行政公益訴訟訴前檢察建議的完善路徑

朱曉英

訴前程序是行政公益訴訟的重要環節，訴前檢察建議是訴前程序的核心內容。訴前檢察建議的作用就是對違法履職或不作為的行政機關進行書面提醒，督促其自我糾正錯誤、正確履行職責、如期解決其違法行為造成的公益損害問題，以保護同國家利益和社會公共利益為目的，盡可能避免訴訟之累，實現公益訴訟制度的設計初衷。探索完善行政公益訴訟訴前檢察建議，增強其剛性和約束性，對完善和發展行政公益訴訟制度具有重要作用。

一、行政公益訴訟訴前檢察建議在實踐中的困境與難題

（一）不夠規范。實踐中部分行政公益訴訟訴前檢察建議還存在諸多不規范。一是標準不統一。行政公益訴訟訴前檢察建議不僅要符合檢察建議的基本標準要求，同時要體現維護公益的獨有價值，但實踐中行政公益訴訟訴前檢察建議的標準要求不統一，且一些訴前檢察建議與訴訟的銜接上還存在連貫性不夠的問題。二是格式不夠規范。文書文號均為“X檢XX行公【XX】X號”的模式，且文書結構層次序數使用和文書印制標準不夠規范，沒有嚴格按照《人民檢察院檢察建議法律文書格式樣本》（以下簡稱《樣本》）要求制發，一方面是統一業務應用系統功能設置的問題，另一方面是制作人員規范意識欠缺的因素;三是內容不嚴謹。一些檢察建議內容過于簡單、籠統、不夠精準，不能反映案件的核心問題及正確履職的具體要求，缺乏針對性和引導性，主要問題得不到根本解決;四是審核把關不嚴。根據《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《規定》）第17條規定：“檢察官依據本規定第十一條的規定起草的檢察建議書，報送檢察長前，應當送本院負責法律政策研究的部門對檢察建議的必要性、合法性、說理性等進行審核。”但從基層檢察機關實際看，專門從事法律政策研究的人才較少，特別是在內設機構改革后，部分基層檢察機關法律政策研究的職能有所減弱，檢察建議由法律政策研究部門審核在一定程度上存在困難，審核的質量效果不明顯。

（二）監督較難。實踐中，監督對象通常情況下不會自我揭短，要讓監督對象自覺接受監督，客觀上存在困難，除非責任足夠明晰、法律足夠明確、后果足夠嚴重，再加上目標和利益的一到，監督對象才更容易接受監督。責任是一種約束力，他能有效地促進權力的行使，而法律責任是法律運行的保障，法律責任不明，責任追究機制不完善，將影響法律的剛性和權威性。但現實中，行政機關職權交叉復雜，權力邊界模糊，責任的不明晰、法律規定的不明確在一定程度上存在，監管存在盲區，難以做到精準監督;從后果看，不履行行政公益訴訟訴前檢察建議面臨的后果是提起行政公益訴訟以及法院的強制執行，這種情況下，不利于良性互動關系的構建，很難達到“雙贏多贏共贏”的實質效果，在缺乏權力剛性制約的情況下，監督對象將以“軟配合”“不配合”的方式應對，調查取證難度加大，不得利于公益訴訟工作的的長遠發展。基于此，行政公益訴訟訴前檢察建議工作仍有諸多難題需要破解。

（三）剛性不足。檢察建議的剛性首先是建立在檢察建議本身質量的基礎上，再加上完善的法律法規、健全的保障機制以及權力的剛性約束，其剛性就更加凸顯。行政公益訴訟訴前檢察建議剛性不足主要有三種因素。一是質量因素。因受能力、責任、規范意識等因素影響，部分檢察建議在格式上存在不規范、不嚴謹的問題，內容上存在邏輯不清、論證不足、說理不充分等問題，檢察建議的嚴肅性、權威性不足、質量不高，整體上影響了其剛性。二是法律因素。最高人民檢察院、最高人民法院《關于公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條和《規定》第25條對被建議單位在規定期限內不履行職責的情形提出了思路和方法，同時，《人民檢察院民事訴訟訴訟規則（試行）》和《規定》就調查權進行了明確，但在一定程度上存在不具體、保障措施不夠的問題，對結果的制約存在不足。比如《規則》和《規定》均規定：“進行調查核實，不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結財產等強制性措施”。這種沒有相關制度保障的倡導性規定，在不履行配合義務的組織面前缺乏剛性一。三是機制因素。實踐中一此地方的黨委、政府出臺措施支持檢察機關提起公益訴訟，檢察機關和行政機關建立了協作配合機制，但訴前、訴中、訴后的保障機制還不夠健全，執行和操作存在困難，檢察建議的剛性缺乏保障。

（四）實效性低。由于檢察建議的規范性不夠、剛性不足，監督的難度較大，檢察建議的效果不夠明顯。檢察建議作為一種柔性監督，僅僅是作為某項具體工作的參考性意見，不具備司法或行政強制力，有些行政機關對檢察建議的重要性和針對性認識不足，有的是為完成業務考核任務勉力為之，導致在實踐中檢察建議的采信率偏低，建議中相關措施和規范的落實情況也得不到保障，影響了檢察建議的真實效力。

二、行政公益訴訟訴前檢察建議的完善路徑

（一）加強檢察建議規范化建設

一是提升辦案能力。檢察建議質量是檢察建議工作的生命線，檢察建議的質量直接影響其剛性和效果，這就要求辦案檢察官不僅要熟悉相關法律法規，更要熟悉環保、國土、食品藥品等方面的專業知識，注重自身專業精神和專業能力建設，多渠道補齊素能短板，增強檢察建議的邏輯性、說理性、針對性和操作性，提升檢察建議質量。二是樹立規范意識。辦案人員要樹立規范意識和精品意識，以規范成就精品，以精品樹立權威，在格式和內容上要嚴格按照《規定》和《樣本》要求進行規范。應有的基本要素不能缺少，并且注重邏輯銜接、論證和說理充分、引用法律規范準確、用語恰當、格式規范。在程序上要嚴格審核把關，特別要對其必要性、合法性、說理性等進行審核，防止檢察建議制發的隨意性。同時，將檢察建議工作納入目標績效考核和檢察官司法業績案，推進檢察建議規范化開展。三是深化信息化應用。深化信息技術和人工智能在檢察建議工作中的應用是提升檢察工作效率的有效路徑，建議在充分調研的基礎上做好頂層設計，在全國檢察機關統一業務應用系統中完善檢察建議功能模塊，基本流程、審批環節和規范要求，搭建運行高效的檢察建議信息化工作平臺，提升檢察建議工作效率。另外，探索建立跨部門、跨地域的智能化大數據信息共享平臺，動態收集全國各地優秀檢察建議書，供辦案人員學習參考借鑒。

（二）增強檢察建議剛性保障

一是完善法律法規。要細化相關規定，完善調查核實的范圍，明確調查權的行使方法、證據的取證標準等。進一步明確懲戒措施，“對不配合檢察機關調核實的行為人，在法律法規中明確規定其負有的配合調查取證義務及違反此義務的懲罰措施”。此外，除提起公益訴訟外，明確不同情況下不回復、不采納、不落實檢察建議的救濟措施和懲戒措施。二是構建多元格局。構建內部一體和外部協作的聯動機制，增強檢察建議工作整體合力。積極主動爭取黨委、人大、政府等支持，爭取出臺政策措施支持公益訴訟工作，并將配合調查核實情況、檢察建議回復及采納情況、被提起公益訴訟情況等納入目標績效考核體系，加強對各部門考核監;探索建立檢察機關檢察機關業務部門這之間辦案協作機制、上下級檢察機關一體化聯動機制、異地檢察機關協作配合機制，凝聚檢察工作合力;建立完善與紀檢監察機關、政法機關、行政機關、行業協會、群眾自治組織、媒體、高校、鑒定機構等協作配合機制，明確各方配合調查、配合監督、配合提起公益訴訟等責任和義務，構建部門間的良性、互動、積極的工作關系，形成多元化檢察建議工作格局中。三是強化制度保障。《規定》對檢察建議的性質、制發原則、類型、適用范圍、調查核實、制發程序、制度保障等進行了明確，為檢察建議工作提供了基本的制度保障，但在具體運行上需要探索完善相關制度機制予以保障。探索專業性問題引入專家輔助制度，借助外力就專門性問題提供專家咨詢、專家論證及其他輔助性工作，彌補知識短板。完善宣告送達制度，探索宣告送達的方式，明確宣告送達的形式和范圍等，可以采取座談會、聯席會、意見反饋會等形式現場宣告送達，也可以探索運用信息化手段以遠程視頻等形式宣告送達。細化完善抄送、通報和報告制度的范圍和程序，建立結果跟蹤機制，推動其他監督主體參與監督。

（三）拓寬提升監督實效路徑

一是牢固樹立雙贏多贏共贏的理念。行政公益訴訟中，監督的目的不在于監督本身，并非為了你輸我贏，而是通過監督這一手段促進依法行政，維護國家利益和社會公共利益，共同推進全面依法治國。國有土地資源、礦產資源等自然資源或生態環境受到損害或破壞時，自然資源部門和環保部門依法予以保護，防止國家利益和社會公共利益受損，與檢察機關通過公益訴訟實現維護公益目的是一致的，是一件雙贏多贏共贏的好事。通過訴前檢察建議的提醒、督促，有利于促進行政權依法規范行使、提升行政效率，可以有效避免負有監管職責的行政機關工作人員因怠于履職造成公益受損而被嚴肅追責問責的情況發生，對行政機關本身有利而無害。因此，檢察機關和行政機關均有必要轉變觀念，堅持以人民為中心的發展思想，樹立“雙贏多贏共贏”的理念，增強共同維護國家利益和社會公共利益的思想認同和價值認同。二是積極幫助和支持被建議單位落實檢察建議。檢察建議發出后，要通過詢問、走訪、不定期會商、召開聯席會議等多種形式，及時了解被建議單位的整改落實情況。對于被建議單位在落實中存在的問題，要主動幫助其分析原因、商量對策，及時提出意見建議，不斷完善整改措施。對于被建議單位在落實過程中遇到困難，需要檢察機關予以支持配合的，檢察機關要及時提供支持，積極配合被建議單位做好相關工作，共同推進檢察建議的落實。三是強化跟蹤督促。檢察建議的效果在于落實，沒有落實，檢察建議的價值就無法實現。在行政公益訴訟訴前檢察建議工作中，既要注重事前溝通，也要注重事后跟蹤回訪，防止“一發了之”，同時要加強溝通協調，對落實檢察建議過程中存在的問題、遇到的實際困難，與被建議單位共同研究解決，構建良性互動關系。對被建議單位不回復、不采納、不落實的，綜合運用向有關部門抄送、通報、報告、或依法提起公益訴訟等形式督促履職，對不履行職責導致公益受損的，推動紀檢監察機關嚴肅追責問責，強化檢察建議的剛性約束，有效維護國家利益和社會公共利益。