關(guān)于推進(jìn)基層政府應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的思考

李華汐 ，黃旻鵬，黃同林

（1.江西省安全科學(xué)研究院，江西 南昌 330103；2.南昌大學(xué)化學(xué)學(xué)院，江西 南昌 330031）

0 引言

黨的十九屆四中全會(huì)提出要“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”[1]。當(dāng)前，新冠肺炎疫情防控仍在進(jìn)行，突如其來的疫情既是一次危機(jī)，也是對(duì)我國治理體系和能力的一次大考[2]。縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)政府作為應(yīng)急管理最前沿的基層政府，在應(yīng)對(duì)過程中暴露出來的諸多問題，值得政府有關(guān)部門深刻反思：基層政府的應(yīng)急管理體系該如何調(diào)整和完善？應(yīng)急管理能力如何全面提升？

從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，突發(fā)事件的一個(gè)顯著特征是多發(fā)生在基層地區(qū)，由事發(fā)地基層政府組織開展先期處置與救援工作，國家應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的原則之一即為“分級(jí)負(fù)責(zé)，屬地為主”；同時(shí)，基層政府還擔(dān)負(fù)著突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)防控、監(jiān)測(cè)預(yù)警、事后恢復(fù)重建等重任。由于突發(fā)事件具有緊迫性、不確定性、破壞性等特征[3]，基層政府層面的監(jiān)測(cè)預(yù)警及先期處置能力對(duì)于突發(fā)事件的高效應(yīng)對(duì)極為重要。因此，基層政府應(yīng)急管理能力與水平的普遍提高，是提升整個(gè)國家應(yīng)急管理能力的基礎(chǔ)[4]。要有力推進(jìn)國家應(yīng)急管理體系與能力現(xiàn)代化，面對(duì)突發(fā)事件做到快速反應(yīng)、高效應(yīng)對(duì)，則必須要從基層政府層面上進(jìn)行突破。

1 目前我國基層政府應(yīng)急管理能力現(xiàn)狀

近年來，按照預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則，我國應(yīng)急管理工作更加注重風(fēng)險(xiǎn)管理、綜合減災(zāi)和應(yīng)急資源的統(tǒng)籌，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)隱患源頭治理，從根本上保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。尤其是2018 年應(yīng)急管理部成立，通過部門整合及綜合性消防救援隊(duì)伍組建，增強(qiáng)了應(yīng)急管理工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性[1]。

雖然我國應(yīng)急管理能力于近些年得到迅速提升，但總體上應(yīng)急管理體系仍存在建設(shè)時(shí)間短、基礎(chǔ)弱、底子薄等問題，特別是基層政府處置重大突發(fā)事件應(yīng)急管理能力較弱，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化仍然任重道遠(yuǎn)。

1.1 基層政府應(yīng)急管理指揮機(jī)制有待完善

應(yīng)急管理部門的成立，有利于整合應(yīng)急資源，形成救援合力。然而，在風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)急指揮過程中，基層應(yīng)急管理部門作為平行的政府部門，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他部門，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺乏必要的溝通協(xié)作，導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生時(shí)地方之間、部門之間、地方與部門之間聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)不暢，聯(lián)動(dòng)應(yīng)急效果大打折扣。加之部門組建時(shí)間短、機(jī)構(gòu)改革仍處于磨合期等因素，部分基層單位應(yīng)急管理職能尚未理順，組織指揮機(jī)制并未健全，應(yīng)急預(yù)案沒有得到及時(shí)更新，難以滿足突發(fā)事件應(yīng)對(duì)需要。

此外，突發(fā)事件影響和涉及的主體具有公共性、社會(huì)性，一旦處理不當(dāng)，容易引發(fā)公眾對(duì)政府應(yīng)急管理能力的質(zhì)疑，有損政府公信力。因此，部分基層一線工作人員在處置突發(fā)事件時(shí)存在畏難情緒，不敢主動(dòng)作為，指揮和決策過度依賴上級(jí)政府，在等待指令期間錯(cuò)過最佳處置時(shí)機(jī)，導(dǎo)致應(yīng)對(duì)效率大打折扣。

1.2 基層政府應(yīng)急資源配置有待優(yōu)化

目前，我國應(yīng)急資源呈現(xiàn)出“上強(qiáng)下弱”的格局，即“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，基層責(zé)任無限，但權(quán)力和資源有限，屬地責(zé)任難以充分落實(shí)，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件上更是捉襟見肘。

筆者通過實(shí)地走訪了解到，新組建的縣級(jí)應(yīng)急管理部門以原縣安監(jiān)局為主體，整合了其他部門的相關(guān)應(yīng)急職能，然而由于部門編制數(shù)量限制等原因，部分人員并未隨著機(jī)構(gòu)職能劃轉(zhuǎn)而進(jìn)入應(yīng)急管理部門，導(dǎo)致應(yīng)急管理部門除了原有的安全生產(chǎn)相關(guān)應(yīng)急能力比較成熟以外，其他各方面應(yīng)急能力仍未得到有效提升。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面，人員不足的矛盾更為突出，難以安排專職專人從事應(yīng)急管理工作，導(dǎo)致人員應(yīng)急專業(yè)化水平較低。

此外，應(yīng)急管理資金投入少、應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足等問題也廣泛存在于基層，并由此衍生出救援隊(duì)伍人員流動(dòng)性大、裝備差、應(yīng)急培訓(xùn)演練不到位等一系列亟待解決的問題。

1.3 基層政府應(yīng)急管理科技應(yīng)用能力有待加強(qiáng)

科技支撐體系建設(shè)，在突發(fā)事件應(yīng)急管理中處于核心地位，發(fā)揮著關(guān)鍵作用。現(xiàn)代科技已經(jīng)成為突發(fā)事件應(yīng)急管理的重要基礎(chǔ)和保障。近年來，國家高度重視突發(fā)事件應(yīng)急管理的科技支撐體系建設(shè)工作，通過加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、人才隊(duì)伍培養(yǎng)、創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化、裝備設(shè)施升級(jí)等，提升了公共安全應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)監(jiān)控、預(yù)測(cè)預(yù)警、動(dòng)態(tài)決策、綜合協(xié)調(diào)等能力，增強(qiáng)了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力。

然而，面對(duì)應(yīng)急管理新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，部分基層政府應(yīng)急管理科技應(yīng)用能力較弱，主要體現(xiàn)在：基層應(yīng)急管理工程技術(shù)應(yīng)用型人才匱乏，相關(guān)科研成果難以轉(zhuǎn)化落地，信息化、智能化程度低，導(dǎo)致應(yīng)急管理科技在風(fēng)險(xiǎn)管控、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急救援、指揮決策、資源保障等方面難以充分發(fā)揮作用。

2 全面提升基層政府應(yīng)急管理能力與水平的有效措施

國家應(yīng)急管理體系和能力是一個(gè)國家在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件上的理念、制度安排及相關(guān)資源保障的總和。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，不同類型突發(fā)事件的關(guān)聯(lián)性、耦合性越來越強(qiáng)，對(duì)應(yīng)急管理體系和能力的要求也越來越高，針對(duì)基層政府應(yīng)急管理現(xiàn)狀和存在的問題，就未來推進(jìn)基層政府應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)，提出以下幾點(diǎn)思考和建議。

2.1 完善應(yīng)急管理體制機(jī)制，構(gòu)建新時(shí)代基層應(yīng)急管理體系

當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，基層政府作為國家行政管理體系中的基本組成部分，其應(yīng)急管理能力的高低直接關(guān)系到能否及時(shí)控制住局面，并最大程度地減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。因此，建議基層政府從全局和戰(zhàn)略高度出發(fā)，強(qiáng)化應(yīng)急管理制度建設(shè)，打破部門藩籬，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，建立健全應(yīng)急管理體制機(jī)制，構(gòu)建新時(shí)代地方應(yīng)急管理體系，積極推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

一是從思想上，堅(jiān)持“以人為本、安全第一”的安全發(fā)展理念；堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合的綜合減災(zāi)理念[5]；堅(jiān)持底線思維，前移防范關(guān)口，主動(dòng)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)；牢固樹立總體國家安全觀，杜絕“等、靠、要”思想，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，迎難而上，把防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)作為衡量執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)力、檢驗(yàn)政府執(zhí)行力的重要方面。

二是從改革上，抓住機(jī)構(gòu)改革契機(jī)，扎實(shí)推進(jìn)縣級(jí)政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革，做好頂層設(shè)計(jì)，建立集中統(tǒng)一高效的應(yīng)急管理指揮體系，以縣級(jí)政府突發(fā)事件應(yīng)急管理委員會(huì)為基礎(chǔ)，探索完善應(yīng)急管理指揮體系建設(shè)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件應(yīng)急管理工作，推動(dòng)構(gòu)建“大應(yīng)急”格局。理順各級(jí)各部門應(yīng)急管理職責(zé)分工，明確職責(zé)清單，確立應(yīng)急管理指揮協(xié)調(diào)機(jī)制、應(yīng)急分級(jí)處置機(jī)制、信息交流機(jī)制和督辦機(jī)制，構(gòu)建應(yīng)急管理部門為主統(tǒng)籌、專業(yè)領(lǐng)域部門齊抓共管的“整體最優(yōu)”架構(gòu)，確保各部門責(zé)任鏈條無縫銜接[6]，著力推動(dòng)應(yīng)急管理規(guī)范化、精細(xì)化發(fā)展。

三是從工作實(shí)際上，建立健全基層應(yīng)急管理工作機(jī)構(gòu)。近年來，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）相繼組建應(yīng)急管理所和應(yīng)急救援中隊(duì)，在充分發(fā)揮其熟悉基層情況、反應(yīng)迅速、就近方便等優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，將消防宣教、防火安全檢查、災(zāi)害救援、地質(zhì)災(zāi)害防治、防汛抗旱、森林防滅火、防震減災(zāi)等職能有機(jī)整合；同時(shí)，筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)為理順縣鄉(xiāng)兩個(gè)層面應(yīng)急管理體制，探索實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理人員垂直管理制度，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理人員實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)、雙重管理，切實(shí)增強(qiáng)了基層應(yīng)急管理隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力、凝聚力。

四是從提高公眾參與度上，加強(qiáng)公眾安全應(yīng)急宣教培訓(xùn)，充分發(fā)揮網(wǎng)格化精細(xì)管理作用，建立完善的應(yīng)急科普機(jī)制，針對(duì)不同受眾特點(diǎn)，結(jié)合當(dāng)?shù)仫L(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成，制定具有針對(duì)性、實(shí)用性的培訓(xùn)方案，通過開辦講座、拍攝科普短視頻、舉辦演練等多種形式，傳播應(yīng)急防護(hù)救援知識(shí)，提升公眾安全意識(shí)和自救互救能力，因地制宜打造具有當(dāng)?shù)靥厣膽?yīng)急文化。

2.2 實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源有效整合，加強(qiáng)應(yīng)急力量體系建設(shè)

應(yīng)急資源主要包括人力保障、財(cái)力保障、信息保障、物資和裝備保障等。應(yīng)從這些方面入手，對(duì)基層應(yīng)急資源進(jìn)行有效整合，推動(dòng)基層應(yīng)急力量體系建設(shè)，全面提升基層應(yīng)急管理能力與水平。

一是人力保障方面，基層應(yīng)急救援工作點(diǎn)多面廣，國家綜合性消防救援隊(duì)伍作為應(yīng)急救援的主力軍和國家隊(duì)，難以滿足全部的應(yīng)急救援需求，這就要求基層政府在全面分析本地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)隱患構(gòu)成的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地統(tǒng)籌指導(dǎo)基層應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，確保突發(fā)事件發(fā)生后，能夠在第一時(shí)間得到先期處置，為后續(xù)救援贏得寶貴時(shí)間。應(yīng)急志愿者作為緊急狀態(tài)下專業(yè)應(yīng)急救援力量的補(bǔ)充，發(fā)揮著重要作用，要進(jìn)一步完善社會(huì)化應(yīng)急保障機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)力量有序參與應(yīng)急救援工作，健全多元應(yīng)急投入機(jī)制，強(qiáng)化培訓(xùn)與演練，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”的基層應(yīng)急管理格局。

二是財(cái)力保障方面，建立健全應(yīng)急預(yù)算制度，結(jié)合當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理特點(diǎn)，將應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急演練和救援救災(zāi)工作資金，按規(guī)定程序列入年度財(cái)政預(yù)算。建立健全基層財(cái)政支持的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，鼓勵(lì)單位、企業(yè)及公民參加保險(xiǎn)，提高基層整體承災(zāi)救災(zāi)儲(chǔ)備能力。定期考核應(yīng)急管理資金使用情況，加強(qiáng)對(duì)資金使用各環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理，向社會(huì)公開資金分配使用和預(yù)決算等內(nèi)容，提高應(yīng)急資金使用效益。

三是信息保障方面，應(yīng)急信息系統(tǒng)是整個(gè)應(yīng)急體系建設(shè)中的重要基礎(chǔ)，服務(wù)于應(yīng)急管理的全過程。基層政府應(yīng)立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，分析信息化平臺(tái)使用需求，做好統(tǒng)籌規(guī)劃，避免重復(fù)建設(shè)；積極推動(dòng)設(shè)立應(yīng)急信息系統(tǒng)通信平臺(tái)、數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)、功能要求等方面的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，打破應(yīng)急管理各專業(yè)、各領(lǐng)域數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和資源共享。此外，要建立健全村（社區(qū)）專兼職應(yīng)急管理信息員隊(duì)伍，加強(qiáng)基層應(yīng)急信息采集、錄入上傳和日常維護(hù)等工作，確保系統(tǒng)能夠在關(guān)鍵時(shí)刻發(fā)揮作用。

四是物資和裝備保障方面，加強(qiáng)應(yīng)急物資裝備儲(chǔ)備管理，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單位統(tǒng)籌推進(jìn)基層應(yīng)急物資裝備儲(chǔ)備體系建設(shè)，立足當(dāng)?shù)胤罏?zāi)減災(zāi)救災(zāi)實(shí)際需求，制定適應(yīng)應(yīng)急管理新任務(wù)、新要求的應(yīng)急物資裝備儲(chǔ)備名錄。建立健全重要應(yīng)急物資監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、預(yù)警體系和應(yīng)急物資生產(chǎn)、儲(chǔ)備、調(diào)撥及緊急配送體系，確保應(yīng)急所需物資能夠及時(shí)供應(yīng)[7]。具體來說，可以采用期權(quán)采購[8]或與企業(yè)簽訂戰(zhàn)略保障協(xié)議的方式，協(xié)調(diào)優(yōu)化應(yīng)急物資的供應(yīng)。

五是加強(qiáng)各專項(xiàng)應(yīng)急演練與培訓(xùn)。基層政府應(yīng)當(dāng)建立合理的應(yīng)急演練制度，充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地組織有關(guān)部門對(duì)各應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行演練，特別是對(duì)涉及領(lǐng)域多、需多方配合的應(yīng)急預(yù)案，要定期組織開展人員廣泛參與、處置聯(lián)動(dòng)性強(qiáng)、形式多樣、節(jié)約高效的應(yīng)急演練。通過演練評(píng)估應(yīng)急準(zhǔn)備狀態(tài)，發(fā)現(xiàn)并及時(shí)修改應(yīng)急預(yù)案、執(zhí)行程序等相關(guān)工作的缺陷和不足。

2.3 強(qiáng)化基層應(yīng)急管理科技支撐，提升應(yīng)急管理科學(xué)化、專業(yè)化、智能化、精細(xì)化水平

加強(qiáng)和創(chuàng)新應(yīng)急體系建設(shè)的科技支撐，是構(gòu)建中國特色大國應(yīng)急管理體系的迫切需要，是推動(dòng)國家戰(zhàn)略實(shí)施的重大舉措，也是優(yōu)化應(yīng)急體系建設(shè)、進(jìn)一步提升應(yīng)急管理能力和水平的首要任務(wù)。

一是加強(qiáng)應(yīng)急管理工程技術(shù)應(yīng)用型人才的培養(yǎng)引進(jìn)，緊緊圍繞基層應(yīng)急管理需求，培育具有應(yīng)急技術(shù)應(yīng)用能力的應(yīng)用型人才。加強(qiáng)企業(yè)、高校、科研院所和安全研發(fā)機(jī)構(gòu)之間的交流與協(xié)作，推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研用一體化發(fā)展。

二是統(tǒng)籌推進(jìn)應(yīng)急管理科研成果在基層轉(zhuǎn)化落地，在當(dāng)前基層應(yīng)急管理技術(shù)推廣力度較弱、編制人員緊缺的情況下，建議通過購買第三方服務(wù)的方式來推動(dòng)先進(jìn)技術(shù)在基層的應(yīng)用。

三是建立縣級(jí)政府應(yīng)急管理專家?guī)欤瑸閼?yīng)急管理工作提供決策建議、專業(yè)咨詢、理論指導(dǎo)和技術(shù)支持，加強(qiáng)應(yīng)急管理決策的民主化、科學(xué)化，提高決策的質(zhì)量。

四是綜合利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈、云計(jì)算等先進(jìn)技術(shù)，大力推進(jìn)基層預(yù)警監(jiān)測(cè)感知網(wǎng)絡(luò)、綜合應(yīng)急指揮平臺(tái)和綜合應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)，不斷提升應(yīng)急管理信息化支撐能力。最大限度整合各部門資源，打造統(tǒng)一高效的應(yīng)急管理數(shù)據(jù)庫及信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急指揮統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)和高效調(diào)度。

3 結(jié)論

當(dāng)前，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、全球化進(jìn)程加快，新興風(fēng)險(xiǎn)層出不窮，面臨的各類矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件頻頻發(fā)生，應(yīng)急管理作為一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，與人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全密切相關(guān)，推進(jìn)基層政府應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化建設(shè)刻不容緩。結(jié)合以上分析結(jié)論，筆者對(duì)基層政府今后開展應(yīng)急管理工作提出以下建議：

一是充分發(fā)揮基層政府的主觀能動(dòng)性，結(jié)合當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理特點(diǎn)，從實(shí)際出發(fā)，建立集中統(tǒng)一高效的指揮體系，整合優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道站所，提升應(yīng)急預(yù)案針對(duì)性和實(shí)用性，提高公眾安全意識(shí)和自救互救能力，多角度、全方位推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

二是系統(tǒng)統(tǒng)籌人力、財(cái)力、信息、物資和裝備等各方面應(yīng)急資源，加強(qiáng)應(yīng)急演練和培訓(xùn)工作，充分發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系特色和優(yōu)勢(shì)，全面提升基層應(yīng)急管理能力和水平。

三是強(qiáng)化基層政府應(yīng)急管理科技支撐，重視培養(yǎng)引進(jìn)應(yīng)急管理工程技術(shù)應(yīng)用型人才，加大應(yīng)急管理科技推廣力度。堅(jiān)持?jǐn)?shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化方向，推進(jìn)應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)和應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)數(shù)據(jù)資源共享共用，提升應(yīng)急管理信息化支撐能力。