基于生態保護紅線管理思路的生態補償機制研究
——以深圳市光明區為例

曾祉祥，葉有華 *，郭微，李思怡，樸美艷

1.仲愷農業工程學院園藝園林學院，廣東 廣州 510225；2.深圳中大環?？萍紕撔鹿こ讨行挠邢薰?，廣東 深圳 518001

劃定并嚴守生態保護紅線，是強化生態系統服務功能、提升生態產品供給能力、維護和保障國家生態安全生命線、構建國家生態安全格局的有效手段（中共中央辦公廳等，2017）。但在地方發展中，生態保護紅線以保障生態空間為導向，缺乏對區域經濟、社會、環境協調發展的整體考慮，特別是生態保護損失性境遇問題將直接影響生態保護紅線的成效（李永寧，2011）。深圳的經驗表明，生態保護紅線等空間管制措施與原住民利益存在明顯矛盾，無法提高生態系統服務功能和生態產品供給能力（孫瑤等，2014），甚至威脅到區域生態安全格局。

生態補償機制作為一項實現自然資源有償利用、應對主體功能區戰略平衡問題的重要政策工具（Sommerville et al.，2010；Thuy et al.，2010），通過對區域生態服務功能供給者、發展犧牲者提供經濟形式為主的補償，建立生態服務生產與消費的良性循環，可以有效保障區域生態服務功能的持續供給，實現地區之間的公平（歐陽志云等，2013；王女杰等，2010），為探索解決因劃定生態保護紅線造成的環境權和發展權的矛盾提供了一種思路。目前國內外已有不少地區開展了關于生態補償的研究和實踐，構建了包括統一的補償標準法、成本-效益目標選擇法、多目標多準則目標選擇法、空間模型分析法、采購競標法等諸多區域生態補償方法（王鳳春等，2017），但仍在補償水平、補償模式等方面存在一些亟待解決的問題，也尚未真正體現出生態系統服務價值（李國平等，2018）。按照2016年國務院辦公廳出臺的《關于健全生態保護補償機制的意見》和2018年國家發展改革委等9部門聯合印發的《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》，“深化生態保護補償理論和生態服務價值研究”已成為新形勢下生態補償的新要求，因此，以生態服務價值為內核，建立健全基于生態保護紅線管理體制下的生態補償新模式，是當下亟待研究的內容。

2005年，深圳市在全國率先劃定了基本生態控制線，將占深圳城市總面積49.9%的區域劃入城市生態控制線范圍內，打造出深圳市完整的生態框架和生態網絡，保障了生態系統服務功能和景觀功能。作為深圳市首個功能新區的光明區，全區有超過一半的土地位于基本生態控制線內，同時還分布有全市占比最高（41.3%）的基本農田及部分飲用水源保護區。從有效維護與改善生態功能的核心目標看（高吉喜等，2017），深圳市基本生態控制線、基本農田和飲用水源保護區等生態保護區域，其實質就是城市的生態保護紅線（喻本德等，2014）。生活在這些區域的社區居民長期以來為深圳市提供了平均水平以上的生態系統服務，然而生態保護紅線區域的限制開發政策致使居民發展訴求得不到滿足，居民生活水平改善與區域生態環境保護目標矛盾突出。本研究以光明區為樣區研究基于生態保護紅線管理思路下的生態補償模式，研究建立一套以城市生態資源定量評估為基礎（葉有華等，2010），將生態服務價值與生態補償總額相掛鉤的經濟補償辦法，以期從根本上改變環境保護與發展之間的矛盾，保障生態服務功能的持續供給，實現社會、經濟、環境發展利益共享，也為全國生態保護紅線管理提供參考。

1 補償理論與思路

生態公平是生態文明的重要理論支點和實現方式，其要求生態權利的平等享有、生態義務的平等履行和生態責任的公平承擔（夏文斌等，2008）。然而生態保護紅線管控是一項有失“公平”的“非帕累托改進”（董小君，2009），由于生態保護紅線嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動，各區域劃定的紅線比例不同將導致區域間的經濟發展機會失衡，造成生態紅線占比較高的區域發展機會的損失，進而為強化生態系統服務功能、提升生態產品供給能力承擔額外成本，加劇“中心”與“邊緣”化的傾向，使得區域社會經濟和生態公平失衡。因此，這種不平衡需要用“補償”機制去彌補，生態補償的行為策略將直接決定生態保護紅線的實施效果，直接影響生態保護的質量以及自然資源資產的總量。如果生態環境得到更好的保護，那它將能發揮更多的生態功能，更多的人能享受到生態紅利。另一方面，實施生態補償之后，能更好地調動當地居民保護環境的積極性，實現區域的可持續發展，促進生態責任的公平承擔，維護生態公平。

作為本研究區域，光明區當地居民在生態保護紅線的政策下已喪失一定的發展權，承擔著過重的生態義務和生態責任，面臨著保護與發展的矛盾，如何讓當地居民在嚴守生態紅線的基礎上充分發展自己，改善自身境遇，這就需要政府對當地居民為生態環境保護與建設付出的成本或自身權益的犧牲進行補償。因此，光明區當地居民既是生態保護紅線的微觀保護主體，也是生態補償的重要受償主體，相關的生態補償應至少包含兩方面內容：即當地居民提供的生態系統服務價值，和當地居民為嚴守生態保護紅線的生態功能而喪失及放棄的發展機會成本（歐陽志云等，2013）。

為科學的評估區域生態系統服務價值，綜合考慮生態系統服務的外溢性和生態補償機制的可操作性。本研究擬對生態保護紅線比例超過全區平均水平的部分開展生態補償，結合深圳市已常態化開展的生態資源測算工作，從生態資源定量出發綜合評估上述社區生態保護紅線內的生態系統服務總價值，并以發展機會成本進行修正，既減少生態補償機制的實施成本，又反映補償對象所管理生態資源的動態變化，建立與生態資源、生態系統質量和生態系統服務價值掛鉤的生態補償體系（圖1）。

圖1 技術路線圖Fig.1 Research technology route

2 研究區域與方法

2.1 研究區域

光明區位于廣東省深圳市西北部，東至觀瀾、西接松崗、南抵石巖、北與東莞市接壤，轄區面積155.3 km2，下轄光明、公明、新湖、鳳凰、玉塘、馬田6個街道辦事處，31個社區。光明區屬亞熱帶海洋性氣候，氣候溫和，年均氣溫 22 ℃。2017年全區地區生產總值850.12億元，常住人口59.68萬人。

2.2 研究方法

為補償光明區部分社區為全區額外提供的生態系統服務，其生態補償金采用如下公式進行計算：

式中，Ej代表第j個社區的生態補償金額；K代表發展機會成本修正系數；Pj、分別代表第j個社區生態保護紅線占社區面積比例和全區平均生態保護紅線占區域面積比例；Aij代表第j個社區第i種生態資源的面積；Vi代表第i種生態資源的單位生態系統服務價值。

2.2.1 生態資源面積測算

生態資源面積測算按照《深圳市生態資源測算技術規范（試行）》中的生態資源測算指標體系（圖2）進行，運用SPOT5（2.5 m×2.5 m）遙感影像進行生態資源解譯，提取光明區內的林地、農用地、城市綠地、河流、灘涂濕地、湖庫坑塘等生態資源數據，并利用Arcgis技術提取光明區各街道、社區的自然資源，進而開展生態系統服務價值評估和生態補償金總額核算。

圖2 深圳市生態資源測算指標體系Fig.2 Index system of eco-resources measurement in Shenzhen City

2.2.2 生態資源單位生態系統服務價值核算

當前，生態系統服務價值評估可以大致分為基于單位生態系統服務功能價格的功能價值法和基于單位面積當量因子的當量因子法。前者通過建立生態系統服務功能與自然資源的實物量關系的模型，來價值化評估區域的生態系統服務功能，并加總各類自然資源的生態系統服務價值得到總價值，但是該方法的模型建立復雜、涉及的參數因子較多、評估核算存在一定的難度，尤其是對于不同生態系統服務功能的價值評估模型方法缺乏統一規范的標準。后者是建立基于各類生態系統服務功能的價值當量標準，然后結合生態系統的分布面積進行評估。相對功能價值法而言，當量因子法方法統一，數據需求少，且在評估核算中簡單易用，適用于長期動態的生態系統服務價值評估（Costanza et al.，2014）。運用當量因子法，建立了一個用于我國生態系統服務價值評估的模型，將生態服務重新劃分為原材料生產、食物生產、土壤形成與保持、氣體調節、水源涵養、氣候調節、廢物處理、生物多樣性維持、景觀愉悅等9項，并就森林、草地、農田、濕地、水體和荒漠6類生態系統的9類生態系統服務價值相對于農田食物生產價值的相對重要性（當量因子），進行了中國生態系統單位面積生態服務價值當量調查，得到1個標準當量因子的生態系統服務價值為 3406.5元/(hm2·a)（謝高地等，2008），以及全國范圍的單位面積生態系統服務價值基礎當量表（謝高地等，2015），即不同生態系統提供的某項生態系統服務價值相對于農田食物生產的生態服務價值的比例。其中，生態資源類型與謝高地等（2015）構建的生態系統對應關系見表1，根據全國范圍的單位面積生態系統服務價值基礎當量表（謝高地等，2015）對應的單位生態資源面積生態系統服務價值見表2。

2.2.3 發展機會成本修正系數

以全國平均值為當量計算深圳市光明區的單位生態系統服務價值，并作為生態補償金額的結論顯然偏低，無法體現出深圳市土地資源的經濟產出和喪失土地開發權益后隨之喪失的發展機會成本。因此，將GDP（國民經濟生產總值）和GEP（生態系統生產總值）作為分析對象，開展生態補償的發展機會成本修正系數K的計算，公式如下：

式中，PUGS代表深圳市單位面積GDP；PUGm代表全國主要城市平均單位面積 GDP；GEPS代表深圳市GEP總量；GDPS代表深圳市GDP總量。

3 主要結果

3.1 補償范圍確定

光明區生態保護紅線區域包含基本生態控制線、飲用水源保護區和基本農田，其中基本生態控制線內面積83.6 km2，占土地面積53.8%；水源保護區面積20.38 km2，占土地面積13.1%；基本農田面積9.07 km2，占土地面積5.8%。將生態控制線、飲用水源保護區以及基本農田進行疊加分析，可以發現全區三類區域高度重合，飲用水源保護區、基本農田基本涵蓋在基本生態控制線內，為簡化研究對象將三類區域合并，同時對于零星基本農田不計入在內，全區生態保護紅線面積84.1 km2，占土地面積54.1%（表3）。

表1 生態資源與生態服務功能關系Table 1 Relation table of ecological resources and ecological services function

表2 深圳市單位生態資源生態系統服務價值Table 2 Ecosystem services value of ecological resources per unit area in Shenzhen City

光明區中徑口社區（97.9%）、新羌社區（87.8%）、白花社區（85.6%）、西田社區（83.0%）、碧眼社區（76.3%）、石圍社區（73.3%）、樓村社區（73.0%）、紅星社區（66.6%）、玉律社區（62.5%）、鳳凰社區（54.8%）10個社區的生態保護紅線面積占比超過了全區平均值（54.1%），按照生態公平理論（曹莉萍等，2016），對上述10個社區開展生態補償。

3.2 生態保護紅線內生態系統服務價值核算

由于歷史等其他原因，生態保護紅線內還存在著建設用地等其他非主體功能的活動，因此其生態系統服務價值評估需與現有的生態資源相掛鉤。通過將2015年SPOT5衛星影像數據按照《深圳市生態資源測算技術規范（試行）》解譯分析（葉有華等，2010），得到光明區生態保護紅線內現狀林地、城市綠地、農用地、河流、水庫、湖泊、坑塘、灘涂濕地、建設用地、未利用地等不同生態資源類型（圖3）。結果顯示，紅星社區等10個列入生態補償社區的保護區內均有農用地、林地、城市綠地、未利用地、河流與水庫、湖泊、坑塘等生態資源，總體呈現出以林地為主，農用地次之，濕地最少的特征，同時根據單位生態資源面積生態系統服務價值表（表2），得到10個社區生態保護紅線內的生態資源面積占比與生態服務價值（表4）。

圖3 光明區生態資源示意圖Fig.3 Schematic diagram of ecological resources in Guangming District

表3 光明區生態保護紅線面積統計Table 3 Statistical table of ecological protection red line area in Guangming District

經計算，10個社區生態服務總價值為44998.6萬元/a，其中樓村社區最高為10351.8萬元/a，紅星社區最低為661.1萬元/a。

3.3 生態補償金修正與核算

根據對全國40個主要城市2015年的GDP和城市總面積（中國國家統計局，2015）分析可以看出（見表5），深圳市單位面積產出位于第一，為8.8億元/km2，超過40個城市的平均單位面積產出0.53億元/km2約16.47倍。根據2014年對深圳市GEP（生態系統生產總值）的核算結果顯示，2014年深圳市生態系統生產總值為4042.85億元，約占深圳市2014年GDP（16001.82億元）的四分之一，根據公式（2）計算得出發展機會成本修正系數K≈4。

根據公式（1），對10個社區的生態保護紅線內生態系統服務價值進行發展機會成本修正，并按照扣除全區平均值后 10個社區的生態保護紅線占比折算生態補償金，計算結果見表6。

4 討論

生態保護紅線區域占比較大的社區大部分屬于經濟落后地區，這些地區為實現區域的生態功能，鼓勵區內的人口向重點和優先發展區域轉移，但人口的遷移存在明顯額“擇優”機制，即實現遷移的多為對區域經濟發展和地方財政收入的潛在貢獻能力較高的人群。這樣會加劇區域間發展的不均衡，使人口、要素和產業向少數條件較好的地區集聚，同時造成生態功能區公共服務的效率逐漸降低，將進一步加劇“中心”與“邊緣”分化的傾向。同時囿于保護政策的制約，不僅許多產業和企業不能發展，住房及必要的基礎設施建設亦被嚴格管控，而且存在相當數量在保護區劃定前建成的社區和企業，這些社區和企業還曾經歷了企業外遷、房屋拆除、作坊取締等行動，導致其發展出路全面受阻，基礎設施建設不足，當地居民生活亦受到很大影響。

表4 社區生態資源面積占比與生態服務總價值Table 4 Proportion of ecological resources in communities and the total value of ecological services

表5 全國40個主要城市2015年單位面積土地產出Table 5 Per unit area output of 40 major cities in China in 2015

表6 光明區各社區的生態補償金Table 6 Ecological compensation in Guangming District

以徑口社區為例，社區98%的國土面積都被劃入基本生態控制線范圍內，社區范圍內已無建設用地，無法招商引資開展經濟建設，且道路、停車場，公園等市政配套設施也難以建設，社區整體環境較差，嚴重制約了社區經濟的發展。由于社區經濟發展一直處于停滯狀態，2013年成立的社區股份公司僅從事基本農田管理，再無其他經濟收入來源，經營十分困難。因此，對這些區域開展生態補償，通過生態補償提升受償者收入，改變受償者生產生活方式，減輕邊際土地的利用強度，減緩因發展需求產生的生態破壞行為，使其更好地保護生態環境，發揮更多的生態功能，使更多的人能享受到生態紅利，實現生態保護區域的可持續發展。

生態補償的目的一方面是在補償資金（或預算）約束條件下獲取最大的環境效益（Alix-garcia et al.，2008；Zhao et al.，2010），實現資金使用效率最優化，從而提高補償效率。另一方面還要納入減貧、社會公平等社會要素，以實現生態補償項目環境與社會效益的綜合目標。此外，還要防止實施目標選擇過程中出現“泄漏”（目標區改善生態服務供給的結果是以其他地方的環境破壞活動增加為代價）和不正當激勵，從而削弱整體生態補償的效率（Fooks et al.，2016）。本研究以生態保護紅線為對象，通過建立與年度生態資源測算掛鉤的生態補償，動態化開展生態補償金額核算，能有效正向激勵生態保護這一工作，發揮生態保護紅線的主體功能，從而提高補償項目生態服務的效益和提高補償資金的使用效率。

生態補償機制實質上是利益相關方發展權和生態資源重新配置的經濟手段（宋煜萍，2014），是不同服務功能之間的權衡（Ojea et al.，2016；Zheng et al.，2016）。在現有的主體功能區和生態保護紅線政策下，建立強有力的區際生態補償機制是區際協調發展的迫切需要，只有通過以生態公平為核心的生態補償機制獲得合理補償，區域間才能按照主體功能定位，真正實現協調、綠色、開放、共享的發展（吳曉青等，2003；劉春臘等，2014）。

生態補償方式包含資金補償、實物補償、政策補償和智力補償等多種，有研究表明采用貨幣的生態補償方式均降低了貧困發生率，縮小貧困差距和貧困人口內部的收入差距，貧困線越低，對于減緩貧困的效果更好（尚海洋等，2018），并且現金直補的方式側重于改善農戶的物質條件和生產生活的脆弱性水平，效率大于一般補償的補償效率（廖文梅等，2019）。因此對于本研究區域來說，采用貨幣的生態補償方式是更為合理的選擇。

5 結論

（1）本研究以光明區全域的生態公平為目標，以社區為尺度，將生態保護紅線面積占比高于全區均值的社區為生態補償對象，有利于將生態補償金定向發放到最需要補償的社區單元，也與社區承接公共服務、組織公益服務的職能定位相匹配，有助于強化基層組織在生態文明建設中的作用，充分調動社區和居民共同參與生態文明建設的積極性，使其自覺履行生態環境“守護者”、“監督員”義務，有助于當地有勞動能力的貧困人口轉為生態保護人員。

（2）分析結果顯示，光明區共有紅星、玉律、樓村、西田、新羌、徑口、碧眼、白花、鳳凰、石圍 10個社區的生態保護紅線面積占比超過了全區平均水平（54.1%），應該得到生態補償。根據生態資源生態系統服務價值核算和發展機會成本修正，10個社區經扣除全區平均值折算后的生態補償金額為133.1—8258.0萬元/a，補償金總金額為4.2億元/a。

（3）光明區生態補償的核算是基于全市生態資源測算的結果，直接來源于年度衛星航拍的解譯數據，是當下全市生態資源、生態保護現狀的客觀反映，是生態系統服務功能的直接體現。

（4）本研究仍存在著諸多不足，一是當量因子法無法體現生態系統質量，無法度量生態系統服務功能的高低。二是未建立起配套的生態補償模式和考核機制。未來，可進一步探索建立基于功能價值法的生態補償金核算方法，構建生態系統服務價值的質量價格體系，并按照“誰保護，誰得益”、“誰改善、誰得益”的原則，對納入生態補償的對象予以基本的考核評估，以約束生態破壞行為、激勵補償對象更好的開展生態保護，建立責、權、利相統一的基層生態補償監管與評估長效機制，為全國生態保護紅線劃定后的區域生態補償和協同發展提供案例參考。