民國時期我國殘疾人體育政策變遷的歷程考察

李圣鋒,高山桂

1 引言

熟知中國近代體育史的人都知道，我國殘疾人體育是伴隨著近代體育的引進而起步的。換言之，中國殘疾人體育肇始于鴉片戰(zhàn)爭，之后經社會各界人士的努力和爭取，到了民國時期得到了一定的發(fā)展。眾所周知，民國作為華夏大地上的第一個資產階級民主共和國，在特殊教育層面做了很多有益的嘗試，殘疾人體育在此期間也獲得了一些關注。譬如，在國家層面出臺了一些關于殘疾人體育的條文法規(guī)——1912年3月參議院制定了教育部《官職令草案》，將發(fā)展殘疾人教育作為普通教育司的職責之一；1922年的壬戌學制對殘疾人教育的對象、意義和目的做了比較明確的劃分；1930年3月國民政府特頒發(fā)訓令第二二八號，對私立學校進行整頓，開始對教會特殊教育進行實質的監(jiān)管……由此可見，殘疾人這個特殊群體在民國時期逐漸走出了被遺忘的歷史宿命，進入了人們的公共視野。在此種意義上，本文依托特殊教育的政策文件，對民國時期的殘疾人體育做了理論上的通盤關照，以史鑒今，尋求其與我國殘疾人體育尤其是殘疾人體育政策領域的淵源性密切聯系，將對當下我國殘疾人事業(yè)的發(fā)展尤其是殘疾人體育政策的完善，具有相當深遠的理論指導意義。

2 民國時期我國殘疾人體育政策的演進歷程

我國的殘疾人體育是伴隨著特殊教育在清末由西方世界傳入中國的，和西方國家相同，在我國早期的殘疾人體育中，傳教人士扮演至關重要的角色[1]。在民國建立之前除基督教會外，中國還沒有任何非宗教的私人、團體乃指政府來從事特殊教育這項工作，也就是說國人還很少認識到此項工作的必要性和重要性，中國的早期特殊教育是教會獨家包辦的。辛亥革命爆發(fā)，世人的人權意識高漲，在全球特殊教育蓬勃發(fā)展的背景下，中國的殘疾人體育開始起步，經過民國30多年的發(fā)展，中國的殘疾人體育基本上完成了現代化的轉型。我們依據各個時期殘疾人體育的發(fā)展特征，可以將民國時期殘疾人體育的發(fā)展大致分為萌芽期(1912-1924)、轉型期(1925-1942)和平穩(wěn)期(1943-1949)三個時期。

2.1 殘疾人體育發(fā)展的萌芽期(1912-1924)

1912年，以孫中山為首的國民黨革命派在南京建立中華民國。民國的建立傳播了民主共和的新思想，改變了以前國家在對待殘疾人體育的發(fā)展一貫無視的態(tài)度，頒布了新的憲法，首次將特殊教育載入了國家法令，為殘疾兒童受教育提供了法律依據。比如，參議院在 3 月制定的教育部《官職令草案》時，就將發(fā)展殘疾人教育作為普通教育司的職責之一[2]。隨著國民地位的提高，越來越多的國民意識到特殊教育對中國的重要性。5月13日，時任民國教育部長的蔡元培在參議院宣布政見時專門提到了“盲啞廢疾等的特殊教育”。民國教育部在同年九月發(fā)布《小學校令》，規(guī)定“殘疾人學校由城鎮(zhèn)鄉(xiāng)設立之，其中經費負擔依法律規(guī)定，由城鎮(zhèn)鄉(xiāng)學務委員會管理”。第一次對成立特殊學校的條件做出法律性規(guī)定，民國政府開始正式介入對殘疾人教育的管理。12月教育部分課章程中將“盲啞學校及調查學齡兒童就學事項”增列于普通教育司第三科，再次確立了特殊教育在國民教育體系中的地位與管理歸屬[3]。

北洋政府時期，先后出臺了很多政策對殘疾人教育進行法制化管理。如1915年的《國民學校令》、1916年的《施行細則》更是對特殊學校的校長、教師的資格等均依照國民學校的校長、教師的資格做出明文的規(guī)定。1917年的《教育廳組織大綱》、1918年的《省視學規(guī)程》、《縣視學規(guī)程》等條令的頒布形成了特殊教育的中央、省、縣的三級管理體系。第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)重創(chuàng)了國人對西方教育的崇拜心理，五四運動的開展激發(fā)了國民的反帝情緒，有識之士開始呼吁社會和政府關心特殊教育，如朱衡濤、張維新撰寫了《增加盲啞教育呈教育部文》。鑒于此北洋政府公布《教育系統改革令》，一個新的學制開始了。1922年壬戌學制對殘疾人教育的對象、意義和目的做了比較明確的劃分——“對精神上或身體上有缺陷者，應施以相當之特種教育[4]。

2.2 殘疾人體育發(fā)展的轉型期(1925-1933)

五四運動后，中國人的思想主流開始從崇拜西方的迷夢中清醒過來，這時的體育教育與民族啟蒙和國家利益密切結合起來。1921年，教育部長范源濂公開聲明：教會學校強迫學生做禮拜和讀《圣經》的行為屬于違反中國憲法。1922年蔡元培和胡適等知名人士提出了“宗教與教育分離”的問題。隨后中國爆發(fā)“收回教育權運動”、“非基督教運動”、“中國教會自立運動”等一系列反帝和要求收回利權的運動，中國各地出現了大規(guī)模的抗議和罷課活動。在此背景下，北洋政府和后來的國民黨政府先后多次頒布法令對當時盛行的教會特殊教育進行限制、規(guī)范和利用。1925年，北洋政府教育部針對“外人捐資設立的各等學校”的管理事宜發(fā)布《公告》，明確了教會在華學校的屬性，同時還規(guī)定外國人在中國創(chuàng)辦的學校，其校長要讓中國人擔任，若原來的校長是外國人，至少要讓中國人來任副校長，而且要讓他作為向中國政府申請注冊的代表人；學校不能把傳布宗教當為宗旨；中國人要占學校設立董事會的名額不能低于一半；學校的課程要遵照中國教育部制定的標準，不能把宗教科目當作必修課。

國民黨政府成立后，加快了對教會特殊教育的轉變。1929年，南京教育部公布《私立學校規(guī)程》明確的把外國人設立的特殊學校歸為私立學校，更是對“私立”學校的眾多的事項進行細目規(guī)定。表明了政府對殘疾人教育有了更深刻的理解。次年3月教育部特頒發(fā)訓令第二二八號，對私立學校進行整頓，開始對教會特殊教育進行實質的監(jiān)管。為了應對中國特殊學校過少不能滿足眾多殘疾兒童需要的國情，1931年8月教育部指令江蘇省教育廳：“肢體殘疾之兒童，在近地未有相當特殊學校以前，應準依照程度人一般學校肄業(yè)。至于體育功課，除應令于可有范圍內盡量參加外，特準變通辦理，由校長酌情于免除，或另以他種作業(yè)代之”。[5]為殘疾人進入普通學校開了綠燈，使更多的殘疾人擁有了受教育的權利。1933年,《私立學校規(guī)程修正》規(guī)定“非中華民國的人民、組織、團體不得在中華民國領土內設立教育中國兒童之小學”。[6]此條令結束了外國人在華設辦初級教育機構的歷史，當時中國的特殊教育多為初級教育，因此這條政策的出臺同時也杜絕了外國人在華開展殘疾人體育的可能。

2.3 殘疾人體育發(fā)展的平穩(wěn)期(1934年-1949年)

民國后期，政府和民眾對基礎教育的態(tài)度取得了共識：人生第一階段的正規(guī)教育——小學階段的教育對兒童十分重要，中國的兒童應該由中國人自己來養(yǎng)，中國的初等教育必須由中國人自己來辦，不能操之于外國人之手。禁止外國人在華設立特殊學校的共識在民國后期的法律中頻頻提到。1943年《修正私立學校規(guī)程》再度重申“外國人不許在民國境內設立教育中國兒童之小學，其專為教育其本國兒童所設立的小學用受所在地主管教育機關之管理”。[7]中國殘疾人體育開始走上了獨立發(fā)展的道路。

國民黨政府時期，對教育特別重視，殘疾人的教育問題也開始受到廣泛的關注。《實施義務教育暫行辦法大綱實施細則》(1935)、《學齡兒童強迫入學辦法》(1937)、《各省市失學民眾強迫入學暫行辦法》1937)等條令對殘疾人的教育作了相關規(guī)定：殘疾者，經指定醫(yī)生證明不堪入學者，再經過當地強迫入學委員會證明屬實的，可免除入學；但是當地或臨近的周邊有特殊學校的，仍然勸令其入學接受特殊教育。隨著義務教育在世界上的推廣，國民政府也開始在中國實施義務教育。1947 年，南京政府公布的《中華民國憲法》規(guī)定：中國國民接受教育的機會一律平等，學齡兒童(6—12)全部享受基本教育，免除學費。其貧苦者，由政府供給書籍[8]。已逾學齡未受基本教育之國民，一律受補習教育，免納學費，其書籍亦由政府供給。殘疾兒童的義務教育事業(yè)開始開展了，政府開始計劃大規(guī)模的發(fā)展特殊教育，來滿足國民的需要。更有公立特殊學校的校長在制度層面上提出編制、課程、學制等問題的“整齊劃一”，從而健全殘疾人教育制度。

與國民黨把發(fā)展殘疾人體育當面子工程相比，共產黨為了促進殘疾人體育發(fā)展做了更多的實質性工作。許多重要的領導人很早就意識到了體育對我黨發(fā)展的重要性，并積極的帶頭參與各項體育活動。雖然沒有提出專門的殘疾人體育發(fā)展政策，但是殘疾人體育作為全民體育的一部分同樣受到關注。共產黨統治下的殘疾人在生活方面得到了保障，他們與正常人一樣接受教育，從事力所能及的體育運動。為了加強對體育運動的具體領導，共產黨成了專門的體育管理組織。如1937年的“陜甘寧邊區(qū)運動委員會”，林伯渠任榮譽會長；1940年成立“延安體育會”；1942年的“延安新體育學會”等。共產黨人通過《紅色中華》、《新中華報》、《解放日報》等報刊對全民體育重要性進行宣傳和倡導，力爭每個人都參于到革命體育與群眾體育中來[9]。解放戰(zhàn)爭時期，共產黨重視特殊學校對國家發(fā)展的重要性，注意保護特殊學校，力爭其不受戰(zhàn)爭損壞，派專人管理接管的特殊學校。

3 民國時期我國殘疾人體育政策變遷的深層動因

民國時期殘疾人體育得到了較快的發(fā)展，中國的殘疾人體育從無到有，一步步的開展起來，最終基本完成了中國殘疾人體育的現代化轉型。這些成就的取得離不開民國時期殘疾人體育政策的制定，這些政策條令在當時社會背景下發(fā)揮了重要的作用。但同時我們不可否認的是，這些政策條令本身或多或少也存在著一些問題。主要表現在以下幾個方面：

3.1 民國前期殘疾人體育的發(fā)展對外國人的嚴重依賴

民國前期，舊去新來，中國教育的許多舊制度被廢除，中國的新學改造效法于西方，中學更多的被西學所取代，西方對中國的影響在逐步加強，這一切給教會在華的特殊教育事業(yè)提供了廣闊的發(fā)展空間，同時也為中國殘疾人體育事業(yè)的萌芽奠定了社會基礎。這一時期不光原有的學校得到了長足的發(fā)展而且一批新的特殊學校也建立起來。以中國首個聾啞學校“啟喑學館”為例，啟喑學館是梅理士夫婦(美)于1862年在山東登州建立的，民國成立后得到了快速的發(fā)展。1912年學館設師范部加強師資培訓的力量；1913年，在女學部內附設了幼稚園；1920年開辦新式教學訓練班，由此在中國衍生了殘疾兒童回歸社會的教育法；1923年完成了學校的擴建。此外，上海盲童學校(1912)、成都基督教盲啞學校(1918)、武昌協和女子盲童學校(1919)、北京私立聾啞學校(1919)等一批特殊學校也建立起來。

雖然民國前期是中國殘疾人教育發(fā)展較快的時期，但是存在的問題同樣是顯著的。通過查找史料我們可以發(fā)現，這一時期的中國的殘疾人教育和晚清時的差別不大，都是外國人開辦的，教會是開辦中國特殊教育的主要場所。尤其從1906年開始，由于清政府的學部規(guī)定外國人在中國辦學校無需向中國政府“立案”審批，放棄了對教會特殊教育的管轄權。之后，民國成立后的政府也延續(xù)了這一做法，即使民國政府前期頒布的《小學校令》(1912)、《國民學校令》(1916)等法令對特殊教育的開辦提出了一定的規(guī)范，但這些條款僅適用民國建立以后國人開辦的特殊學校，同樣也沒有對特殊學校的管理進行規(guī)范。教會特殊教育因其身份不明，完全不受中國法律政策的管制，教會特殊教育自行其是，宗教色彩濃厚。總而言之，政府和社會還沒有真正認識到殘疾人教育對我國社會的重要性，我國殘疾人體育的發(fā)展也幾乎完全依賴于西方教會。

3.2 民國中后期殘疾人體育的絕對本土化發(fā)展

民國中后期的殘疾人體育發(fā)展是一個絕對性的本土化發(fā)展過程。1925年——1933年的殘疾人發(fā)展開始向絕對本土化轉變，從1925年北洋政府的《公告》中“要求外國人在華設辦的學校改為由主要是中國人來領導”到1933年國民黨政府的《私立學校規(guī)程修正》中“禁止非中華民國人民或其他所組織團體在中華民國領土內設立教育中國兒童之小學”短短的九年時間里殘疾人體育在民國政府的指導下逐漸完成了由西人舉辦到華人經辦的轉變，收回了中國殘疾人的教育權。在這段時間里政府和社會對殘疾人體育給予了更多的關注，取得了一些成就。中國人開始獨立從事殘疾人體育的工作，外國人在華開設的特殊學校的各個方面受到限制，更難能可貴的是這一時期在中國出現了公立特殊學校。1927年在民國首都成立的南京盲童學校的是當時全國公立特殊學校的表率。此外還有廣州福瞽工讀學校(1926)、杭州盲童學校(1929)、廣州市立瞽女教養(yǎng)院(1929)、蘇州聾啞學校(1931)、青島市立盲童學校(1931)、紹興盲啞學校(1933)等一批公立特殊學校于這段時間建立。

由此可見，在這一時期對外國人在華從事特殊教育進行可多方面的限制，到1933年更是禁止外人在華開設特殊教育，從當時的國情來看，的確有利于推動國人從事特殊教育的發(fā)展。從長期來看政府的這種行為其實阻礙了中國殘疾人事業(yè)的發(fā)展，民國時期，國家積貧積弱，財政一直處于吃緊狀態(tài)，政府沒有足夠的精力來來從事殘疾人事業(yè)。由于戰(zhàn)亂和大工業(yè)生產的匱乏，中國的殘疾人的教育一直沒有得到實質的改善。在這樣的社會大環(huán)境下禁止外國人在華辦殘疾人教育，使中國殘疾人體育失去了國際的資助。長此下去不但會影響中國殘疾人體育的改善，同樣會拉大中國殘疾人體育與世界先進國家的差距。

3.3 殘疾人體育不完善的政策法規(guī)體系

民國時期的殘疾人體育政策法規(guī)體系，是資產階級性質的法律體系，比封建社會的教育體系更能表現人們的意志。民國時期，中國人的人權意識迅速高漲，政府不得不改變清政府對殘疾人隔離忽視的態(tài)度，把殘疾人教育納入到國民教育，試圖建立具有資產階級性質的特殊教育體系。歷屆民國政府通過頒布一系列的法令法規(guī)，對特殊教育的進行指導，殘疾人體育政策朝著正規(guī)化﹑科學化發(fā)展。在殘疾人體育萌芽期政府出臺的《國民學校令》(1915)、《國民教育施行細則》(1916)等都對盲啞學校的校長、教師資格等作了明文的規(guī)定；殘疾人體育轉型期政府的《公告》(1925)、《私立學校規(guī)程》(1929)等明確了外國人在華設立的殘疾人學校的性質，政府開始參與管理；殘疾人體育平穩(wěn)期是殘疾人體育政策法規(guī)體系建立的最重要時期，這一時期不但政府從大局上對殘疾人學校進行規(guī)劃，如1948年盲啞教育談話會對“盲啞教育之學制，課程師資各項，多所討論”，同時殘疾人學校自身也加強了規(guī)章制度的建設，如華北聾啞學校制定了《校務委員會組織章程》、《總務課組織章程》、《學校簡章》等規(guī)章對特殊學校教育進行科學規(guī)范。

盡管如此，民國時期政府對殘疾人體育加強了科學規(guī)劃，為此也頒布了大量的條令，但是這些政策極少得到落實。眾多的條令僅存在于書面上，成為一紙空文。致使民國時期一直沒有形成較為完善的殘疾人體育政策法規(guī)體系。民國后期，中國的特殊教育發(fā)展遭受到日本帝國主義的嚴重破壞，大量的中國特殊學校因戰(zhàn)亂和經費不足而紛紛倒閉，殘疾人的生活得不到應有的保障，這時的殘疾人體育如水中浮萍，風雨飄搖。抗戰(zhàn)勝利后，政府有心大力發(fā)展特殊教育，然而接踵而來的解放戰(zhàn)爭又使這一計劃破產。

回顧民國殘疾人體育政策變遷的歷程，可以發(fā)現中國殘疾人體育的總體立法層次較低，尚未出現獨立的殘疾人體育法，殘疾人“養(yǎng)”“教”管理混亂，殘疾人體育政策的現實操作性不強。民國時期歷屆政府所頒發(fā)的條令就沒有一條就殘疾人體育而設定的專門法律，殘疾人體育僅在一般教育法規(guī)中連帶規(guī)定，其中在殘童就學、經費投入、資源配置、社會救濟、學制教程、師資管理等方面都沒有明確的法律規(guī)定，中國近代的殘疾人體育法律體系顯然極不完備。民國時期對殘疾人的“養(yǎng)”與“教”經常混和在一起，民國時期殘疾人體育的管理部門變化頻繁，先后經歷了北洋時期的內務部，國民時期的內政部-社會部-內政部的改變。這就使得在民國時期經常出現負責“養(yǎng)”的部門涉足殘疾人學校的管理事宜，特殊教育在政府的教育序列中長期別列在“社會教育”的類別，未能進入普通教育的序列，未能納入國民教育的體系中。民國時期出臺有關殘疾人教育的法律法令多停留在法理的層面上，缺乏強制性及具體的法律責任和懲罰措施，難以實施法律的干涉和法理的追究，缺乏法定的條件和程序；在教育的對象評估、鑒定制度以及受教育權的強制性保障方面，都缺乏法律規(guī)定；已有法律規(guī)定在實際操作中也經常大打折扣。

4 結束語

正如特殊教育界經常提高的一句話：“‘天生的不平等’是無法否認的事實，但‘提供平等的教育機會’是特殊教育一直追求的方向和目標。”民國時期的殘疾人體育盡管處于國內外的復雜社會背景，還是邁出了向現代化轉型的堅實的一步。過去長期停留在“同情”、“施舍”“恩賜”層面的殘疾人體育，到了民國時期，隨著人權的高漲和特殊教育政策的不斷完善，從對殘疾人體育的初始關心到后來對其權益的政策保障，都不同程度地彰顯了民國時期的殘疾人體育從無到有、從無序到有序、從號召型向依法治教的模式轉變，進而對當下我國殘疾人體育的健康發(fā)展，提供一定的理論借鑒意義。