依法行政打贏排放超標車輛治理攻堅戰

2020-11-23 05:33:33中國汽車維修行業協會吳東風

汽車維護與修理 2020年15期

中國汽車維修行業協會吳東風

為貫徹落實《中華人民共和國大氣污染防治法》《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》《柴油貨車污染治理攻堅戰行動計劃》等的要求，加快建立實施汽車排放檢驗與維護制度，防治在用汽車排放污染，助力打贏藍天保衛戰，生態環境部、交通運輸部和國家市場監督管理總局頒發了《關于建立實施汽車排放檢驗與維護制度的通知》（環大氣〔2020〕31號，以下簡稱《通知》），吹響了排放超標車輛治理的沖鋒號，這既是對汽車檢測/維修行業的一次能力大檢驗，又是推進依法行政、強化“事中事后”監管和“雙隨機，一公開”的重要途徑。

1 全面實施I/M制度勢在必行

據公安部統計，截至2020年6月，全國機動車保有量達3.6億輛，其中汽車保有量達2.7億輛，占機動車總量的75%，汽車已占我國機動車主導地位；載貨汽車保有量達2 944萬輛，占機動車總量的10.9%；摩托車保有量達6 889.6萬輛，占機動車總量的19.14%；危險貨物運輸車保有量達60.4萬輛。由此可見，我國已經進入汽車社會，但我國汽車的平均車齡約為4年，其中一線城市的平均車齡較長，約為4.9年，三線及以下城市的平均車齡則較短，約為3.1年。

據生態環境部發布的《中國移動源環境管理年報（2019）》，我國已連續10年成為世界機動車產銷第一大國，機動車等移動源污染已成為我國大氣污染的重要來源，移動源污染防治的重要性日益凸顯。根據2018年全國機動車保有量數據計算，汽車按車型分類，客車占88.9%，貨車占11.1%；按燃料類型分類，汽油車占88.7%，柴油車占9.1%，新能源車占1.1%；按排放標準分類，國Ⅲ及以上標準的車輛占92.5%。

據生態環境部發布的《中國移動源環境管理年報（2019）》顯示，2018年，全國機動車一氧化碳（CO）、碳氫化合物（HC）、氮氧化物（NOx）和顆粒物（PM）等4項污染物排放總量初步核算為4 065.3萬t，其中，一氧化碳（CO）為3 089.4萬t，碳氫化合物（HC）為368.8萬t，氮氧化物（NOx）為562.9萬t，顆粒物（PM）為44.2萬t；汽車是機動車大氣污染排放的主要貢獻者，其排放的CO、NOx和PM超過90%，HC超過80%；按車型分類，貨車排放的NOx和PM明顯高于客車，其中重型貨車是主要貢獻者；客車CO和HC排放量明顯高于貨車；按燃料分類，柴油車排放的NOx接近汽車排放總量的70%，PM超過90%；汽油車CO和HC排放量較高，CO超過汽車排放總量的80%，HC超過70%；占汽車保有量7.9%的柴油貨車，排放了60.0%的NOx和84.6%的PM，是機動車污染防治的重中之重。另外，工程機械、農業機械、船舶、飛機、鐵路機車等非道路移動源排放對空氣質量的貢獻也不容忽視，2018年，非道路移動源共排放二氧化硫（SO2）59.5萬t，碳氫化合物（HC）76.2萬t，氮氧化物（NOx）562.1萬t，顆粒物（PM）44.5萬t，NOx和PM排放與機動車相當。2013年至2018年，全國機動車保有量增加32.7%，年均增長5.8%，但污染物排放量下降了11.1%，其中，汽車保有量增長83.9%，年均增長13.0%，但污染物排放量下降了4%。

隨著機動車保有量快速增加，我國部分城市空氣開始呈現出煤煙和機動車尾氣復合污染的特點，直接影響群眾健康。近幾年來，京津冀地區空氣質量總體改善，但二氧化氮(NO2)平均濃度下降幅度遠低于其他污染物。重污染天氣期間，硝酸鹽是PM2.5組分中占比最大且上升最快的組分。北京、天津、上海等15個城市大氣PM2.5源解析工作結果顯示，本地排放源中移動源對PM2.5濃度的貢獻為13.5%～52.1%。全面統籌油、路、車，建立實施最嚴格的機動車“全防全控”環境監管制度，實施清潔柴油車、清潔柴油機、清潔運輸和清潔油品四大行動，確保鐵路貨運比例明顯提升，車用柴油和尿素質量明顯提升，柴油車排放達標率明顯提升，污染物排放總量明顯下降，促進城市和區域環境空氣質量明顯改善勢在必行。打贏藍天保衛戰，是黨的十九大作出的重大決策部署，事關滿足人民日益增長的美好生活需要，事關全面建成小康社會，事關經濟高質量發展和美麗中國建設。生態環境部將進一步加大工作力度，落實黨中央、國務院決策部署，堅決打好柴油貨車污染治理攻堅戰，統籌“油、路、車”，提升移動源環境管理水平，有效降低移動源污染物排放，增強人民群眾藍天幸福感。

隨著國Ⅵ排放標準的推出及實施，機動車尾氣排放限值有了較大幅度提升，據機動車檢驗機構統計，在《汽油車污染物排放限值及測量方法（雙怠速法及簡易工況法）》（GB 18285—2018）和《柴油車污染物排放限值及測量方法（自由加速法及加載減速法）》（GB 3847—2018）頒布實施后，車輛初次檢驗不合格率達15%～24%。執行尾氣排放超標車輛的維修治理涉及民生和環境保障，直接關系到大氣污染防治，關系到社會公眾生活質量，也關系到汽車后市場的健康、可持續發展。

2 汽車排放檢驗與維修治理的閉環是I/M制度的基礎

《通知》明確了落實汽車排放檢驗和汽車排放性能維護修理主體責任，實施汽車排放檢驗、維護和違法處罰聯動管理，強化汽車排放檢驗與維護的監督管理及工作要求。其實這一制度就是具有中國特色的I/M制度（Inspection and Maintenance program，檢查維護制度）。所謂I/M制度就是汽車排放檢驗與強制維修制度，該制度最早起源于歐美，其核心是通過對在用汽車排放性能進行定期檢驗及抽檢，并強制對超標排放汽車進行維修治理，使其排放性能恢復并符合在用汽車排放標準要求。

經長春市人民政府批準，長春市環保局和長春市交通局曾在2014年6月3日頒布《關于實施機動車環保定期檢驗與維護制度的通知》（長交聯〔2014〕8號），設立專門的尾氣排放超標治理站（M站），最終由于定位不準確，加之功能單一及未能實現“檢驗-維修治理-執法督察”的閉環管理，實施近2年，全市因尾氣排放檢驗不合格的車輛總數未能超過兩位數，導致尾氣排放治理站難以維系生計，最終以流產告終。實踐證明，I/M制度的核心就是汽車尾氣排放檢驗與排放超標汽車維修治理的閉環管制，最關鍵的就是要構成汽車尾氣排放檢驗與排放超標汽車維修治理的聯管聯控體系，建立起“檢驗-維修治理-執法督察”運行機制，各相關部門各司其責、相互支持配合，齊抓共管，讓排放超標的違法行為得到有效管制和處罰，實現排放超標管控機制上的共建、共創和共享，真正從源頭做到“關住門，把好關”，實現徹底杜絕汽車尾氣排放檢驗機構的弄虛作假和假治理真糊弄政府的行為發生，讓制度性和機制性因素發揮作用，讓市場配置資源的作用得到最大發揮，充分利用信息化手段使得檢驗機構和排放超標汽車治理企業不敢作假，無法作假。

受利益驅動，為數不少的汽車排放檢驗機構弄虛作假問題嚴重，各類奇葩的作假手段層出不窮，花樣不斷翻新，常見作弊方法竟然多達幾十種，甚至出現屏蔽OBD數據上傳、嵌入軟件干預檢驗真實結果數據、遙控篡改檢驗結果數據等行為。這些弄虛作假問題如果得不到有效抑制和解決，那么就會讓大量尾氣排放檢驗不合格的車輛逃之夭夭，“檢測端”的“放水”如果不能得到有效抑制，排放超標車輛的治理就如一張不能充饑的大餅。各職能部門在機動車尾氣排放鏈條上各個關鍵性環節上務必要相互支持與配合，使得“檢驗-維修治理-執法督察”得到實現。轄區政府的信息化監控網絡系統是實現生態環境、交通運輸、市場監督和公安交管部門涉及機動車相關信息互聯互通的基礎和制度運行的有效支撐，通過政府公開信息系統有效監控鎖定排放超標車輛，通過系統對尾氣排放不合格的車輛實施信息鎖定和全程跟蹤。在汽車尾氣排放檢驗機構的檢驗結果上傳后，不合格信息即被鎖定，并上傳至公共信息網站，車輛所有人、公安車輛管理機關、交通運輸管理部門、市場監督部門和具備合法維修治理資質的機動車維修企業均可獲得其相關信息，當車輛進入具備合法維修治理資質的機動車維修企業實施維修治理時，信息平臺將與交通運輸部已經在全國搭建的“汽車維修電子健康檔案”信息系統平臺對接，相關信息被車輛所有人和相關部門同時獲得，實現陽光下排放超標汽車的維修治理，既能讓消費者明明白白消費，又能讓監管部門全程控制汽車尾氣排放檢驗和排放超標汽車維修治理全過程。

3 I/M制度閉環管理的靈魂

首先是管住源頭。汽車尾氣排放檢驗機構應嚴格按照《檢驗機構資質認定管理辦法》（原質檢總局第163號令）和認證認可行業標準《檢驗機構資質認定能力評價檢驗機構通用要求》（RB/T 214—2017）、《檢驗機構資質認定能力評價機動車檢驗機構要求》（RB/T 218—2017）運行質量體系和程序文件，應嚴格遵循《汽油車污染物排放限值及測量方法（雙怠速法及簡易工況法）》（GB 18285—2018）和《柴油車污染物排放限值及測量方法（自由加速法及加載減速法）》（GB 3847—2018）規定的測量方法和限值實施汽車尾氣排放檢測，市場監督主管部門則應通過強化其檢驗能力的監管，嚴格查處檢驗過程中的弄虛作假行為，與生態環境主管部門齊抓共管，遏制虛假檢測行為。生態環境主管部門應不斷提升監管能力，強化“事中事后”監管和“雙隨機，一公開”，擔負起保衛碧水藍天的法定職責，堅決懲治汽車尾氣排放檢驗中的一切違法行為。同時，應增加投入，使得遙感檢測、中重型柴油車OBD在線監測和汽車尾氣排放檢驗監管相結合形成監控網絡，并利用遙感檢測和中重型柴油車OBD在線監測對汽車尾氣排放檢驗機構的檢驗結果做認證性比對，強化監管措施和手段，倒逼汽車排放檢驗機構不敢弄虛作假，不能弄虛作假。

其次是保證汽車超標排放維修治理能力。機動車維修企業應遵循《機動車維修管理規定》（交通運輸部令2019年20號），利用《汽車維修電子健康檔案系統》（JT/T 1132）面向公眾提供汽車維修服務，對機動車維修記錄實現信息化管理，實現維修數字信息化公開，通過汽車維修電子健康檔案，展示企業的基本情況，實現陽光下消費，向車主提供便捷的維修信息化綜合服務。超標排放車輛應到取得工商營業執照，并在交通運輸部門備案的一、二類汽車維修企業和從事發動機專項維修的三類汽車維修企業實施維修治理，企業應如實記錄汽車排放污染物治理維修的相關信息，出具“機動車維修竣工出廠合格證”，并與機動車環保檢測平臺實現數據交互，做為機動車排放污染物上線復檢的依據，在制度上和機制上杜絕虛假維修治理，確保維修治理質量。交通運輸主管部門應依據《機動車維修管理規定》（交通運輸部令2019年20號）和運政信息系統強化監管，嚴厲處罰汽車維修企業的違規行為。對于不具備超標排放車輛維修治理能力、用強制或者虛假信息誘導欺騙的方式向托修方違規搭售排放維修治理項目或配件裝置、有意夸大配件裝置性能或維修效果、群眾舉報投訴多的汽車維修企業，交通運輸主管部門要依法依規加強監管和處罰，規范和凈化排放超標車輛維修治理的市場秩序。對使用假冒偽劣配件進行排放超標車輛維修治理、破壞汽車車載排放診斷系統、采用臨時更換汽車排放污染控制裝置等弄虛作假方式通過尾氣排放檢驗的行為，應依據《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國道路運輸條例》的有關規定予以處罰。《中華人民共和國大氣污染防治法》第一百一十二條第三款規定，以臨時更換機動車污染控制裝置等弄虛作假的方式通過機動車排放檢驗或者破壞機動車車載排放診斷系統的，由縣級以上人民政府生態環境主管部門責令改正，對機動車所有人處5 000元的罰款，對機動車維修單位處每輛機動車5 000元的罰款。

三是要堵住排放超標車輛的逃遁之路。通過政府管控信息系統的“維修治理鎖”確保汽車排放檢驗機構不得承擔未經維修治理車輛的復檢，“維修治理鎖”自車輛尾氣排放檢驗不合格即自行鎖死，完成維修治理，由維修治理企業上傳維修治理信息資料（包括視頻、圖片和與維修治理相關的參數，能夠實現消耗材料的追溯和責任倒查），并開具“機動車維修竣工出廠合格證”后即實施解鎖，在未解鎖之前，任何汽車尾氣排放檢驗機構均無法錄入不合格車輛的基本信息，無法完成車輛檢驗活動。對已維修治理的車輛須返回首次承檢車輛的汽車排放檢驗機構進行復檢。復檢仍然不合格的，由原承擔維修治理的機動車維修企業免費重新維修治理，連續2次不能治理合格的，車輛所有人有權選擇到其他維修企業進行維修治理，發生的費用由未能完成維修治理的企業承擔，切實保證維修治理企業不能弄虛作假，不敢弄虛作假，真正建立起有效的閉環監管機制，使得尾氣排放超標車輛的維修治理得以全面掌控。對于超標排放車輛經診斷后確實無法修復的或維修治理后仍然無法達到規定排放標準的，應如實告知托修方，由托修方決定是否繼續維修治理。

4 務必和諧穩定推進I/M制度

《通知》屬于行政規范性文件，具有一定的法律約束力，它的頒布對推進機動車尾氣排放超標治理無疑是一件好事，但是好事務必辦好才行。I/M制度是一項復雜的系統工程，涉及面廣，且與老百姓切身利益密切相關，既要藍天白云，也要社會和諧穩定，各個關鍵性環節的處置是否妥當、是否符合事物運行的規律，各類矛盾的內因和外因處理協調是制度成敗的關鍵所在。I/M制度的真諦應該在每年一次的車輛“年檢”之外，而不在于超標治理本身，關鍵是車輛使用習慣的培養及車輛維護與修理意識的塑造。I/M制度的關注點應該是車輛日常維護，是要培養車輛所有人良好的車輛使用、維護與修理習慣，而不是出現了尾氣排放超標才去硬性治理。車輛日常維護及其維護作業質量是保障車輛技術狀況的關鍵，是車輛尾氣排放達標的前提和基礎。尾氣排放超標的實質就是發動機或發動機輔助系統（包括發動機后處理裝置）出現了故障，如何精準診斷和正確排除故障才是尾氣排放超標治理工作的核心。因此，應在汽車維修業培育“以養代修”的理念，規范推行“檢測-診斷-維護-修理”工藝流程，積極推進并普及車輛維修的“三檢制度”（即進廠檢驗、維修過程檢驗和維修竣工出廠檢驗制度），不但要解決尾氣排放超標車輛的治理問題，而且要解決好保持車輛良好技術狀況的社會問題，使得車輛經常處于良好技術狀況成為一種常態。要努力防止類似營運車輛強制二級維護曾經出現過的亂像和錯誤，絕對不可重蹈營運車輛強制二級維護的覆轍，徹底顛覆了制度設計的初衷，硬是將好端端的制度體系弄得徹底變味，以致出現因噎廢食。

筆者認為，推進《通知》的落地工作應該遵循以下五項基本原則。一是統籌兼顧，穩步實施。結合轄區具體實際，正確引導具備維修治理能力的企業積極投入，穩步推進I/M制度的實施。二是堅持標本兼治，閉環管理。強化源頭管控，建立機動車排放檢驗和維修治理信息互聯互通、數據共享機制，實現車輛運行、檢驗和維修治理閉環管理。三是規范經營，行業自律。落實企業主體責任，依法經營、誠實信用、公平競爭、優質服務；加強行業自律，發揮行業協會橋梁紐帶作用，提升服務水平。四是強化監管，服務社會。建立依法行政，各司其責，監管到位，保障有力的綜合執法模式，加強部門之間橫向協作，強化事中事后監管，提升便民服務，維護汽車尾氣排放檢驗機構、排放超標車輛維修治理企業和車輛所有人的合法權益。五是統一監管模式，避免孤島現象出現。統一尾氣排放檢驗方法和限值是確保公開、公平、公正的基礎，統一監控網絡系統是避免信息孤島確保閉環管控的先決條件，統一維修治理竣工質量保證期是落實維修企業主體責任的途徑，統一開放維修治理市場是維護消費者權益的前提，統一違法處罰是依法行政的保障。

尾氣排放超標無非就是發動機及發動機輔助系統（包括發動機后處理裝置）出現故障而引發尾氣排放檢驗結果不合格，因此尾氣排放超標維修治理企業的儀器設備選擇應該完全交給企業自主決定。一定要通過市場引導來配置資源，充分發揮市場機制作用，引導維修企業選擇技術成熟、可靠、性價比合理、使用效率高、能夠為企業帶來效益和效率雙重提升的保修檢測、診斷、維修機工具。只要符合《通知》規定的取得汽車維修經營備案的一、二類汽車維修企業和從事發動機專項維修的三類汽車維修企業，可承擔排放超標車輛的維修治理工作，任何單位和個人不得強制干預企業選擇儀器設備，更不能指定廠牌型號搞變相的強買強賣。既然已經有《機動車維修管理規定》（交通運輸部令2019年20號）和《汽車維修業開業條件》（GB/T 16739），就應該按照其要求，凡具備維修治理資質能力的企業均可公開自愿申報備案，成為尾氣排放超標維修治理企業。其法定前提是持有合法期限內的工商營業執照，并實施了有效備案，且能夠與汽車維修電子健康檔案系統對接，按照規定上傳維修治理信息的機動車維修企業。排放超標車輛維修治理網點的設立應通過信息引導實現統籌兼顧，盡可能避免一哄而上。

政府應該進一步規范在用汽車節能減排產品和技術的認證、推廣，行業主管部門和行業協會應積極尋求遠程在線輔助診斷、維修技術，引導并重視在用汽車節能減排的產學研結合和校企合作，尋求解決尾氣排放超標治理技術和人才培養的突破口。值得關注的是有些人已經瞪大了眼睛，緊緊盯住了維修企業和車輛所有人這塊“唐僧肉”，價格虛高的維修治理用儀器設備、夸大的維修治理效果、魚目混珠的所謂“技術”已經出現。尤其目前基層正處于體制改革過程中，有的設備生產廠商已經盯上了所謂“有權人”，在設計和尋求利益傳輸鏈條，如果處置不當就會給隊伍建設帶來不可彌補的損失。

5 落實I/M制度促進行業轉型升級

機動車維修業已經是重要的民生服務業，機動車排放超標維修治理務必嚴格遵循“檢驗-維修治理-執法督察”的閉環管理，堅持依法行政、執政為民。通過規范檢驗機構的治理體系運行，強化監管手段和技術路徑，徹底堵住檢驗機構數據的弄虛作假來把住制度源頭，維修治理緊緊依靠成熟可靠先進的工藝流程來確保維修治理質量，不但要治理得了，還得治理得好，真正從根本上解決排放超標的根源。

依據《物權法》《消費者權益保護法》和汽車“三包”管理相關規定，應鼓勵和引導車輛所有人自主選擇維修治理企業，任何單位和個人不能限制車輛所有人自主選擇消費服務對象的合法權益，以此引導機動車維修企業提升服務能力和服務質量，按照《機動車維修服務規范》規范企業服務，同時引導車輛所有人選擇具有合法資質的企業進行維修消費，告知其選擇非法企業維修的風險。要通過維修治理效果及效率引導市場流向，依托市場配置資源，由市場主導排放超標車輛維修治理，杜絕人為強制指定維修消費，還權力與車輛所有人，讓治理效果和消費性價比主導市場話語權。

隨著制造汽車的原材料、零部件加工工藝、裝配工藝、運行材料等的技術進步及道路條件的大幅改善，汽車發生故障的概率越來越低，“車不壞了”將成為汽車的“新常態”。過去汽車“以修為主，以養為輔”的理念將逐步被汽車“以養為主，以修為輔”所替代，汽車后市場的業態也將由“以修為主”的大型、綜合型汽車維修企業轉向“以養為主”的專項汽車服務企業，并朝著品牌化、連鎖化的方向轉型升級，這都將導致汽車后市場的崗位、崗位能力、工作內容、作業深度、作業方式、服務類型、服務理念等發生一系列深刻的變化，這對從業人員的核心技能要求也將從“修”向“養”轉變、從單純的技術型人才向服務型人才轉變，汽車后市場崗位如何緊跟行業發展、順應市場需求進行大幅調整勢在必行。

排放超標在過去很長時期內沒有得到汽車維修業的重視，積累的維修治理經驗相對分散，中高端汽車故障診斷技術人員相對短缺。排放超標的檢驗、診斷僅僅靠維修經驗是遠遠不夠的，需要會使用現代檢驗診斷儀器設備、具備診斷能力的技術人才。通過排放超標車輛維修治理工作，推動汽車維修業轉型升級，把重點放在培養具備檢驗、診斷能力的技術實用型人才上來，培育檢測-診斷-維護-修理的車輛維修理念和工藝流程。