監管機制[8]。包長春（2019）提出要從構建多元治理主體的三重治理能力和提高三大治理機制的運行效率入手，推進青少年校外體育機構治理發展績效[9]。二是針對青少年體育俱樂部考核評價體系的研究。耿銘閣（2018）提出了包括3個一級指標、14個二級指標和60個三級指標的指標體系表的青少年體育俱樂部標準化管理體系[10]。陳一曦、耿銘閣、林向陽等學者（2018）提出青少年體育俱樂部標準化管理指標體系，主要由3個一級指標、14個二級指標和60個三級指標組成[11]。張笑笑（2018）提出了體育舞蹈俱樂部等級評定的指標體系，主要包括4個一級指標、15個二級指標和75個三級指標[12]。劉芳梅（2019）以平衡計分卡為理論視角，提出俱樂部績效評估指標體系，主要由公益使命與戰略目標、利益相關者滿意度、財務績效、內部流程、學習與成長五大類指標組成[13]。現有的研究成果主要是從構建青少年體育培訓機構的監督治理體系和考核評價指標體系進行研究，研究的范圍相對較小，沒有涵蓋各類青少年體育培訓機構類型，缺少針對青少年體育培訓機構的資質認證問題的研究，更沒有對構建青少年體育培訓機構認證問題提出對策和建議。

青少年體育培訓機構作為承載青少年體育培訓任務的專門機構，既合乎全民健身的時代要求，又關乎青少年體育培訓質量、青少年體育后備人才的儲備和青少年的健康體魄。當前在國家系列政策的支持和推動下，有力激發了青少年體育培訓市場，催生出大量的青少年體育培訓機構。但由于缺乏青少年體育培訓機構的資質認證國家標準體系，使得對這些機構的監管比較薄弱，導致這些培訓機構發展良莠不齊，影響了青少年體育培訓事業的良性健康發展。建立青少年體育培訓機構資質認證制度和認證標準迫在眉睫。該研究基于全面質量管理理念，嘗試從PDCA質量環的角度分析當前我國青少年體育培訓機構資質認證制度問題，提出我國青少年體育培訓機構資質認證制度建設的策略。在這里所提的青少年體育培訓機構，既包括青少年體育俱樂部，又包含青少年體育組織和社會力量興辦的青少年體育運動技能培訓機構等。

2 基于PDCA質量環對青少年體育培訓機構資質認證的審視

PDCA循環又稱“戴明環”，由美國質量專家戴明博士提出，是為了保證和提高產品質量，在全面質量管理工作中“采用計劃Plan→實施 (執行)Do→檢查Check→處理Action”4個階段反復循環的工作方式[14]。從當前實踐看，雖然我國青少年體育培訓機構資質認證工作還沒有真正開始實施，但是從國家政策導向，包括我國政府公共管理職能改革方向，以及市場監督與治理的現實需求等方面分析，可以認為實行青少年體育培訓機構資質認證制度是體育行政主管部門完善現代治理體系、提升治理能力的大勢所趨，對于規范青少年體育培訓行業的監督與治理，促進其持續健康發展有著重要的現實意義。因此，筆者基于我國實行青少年體育培訓機構資質認證的假設，從開展資質認證的計劃、實施、檢查、處理4個階段來考察和分析我國青少年體育培訓機構資質認證的現狀與缺失，并針對4個階段的現狀與缺失，提出建設策略。

2.1 我國青少年體育培訓機構資質認證步入計劃階段的現狀與缺失

青少年體育俱樂部是青少年體育社會組織的主體，也是全國體育類民辦非企業單位的主體，根據劃分的標準，可以分為以下幾種形式：一是從管理歸屬方面，可分為國家、省、市3個層級；二是從類型劃分，可分為青少年體育俱樂部、其他民政或工商登記的體育俱樂部、青少年校外體育活動中心、青少年戶外體育活動營地、青少年體育聯合會、青少年體育俱樂部聯合會、單項體育協會等；三是從經營性質方面，可分為營利性體育組織和公益性體育組織（也稱體育社會組織）；四是以區域范圍來劃分，可分為依托公立的學校、體校等場地而創建的校內青少年體育俱樂部和利用校外資源創建的校外青少年體育俱樂部（如社會(社區)健身機構、體育場館培訓機構等）；五是從運營資金來源來劃分，可分為政府撥款、個人出資、社會投資、學校經費支持及混合資金投入經營。社會力量興辦青少年體育技能培訓機構有以下幾種情況：一是以自己的體育場地設施等資產在民政部門登記注冊的體育俱樂部；二是先前是由學校、公園、基地等場地設施創建的青少年體育俱樂部，因收費、場地、法人等方面的原因更換了法人，由校外的人員來經營的青少年體育俱樂部；三是以自己的體育場地設施等資產在工商登記注冊的體育俱樂部；四是一些公共體育場館與俱樂部合作開展培訓工作[15]。

當前我國青少年體育培訓機構的現狀與問題主要表現為：國家對業余體育培訓機構只有相應的行政管理要求，如民政部門的注冊登記、體育場館的行業準入條件、教練員資格認證等。在行政機構或事業單位主管的青少年體育俱樂部管理較規范，社會上的其他體育培訓市場較散亂。青少年校外培訓機構已初具規模，但大部分機構證照不齊全，企業登記與信息聯網基本僅限于較大的機構，從政府治理層面基本沒有專門的指導性、規范性文件或相應規定，多數沿用教育部門的相關文件，政府治理職能劃分與責任界定比較模糊，治理呈現滯后性、被動性、碎片性、隨意性，基本未建立起有效的執法體系與市場經營管理治理體系[16]。青少年體育培訓俱樂部合法地位規范化程度較低、組織結構設置不合理、內部機構設置不健全、規章制度欠缺、媒介宣傳渠道和宣傳形式比較單一、發展能力不足等方面存在著不少需要解決和完善的問題[17]。逐步發展起來的，以開展某個項目為主的青少年體育培訓機構，培訓機構性質與類型、硬件和軟件設施、運營模式、管理水平等方面存在較大的差別，政府部門對培訓機構的監管力度相對不足等。究其原因，主要是我國青少年體育培訓行業隨著體育產業的快速發展而迅速發展，政府的治理跟不上市場的發展速度，政府對青少年體育培訓機構的監督與管理機制不完善，沒有建立有效的監督和治理體系。其次，與我國三級的后備人才培養體系有很大關系。過去只有體校才是我國體育競技后備人才的培養主要基地，其他各類體育培訓機構一直沒有被重視。因此，應加大對青少年體育培訓機構的管理和監督，建立健全相關管理制度，建立健全評價體系、完善行業準則，特別是青少年體育培訓機構的資質認證體系和制度亟待建立。

當前，我國體育主管部門已經意識到了建立青少年體育培訓機構的資質認證體系和制度的重要性，并積極采取了行動。通過搜索可發現，我國在青少年體育俱樂部的創建、評選、基地認定等方面出臺了相關的政策措施。一是針對全國層面且屬于官方性質的青少年體育俱樂部評估辦法，主要有：2006年，由國家體育總局制定的《青少年體育俱樂部檢査評估辦法（試行）》；2007年，由國家體育總局人力中心對申報體育行業特有工種培訓的機構（基地），要求的資格條件主要是從法人資格、場地設施、師資水平、管理制度等方面進行認定，其中有的項目就涉及到了青少年體育運動項目的培訓，但此認定辦法是針對體育行業特有工種而并非專門針對青少年培訓機構出臺的文件；2014年，國家體育總局針對中等體育運動學校、少年兒童體育學校及其他形式培養體育后備人才的單位開展的“國家高水平體育后備人才基地”認定工作，下發了《“國家高水平體育后備人才基地”認定工作評分細則》，其中提到的體育培訓項目只是涉及奧運會項目，認定的評分標準主要從基本條件、訓練過程、教育教學、運動員輸送、大賽成績5個維度進行評估；2015年，國家體育總局組織開展國家示范性青少年體育俱樂部評定工作，評估指標主要包括發展能力和服務效果兩大方面，兩項指標分值占比為75%。二是非官方的青少年體育培訓機構評選辦法，只有2017年由清華大學體育產業發展研究中心和網易體育共同發布的《星火指南——全國青少年體育培訓機構評選》，從學員、師資、課程設置、機構規模、滿意度等幾個維度設置條件進行評定。三是各省市近些年針對青少年體育俱樂部、青少年體育活動營地等陸續出臺了一些規范性管理文件。但綜觀起來，未能搜索到對各類青少年體育培訓機構資質認證的規章制度，也就是說全國尚未建立專門針對青少年體育培訓機構的資質認證體系。

2.2 我國青少年體育培訓機構資質認證步入實施階段的現狀與缺失

機構資質認證的實施階段，即根據資質認證的計劃，通過收集與分析資質認證工作內外部的信息，在現有的資源與條件下，設計具體的行動方案，并進行實際操作，以最經濟的方式完成資質認證預期目標的過程。在這個階段，從工作實施的流程看，重點是要解決好資質認證的認證標準、認證程序、認證結果應用、組織管理等關鍵問題。從工作實施的內容看，重點是要建立好資質認證的主體、客體、運行機制3個方面，從而為資質認證的執行和實施提供良好的基礎保障條件和順暢的運轉機制。

根據一些學者的研究，結合資質認證實施階段所要解決的重點問題，我國青少年體育培訓機構資質認證要順利實施，仍然還存在很多亟待解決的問題，主要表現在以下幾個方面：一是資質認證主體機構不健全。在治理主體方面，政府—機構行為規范缺乏系統立法、法律建設闕如；政府部門配置缺乏職能整合、權責難以到位；政府監管工具缺乏靈活創新、實施成本較高[18]。根據《中華人民共和國產品質量認證管理條例》對認證的定義，其是指由認證機構證明產品、服務、管理體系符合相關技術規范、相關技術規范的強制性要求或者標準的合格評定活動。這就意味著，要對青少年體育培訓機構的資質開展認證，首先要明確認證機構的實施主體。而組織與實施資質認證的組織機構不健全，是當前青少年體育培訓機構資質認證工作面臨的重要問題之一。這一問題的根源與我國長期以來“三級”體育后備人才的培養體制機制有很大的聯系。過去，我國青少年體育人才的培訓機構市場發展勢頭弱、機構類型較單一，主要是在行政機構內或事業單位具有行政體制機構中設置，如體校、傳統運動項目學校、體工大隊等，這些機構設置的主要目的是培養競技體育后備人才，青少年體育培訓機構的授權比較簡單，沒有建立相對獨立的青少年體育培訓機構專業認證機構，以及認證管理與監督的機構。二是從國外開展體育俱樂部標準管理和青少年體育事業發展的經驗看，對于青少年體育事業和標準化認證管理中，要積極發揮多元主體的作用，開展協同治理[19]。如美、德、英三國的公共體育服務事務均由社會組織負責管理運行。美國公共體育服務組織主要是社區體育俱樂部；德國公共體育服務組織則主要是奧林匹克體育聯盟和體育俱樂部；英國公共體育具體事務的管理與實施，主要由體育理事會、單項體育管理組織和運動俱樂部等非政府組織負責[20]。美國青少年體育國家聯盟（National Alliance for Youth Sports，NAYS）是致力于促進青少年體育參與的非營利性體育組織，主要致力于提倡科學地設計和管理青少年體育活動，制定全國指導性標準，制定并推廣社區體育《青少年體育國家標準》，為眾多青少年體育的相關從業者制訂青少年運動計劃、組織青少年體育活動的提供指導性準則[21]。但我國體育社會組織數量缺口還較大、法律機制仍不完善、行業協會改革的“放”與“扶”連接不暢；大量體育社會組織陷入了“有增長、無發展”的內卷化困境；大量的體育社會組織還停留于“自娛自樂”層次，動員和整合社會資源的能力不足，難以成為公共服務和體育治理的有力承擔者[22]。三是資質認證客體規模不斷增長、發展參差不齊。資質認證客體，也就是認證的對象，即青少年體育培訓機構，在大力發展體育產業的形勢下，市場需求規模大，發展前景好，學校體育課滿足不了青少年日趨多元的體育需求。青少年體育培訓市場受資本青睞，青少年體育活動賽事主（承）辦主體實現多元化，社會力量興辦青少年運動技能培訓機構積極性高漲[23]。與此同時，體育培訓機構要素缺失、業態不明；結構單一、基礎薄弱；野蠻生長、無序競比；體育培訓業態自律廢弛、背法牟利[24]。青少年體育俱樂部層級結構不合理、配套法律法規建設滯后、組織框架結構存在“歸口登記”“雙重管理”問題[25]。青少年體育俱樂部內部治理“重創建輕服務”[26]等問題不斷突顯，迫切需要體育主管部門制定相應的行業規范。四是組織管理體系較薄弱。組織管理體系包括組織結構與管理體制。我國青少年體育培訓機構認證工作的組織設計和管理運行機構，仍需要厘清管理體制及各部門之間的關系，明確職責，完善多元參與的認證管理制度。

2.3 我國青少年體育培訓機構資質認證步入檢查階段的現狀與缺失

認證工作的檢查，就是按照認證的目標與計劃，通過對認證過程和認證結果進行監測與檢查，以此了解認證是否達到預期的效果。因此，要完成檢查階段的任務，就需要處理好并厘清誰負責監督與檢查、監督與檢查什么、采取什么方式進行檢查等問題。目前，我國對青少年各類機構培訓的檢查中，更多的是由政府部門來主導的運行機制。具體來講，我國青少年體育工作的管理部門主要由教育部體衛藝司和國家體育總局青少年體育司負責，主要是對各級學校體育工作及校外各類青少年體育工作的規劃、組織、指導與督查。這種只有政府作為檢查與監督主體的機制，不利于認證檢查結果的公正性。因此，在認證檢查與監督體系建設中，做到認證機構與認證監督機構分離，推進認證主體多元化建設仍需加強。另外，在檢查與監督中還應樹立起過程與結果相結合的監督意識，對認證實施全程的監控。此外，從當前針對青少年體育培訓業務的檢查看，政府部門往往采取比較傳統手段，如階段性報數據、報情況及工作匯報、現場抽查等方式，沒有充分發揮信息技術在檢查與監督工作中的作用。最后，在對檢查結果的處理方面，目前政府更多的是在該系統的官網進行公示與公開，在認證工作中，還應建立多元化的信息公開渠道，加強對檢查結果信息的公開，通過認證檢查與監督，促進培訓機構業務服務水平和培訓質量的提升，引導青少年體育培訓行業健康發展。

2.4 我國青少年體育培訓機構資質認證步入反饋階段的現狀與缺失

認證工作的反饋，就是對認證實施過程與實施結果進行反思與改進，關鍵是要有良好的溝通機制、暢通的信息反饋、高效的信息管理與應用。良好的溝通機制應體現在溝通主體、溝通形式、溝通渠道的多元化。而目前，我國對青少年體育培訓行業的溝通更多的是停留在對其業務的指導與監管，側重于政府檢查與監督這種單方面的溝通，其形式主要采取由上至下的溝通模式，溝通的渠道更多的還是由“政府”到“政府”的形式，即根據上一級行政主管部門的指令，下一級部門收集信息后，再反饋到上一級政府行政主管部門。雖然，近年來政府部門不斷重視采取自下而上、公眾參與的溝通機制，但是由于各方面的原因，效果仍不明顯，仍需要不斷加強社會組織、服務對象、消費對象等群體信息的溝通與信息收集。另外，當前我國青少年體育培訓機構信息管理仍不到位，多部門管理造成了政府部門對于體育培訓機構在登記、注冊管理、年度檢查等環節監管不到位，導致行政部門對培訓機構信息統計不完善、信息掌握不及時、不全面，缺乏對信息的分析與利用，從而導致政府無法采取有效的回應措施。

3 基于PDCA質量環青少年體育培訓機構資質認證的建設策略

基于我國青少年體育培訓機構資質認證的現狀與問題，該文嘗試運用PDCA質量環，對青少年體育培訓機構資質認證的建設提出如下策略。

3.1 重視青少年體育培訓機構資質認證體系和制度建設，設計合理的機構資質認證專項計劃

正如哈羅德·孔茨所言：“計劃工作是一座橋梁，它把我們所處的這岸和我們要去的對岸連接起來，以克服這一天塹”，計劃是為實現組織目標服務。為此，體育行政主管部門首先要重視建立青少年體育培訓機構資質認證體系和認證制度，通過完善行業行為標準與行為準則，加強對其有效監督、促進其更好發展。在設計機構資質認證專項計劃時，要處理好培訓機構認證的政府治理價值目標與培訓機構發展需求的關系。一方面，政府主管部門要摸清青少年體育培訓機構現狀、消費市場對青少年體育培訓機構服務的反饋與期待、培訓機構對政府支持、市場競爭機制、社會消費文化建設等需求。另一方面，政府主管部門要明確自身在青少年體育培訓機構行業治理中的角色定位，遵循政府治理追求的共同治理價值，確定開展資質認證所要需要的內容和達到的目標，并形成培訓機構資質認證的專項計劃，計劃的內容可以包括政府對青少年體育培訓機構開展資質認證的目的；通過資質認證要達到什么效果、培訓機構要實現什么發展目標；資質認證的客體包括哪些；資質認證由哪個部門負責監督、認證的主體由哪些機構負責執行；認證的機制有哪些等。

3.2 加強認證的組織管理體系建設與認證實施相關標準建設

所謂組織管理，是要建立合理的組織機構和規章制度，并且按照分工，落實責任制，組建組織機構，以有效實現組織目標的過程。因此，建立機構認證的組織管理體系，要解決好幾個問題。一是健全認證實施的組織管理整體架構，并建立組織中各子系統之間的聯動機制。比如，由國家體育總局作為認證工作的政策制定與決策機構，在全國范圍內推行青少年體育培訓機構資質認證制度，建立起完善的認證運行機制、管理制度、認證標準等，國家體育總局是認證工作的最高決策機構，地方政府體育主管部門負責政策執行，各級體育協會、體育聯合會、第三方社會機構等組成多元化的認證機構，在國家體育總局及地方體育行政部門的指導下，具體負責認證工作的執行，通過明確職責、理順關系，減少運行障礙。二是研究制定認證標準指標體系、認證程序、認證結果應用等相關制度體系。指標體系設計要遵循工作價值導向和符合政府戰略目標，采用定性指標與量化指標相結合、硬件與軟件指標相結合的原則，確保指標體系的科學性、合理性、具體性、動態性、操作性。要摸清認證客體實際發展情況，確定指標內容與考核方法，提高指標內容的適用性和引導性，體現考核方法的嚴謹性和操作性。認證程序設計要清晰、易于操作，各環節實施主體、職責與權力、上下左右結構關系等要具體明確。既要重視傳統的線下程序的設計，也要注重線上新技術的應用，提高執行效率、降低執行成本。認證結果應用的設計，既是認證的目標價值的體現，又是培訓機構良性發展向導，所以，認證結果要與政府對培訓機構的扶持政策相銜接、與政府公共服務采購相結合、與社會消費者市場選擇相適應。為保證認證體系的科學性，要注意吸納相關學科專家隊伍、相關政府機構成員、體育社會組織等共同組成多元的研制團隊。三是要加強對各子系統組織中相關人員的政策、程序、操作等內容的指導與培訓，培養一支認證組織工作的高素質人才隊伍。

3.3 建立認證檢查與監督體系，加強對認證的管理

認證的實施可采取“試點－檢查－推廣”的模式進行。在前期，可選擇某個市場規模比較大的省、市開展認證試點工作，通過試點，檢查認證標準、認證程序、認證運作機制等方面的效果。在檢查階段，重點是做好監督與控制工作。一是明確監督主體，對認證機構進行檢查與監督，掌握認證機構開展認證的專業技術人員、管理人員等人力資源、工作條件等是否達到開展認證工作所必備的條件。同時通過對認證機構的檢查與監督，確保認證機構能公平、公正地實施認證工作。二是注重收集信息，包括認證主體機構、認證客體、消費者市場等各方對認證工作的意見建議，了解認證工作的效果與社會影響。三是要注重實施過程檢查與結果檢查相結合，既要保證認證過程的公平、公正，又要做好認證結果的質量與處理；既要關注認證主體工作的方式方法，又要重視認證客體的態度反應。四是建立多元的認證檢查與監督體系，既要強調政府的指導，又要發揮各社會組織的作用，還要引導社會各機構的積極配合，建立起“政府－市場－社會”良好的互動關系，提高認證的工作效率，營造良好的社會氛圍，提升認證社會認可度。五是采取現代信息技術，建立檢查與監督信息實時收集、分析機制，應用大數據分析，及時掌握動態信息，不斷完善和改進認證工作。

3.4 充分利用認證信息反饋，提高認證工作質量

一是重視認證試點工作的信息反饋。通過開展試點，收集和發現工作中的問題和缺陷，進一步修訂與優化認證各環節，完善認證標準、制度、程序等，為在全國全面推廣打下基礎。二是重視在推廣實施過程中對認證相關信息的收集。信息收集既要考慮其成本，也是考慮其全面性。要注重收集認證監督機構、認證主體、認證客體三方的反饋信息，理順認證工作運行機制，及時調整認證工作相關環節，確保認證工作與實際需求相協調。同時，要注重收集服務對象、消費群體對認證工作的反饋信息。服務對象、消費群體的滿意度是實施認證工作的重要價值追求之一。認證只是提高培訓機構服務水平、培訓質量的重要手段，而不是最終的目標，服務對象、消費群體的滿意度應成為衡量目標完成度的重要維度。要充分利用信息技術，搭建多形式的信息反饋渠道，更廣泛地收集和分析認證實時、動態信息，為加強和改進認證工作提供依據，不斷提高認證工作的科學性、實效性。