環評報告不該“走過場”

◎ 文《法人》特約撰稿 畢競悅

4 月中旬，深圳灣航道疏浚工程（一期）環評報告造假一事引發公眾強烈關注。4 月16 日，深圳市生態環境局通報調查進展時稱，廣東省生態環境廳派員參與造假事件調查，目前，省市聯合調查組已完成對編制單位的調查取證，案件進入立案處罰階段。

環評報告書，全稱為環境影響報告書，是由具有相應環境影響評價資質的單位，對可能造成重大環境影響的建設項目進行的一種全面環境影響評價文件。

環評報告作為環境保護的第一道“閘門”，其對環境影響評價的真實性、客觀性、公正性直接關乎環境安全的底線。生態環境部門對環評文件質量問題采取“零容忍”態度，彰顯了堅決依法依規加強監管和嚴肅查處的決心。那么，目前我國的環評制度還可以從哪些方面予以完善呢？

“未批先建”曾大量存在

1979 年通過的《中華人民共和國環境保護法（試行）》，首次在法律層面確立建設項目環評審批制度，環評成為建設項目開發的前置條件。按照法律規定，只有環境影響報告書審批通過后，才能審批可行性研究報告等其他文件。

2002 年頒布、2003 年實施的《中華人民共和國環境影響評價法》明確規定：“建設項目的環境影響評價文件未經法律規定的審批部門審查或者審查后未予批準的，該項目審批部門不得批準其建設，建設單位不得開工建設。”（第25 條）這種制度安排被稱為環評“否決制”，即環評對于項目開發活動具有“一票否決”的效果。

然而，實踐中經常發生“環境影響報告書編制滯后，從而拖累可行性研究報告審批，導致項目其他審批手續無法進行”的情況。按照規定，建設單位還需要辦理其他一系列證件、許可等。如果建設單位完全按照程序進行環境影響報告書審批，那么之前辦理的一些證件或許可就會過期，需要重新辦理。待到重新辦理手續完成，又會有其他證件或許可過期。這意味著，建設單位永遠不可能完全按照法律程序辦完手續，“合法”開工。因此，“未批先建”情況曾大量存在。即使先進行“環評”，也存在著走過場的現象，環評很少有不通過的。通過后，往往缺乏執行檢查，在生產中不按環評計劃執行的情況比較普遍。

環評“走過場”的問題，與建設項目環評程序設計有關。環評機構類似于一個咨詢機構，負責環評文件的編制、組織評審會。環評報告的概念性評價多，基礎性數據少，往往憑經驗編制或相互借鑒，導致出現以訛傳訛或雷同現象。存在著“表面的、短期的影響評價多，深層的、長期的影響評價少”的問題。出現這些問題的一個主要原因是，環評專家一般參與環評的深度有限，對項目現場調研不足。

另一方面，環評機構一般由建設單位聘請，環評費用由建設單位承擔。正所謂“吃人嘴短，拿人手短”。在這種情況下，環評幾乎不可能不通過。

超八成項目環評已無需審批

在行政機構“放管服”背景下，2014 年12 月，國務院發布文件，提出精簡前置審批事項，僅對重、特大項目仍保留環評前置審批；對確需保留在項目開工前完成的審批事項，與該項目核準實行并聯辦理。

與此保持一致，《中華人民共和國環境影響評價法》也在2016 年的修改中，刪除了“環評文件未經審批部門審查或審查后未予批準則不得給予項目開發許可”的規定；2017 年新環保條例亦作出了相應修訂；2018 年底新修訂的《中華人民共和國環境影響評價法》，取消了建設項目環境影響評價資質行政許可事項，不再強制要求由具有資質的環評機構編制建設項目環境影響報告書。同時，也明確了建設單位對其建設項目環境影響報告書（表）承擔主體責任。

這些變動意味著，環評審批不再是建設項目獲得開發許可的前提。

2019 年8 月初，國辦印發《全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議重點任務分工方案的通知》，推進環評制度改革，對不涉及有毒有害及危險品的倉儲、物流配送等一批基本不產生生態環境影響的項目，統一不再納入環評管理。

之后，隨著逐步“簡政放權”，全國目前超過八成的項目環評已無需審批。環評否決制出現松動，環評的約束力進一步弱化。

環評審批不能一放了之

從全球來看，一些國家徹底取消了對建設單位環評文件的行政審批，環評屬于一種自律機制，僅發揮信息交流功能。這種做法事實上取消了環評的強制力，環評只是單純向決策者提供的參考信息，是否否決項目則交由建設單位自主決定或項目許可機關裁量決定——這種做法的典范是美國和德國。

如果徹底取消對環評的行政審批，可以減少行政對企業的干預，由此減少了行政權力被濫用的可能，但必須輔以嚴厲的環境侵權追責機制，限制企業主動減少對環境的不利影響，這種機制以司法深度介入環保專業領域為前提，目前在我國并非現實。

因此，政府管理環保，行政審批不能一放了之，依然有必要堅持環評前置以及環保機關對環評文件的行政審查等相關機制。環評改革的方向應該是增強其中立性。環評費用應由企業交給中立的第三方機構，設立環評基金，用于環評開支，切斷企業與環評機構、環評專家的直接聯系。同時，增強環評機構和環評專家的權力與責任，完善環評專家對環評報告終身負責的責任制，做到權責相符。

鑒于環評法在短期內不太可能修改，可恢復2011 年《環境影響評價技術導則 總綱》所明確規定的環評“早期介入”原則，明確環評應當盡早進行。

總結來說，環評屬于一種預防性制度，通過事前預防以避免環境風險的出現。在我們身處的風險社會中，應給予充分的重視。