四座城 40年

◎ 文 《法人》全媒體記者 呂斌

堅持黨的基本路線一百年不動搖 CFP

打開中國夜景地圖，會發現北、中、南三個區域格外亮眼。北部是京津為首的環渤海城市群，中部是上海為首的長三角城市群，南部則是港深廣為首的珠三角城市群，現在的粵港澳大灣區。

城市群夜晚的亮度，側面反映出其在全國的經濟地位。在三大城市群中，最南端的珠三角城市群，改革開放前既無產業基礎，又無傳統優勢，卻在40年時間內實現了經濟飛躍，這得益于中國一項獨創政策——經濟特區。

自1980年中央批準設立深圳、珠海、廈門、汕頭四大經濟特區開始，中國經濟發展揭開了新的篇章，以經濟特區為代表，改革開放大旗飄揚在神州大地。

40年來的實踐證明，設立經濟特區是一項非凡創舉，取得了巨大成功。

那么40年間，四大經濟特區經歷了哪些重大歷程？發生了哪些變化？一些開先河之舉是如何一步步落地開花的？

四大“試驗田”誕生記

經濟特區的設立，是為發展經濟而作出的嘗試和探索。1979年4月，鄧小平首次提出要開辦“出口特區”，這是經濟特區的最早概念。一年以后的1980年3月，“出口特區”更名為“經濟特區”，并決定率先在深圳實施。

經濟特區以減免關稅等優惠措施為手段，鼓勵外商投資，引進先進技術和科學管理方法，并在特區內實行特殊的經濟政策以及靈活的經濟管理體制?！皥猿忠酝庀蛐徒洕鸀榘l展目標”是經濟特區鮮明的改革烙印。

“從出口特區到經濟特區的轉變，蘊含著特殊含義。如果說出口特區僅僅賦予特區出口權，經濟特區則有更多考慮?！比珖郯难芯繒硎?、香港城市大學法律學院原副院長顧敏康在接受《法人》記者采訪時表示。

首先，20世紀70年代中后期，剛剛走上改革開放道路的中國，亟需做一些先行試驗，而“摸著石頭過河”的重任，就落在了經濟特區身上；其次，強調經濟特區，就是從經濟改革入手，將注意力集中在經濟領域。

深圳成為經濟特區，與早期領導人的遠見是分不開的。在當時的政治條件下，勇于與資本主義制度下的香港往來，這是中國共產黨人對外開放的初步嘗試。正是這樣的“小開放”直接影響到后來的“大開放”。

1977年11月，復出后的鄧小平首站視察便選擇了廣東，并與時任廣東省委負責人探討了政策問題。

1978年4月至5月，國家計委和外經貿部受國務院委派，組織考察組對港澳地區進行實地調研，并向中央提交《港澳經濟考察報告》。其中提出：可借鑒港澳的經驗，把靠近港澳的廣東寶安、珠海劃為出口基地，力爭經過三五年努力，在內地建設具有相當水平的對外生產基地、加工基地和吸引港澳同胞的游覽區。

1978年12月23日，廣東省向國務院報送《關于寶安、珠海兩縣外貿基地和市政建設規劃設想的報告》。1979年2月14日，國務院批復廣東省報告，原則上同意關于寶安、珠海兩縣外貿基地的規劃設想。1979年3月5日，國務院批準寶安、珠海撤縣設市，成立深圳市、珠海市。

1979年1月6日，廣東省和交通部聯合向國務院上報《關于我駐香港招商局在廣東寶安縣建立工業區的報告》，提出由香港招商局在廣東寶安縣境內臨近香港的區域即蛇口公社設立工業區，這就是后來赫赫有名的蛇口工業區的前身。

1979年4月，中共中央在北京召開工作會議。根據鄧小平提議，會議決定在深圳、珠海、汕頭和廈門劃出一定地區試辦出口特區。深圳、珠海兩地可以先行試辦。

1979年7月15日，中共中央、國務院批轉廣東省委、福建省委關于對外經濟活動實行特殊政策和靈活措施的兩個報告，決定在深圳、珠海、汕頭和廈門試辦特區。

1980年8月26日，第五屆全國人大常委會第15次會議決定：批準《廣東省經濟特區條例》，宣布在廣東省的深圳、珠海、汕頭以及福建省的廈門四市分別劃出一定區域，設置經濟特區。至此，經濟特區設立的決策和立法程序完成，中國四大經濟特區正式誕生。

思想破局是經濟創新的基礎

經濟特區之所以選擇設在東南沿海，是因為那里有著特殊的經濟環境和地緣因素。此地靠近港澳，有著眾多僑鄉，一衣帶水的血脈聯系，更易吸引外來投資及發展出口經濟。此外，在東南一隅的小范圍試驗，即使失敗，對經濟全局的影響也不至于太大。

在上個世紀70年代末、80年代初那個特殊的歷史時期，單一公有制、平均分配制等觀念深入人心，關于“姓資”還是“姓社”的問題是高度敏感的。在當時普遍的觀點看來，多元化的分配制度尤其是私有制，是資本主義經濟的特征，很多人不愿碰，也不敢碰。

而經濟特區的設立，試圖在社會主義經濟模式和資本主義經濟模式兩者之間尋找交匯點，在保持社會主義制度的同時，借鑒資本主義經濟領域一些發展模式。

除了姓“社”還是姓“資”的討論之外，特區的設立還存在計劃經濟體制與市場經濟體制關系的討論。在當時，市場經濟理念可不如現在這般深入人心，計劃經濟仍占主體地位，對于經濟體制的根本性改革，令很多人彷徨。

對于可能存在的爭論，中國改革開放的先驅者們也做了深思熟慮。首先，執行特殊經濟政策的范圍被嚴格限定在幾塊狹小的地域范圍內；其次，改革措施只限于經濟領域。改革不會動搖根本政治制度，僅是經濟領域的創新試驗。

1981年7月，中共中央、國務院批轉的《廣東、福建兩省和經濟特區工作會議記要》明確提出，“中國特區是經濟特區，不是政治特區。對中國來說，特區是學習與外國資本競爭、學習按經濟規律辦事、學習現代化經濟管理的學校，是為兩省甚至中國訓練和造就人才的基地?！?/p>

實踐證明，此舉不僅正確，而且效果顯著。1987年6月12日，鄧小平在會見外賓時表示，深圳已實現50%以上的工業產品出口，外匯收支可以平衡。

“現在可以放膽地說，我們建立經濟特區的決定不僅是正確的，而且是成功的。所有的懷疑都可以消除了?！编囆∑綇娬{。

當然，任何改革都可能面臨阻力，經濟特區也是如此，即使在設立并高效運轉之后，有關爭論依舊持續多年。直到經濟改革初見成效，尤其是鄧小平1992年南方講話后，這些討論得到系統、實踐的回應，才逐漸平息。

“經濟特區建立 40年來的發展，既是從計劃經濟走向市場經濟的改革與轉軌過程，又是融入全球產業鏈的開放過程，也是資本、勞動等要素不斷集聚的工業化和城市化過程。”深圳市社會科學院經濟研究所所長董曉遠告訴記者。

觀念是行動的先導，不少研究者認為，特區的成功，以思想解放、觀念轉變為邏輯起點。以深圳為例，“時間就是金錢、效率就是生命”“空談誤國、實干興邦”“敢闖敢試、敢為天下先”“鼓勵創新、寬容失敗”等思想觀念對深圳發展的推動作用不容小覷。

“改革開放 40 余年深圳所取得的成就，說到底不是單純資源的勝利與資本、技術的勝利，而是觀念的勝利與制度的力量?！倍瓡赃h說。

法治先行的特區經驗

“如何放開手腳”這是一個現實而又殘酷的問題。在如今的多數人看來，實施一些外向型經濟政策，制定一些招商引資的優惠措施已經極為平常。但在40年前，這需要莫大的勇氣和膽識。

1979年的中國，剛剛結束文革的十年動蕩，經濟形勢千瘡百孔，集體經濟大鍋飯的概念依舊根深蒂固，政策破題非一日之功。

董曉遠認為，經濟特區的特殊政策集中于幾個方面：一是產權保護和放開投資領域；二是特殊的稅收優惠政策；三是擴大特區政府管理權能。這是促進經濟發展的重要制度保障。

在顧敏康看來，“特”的示范作用一直是經濟特區的主旋律。以深圳為例，近40年來，深圳創造了500多個“中國第一”和120多項世界首創。這是非常難能可貴的特色示范。

對于經濟體制創新來說，在制定政策層面的放權最為關鍵。各個經濟特區成立之后，關于經濟領域的一系列創新政策，是改革和試驗成功的基礎。

深圳夜景 CFP

1980年通過《廣東省經濟特區條例》后，廣東省人大常委會陸續制定、施行了關于特區出入境人員管理暫行規定、特區企業勞動工資管理暫行規定、特區企業登記管理暫行規定、特區土地管理暫行規定、蛇口工業區海關邊防管理試行辦法等單行法規，法制日趨完備。

1992年7月1日，七屆全國人大常委會第26次會議通過關于授權深圳市制定法規和規章的決定，正式授予深圳地方立法權。

繼深圳之后，1994年八屆全國人大二次會議通過關于授權廈門市人大及其常委會和廈門市政府分別制定法規和規章在廈門經濟特區實施的決定。1996年八屆全國人大四次會議通過關于授權汕頭市和珠海市人大及其常委會、政府分別制定法規和規章在各自經濟特區實施的決定。四大經濟特區在數年之內，全部被授予地方立法權。

“經濟發展需要納入法治軌道，依法保障經濟發展，是市場經濟的必然取向。防止政府過多干預市場，更需要法治的創新?！鳖櫭艨嫡f，經濟特區被賦予一定的立法權，這是改革特區的經濟制度、促進經濟發展的最大優勢。經濟特區立法權的使命和任務就是改革創新，這個權是先行權、創造權、優先試驗權，是體制創新、擴大開放、加快發展的主動權。

顧敏康表示，沒有這種立法主導權，特區將會被束縛手腳，難以推出新的制度?？梢哉f，特區行之有效的立法創新，也在很大程度上為完善我國法律制度建設，為完善具有中國特色的社會主義法律體系提供了示范作用。

據《法治政府藍皮書：中國法治政府評估報告2017》數據顯示，截至2017年，深圳已制定各類法規220個，是中國地方立法最多的城市。

“深圳首創的對于知識產權價值認可的制度激勵，已經成為民營企業創新創業的重要保障，對創新創業的激發作用很大?！鳖櫭艨嫡f，深圳深刻理解了“好貓理論”，敢于推行和實踐對深圳經濟發展有利的措施，喊響了“時間就是金錢，效率就是生命”的口號，把發展效率和質量放在首位。此外，深圳不排外，“來了就是深圳人”，為來深圳投資發展的人士提供同等待遇，更是吸納人才的良策。

改革開放“排頭兵”

按照設立初衷，四大經濟特區在我國的地位和作用主要有：一是在體制改革中發揮“試驗田”的作用；二是在對外開放中發揮重要的“窗口”作用；三是在自主創新中發揮重要的排頭兵作用；四是在現代化建設中發揮“示范區”作用；五是對香港、澳門順利回歸和繁榮穩定發揮重要促進作用。

而四大經濟特區的發展，始終伴隨著中國改革開放和社會主義現代化建設的步伐，是中國經濟偉大變革和突出成就的縮影，同時亦是中國共產黨正確領導和社會主義制度優越性的有力印證。

40年來，四大經濟特區扮演著探路者、試驗田的角色，為中國乃至世界經濟創新提供了寶貴經驗。在四城經濟發展過程中，均有鮮明的民營經濟發達的特點，這也意味著民營經濟活力在改革與創新的試驗中，得到更為靈活的發揮。而實施市場經濟和部分私有制的借鑒，正是特區經濟迅猛發展的促進因素之一。

其中，深圳在鼓勵和幫助民營經濟方面做出了榜樣。深圳既有華為、騰訊、萬科、比亞迪這樣的民營大企業，更有數量龐大的民營中小企業。數據顯示，深圳中小板和創業板上市企業數量連續14年位居全國大中城市首位，其中90%以上是民營企業。

“深圳作為先行示范區，必然要大膽探索如何優化營商環境和落實依法保護民營企業家的精準立法，繼續為全國營商環境優化提供示范?！鳖櫭艨嫡f。

相對而言，四大經濟特區的經濟發展并不平衡，如今的深圳已一枝獨秀，單從2019年GDP來看，珠海、廈門、汕頭三城相加的總和尚不足深圳一半。廈門GDP不如省內的泉州和福州，汕頭和珠海GDP不如省內的佛山和東莞。與其他省份的經濟強市如蘇州、常州、無錫、青島等相比，三城也相差甚遠。

標準排名城市研究院院長謝良兵告訴記者，三城在經濟發展方面均有交通、區位及機遇的問題。汕頭地處粵東地區，交通不便，1991年的行政區劃調整令汕頭一分為三，成立汕頭、潮州、揭陽三個地級市，不利于潮汕地區的經濟資源整合，甚至引發同質化競爭。

“廈門和汕頭則有點類似，廈門目前的發展形勢與利用臺海優勢吸引臺資的初衷相距甚遠。而廈門的交通也是近年才有高鐵，才真正打通與長三角和珠三角的區域聯系?！敝x良兵說，與此同時，廈門面積較小，人口較少，且近年來的高房價與其發展水平不匹配，導致人才流失以及對外來人口吸引力下降。

盡管三城在經濟方面各有不足，但這并不能磨滅他們在中國經濟發展史上的重要作用，正是他們的探索與實踐，才使得中國摸索出一套完善的經濟發展體系。

特別值得一提的是，四大經濟特區在發展經濟和探索改良社會管理模式的同時，環境沒有受到大的傷害，這是全國很多地區無法比擬的巨大成功，同時也是十分值得各地借鑒的經驗。

截至2020年初，經濟特區四城均為國家園林城市。其中，深圳是國家花園城市并獲中國人居環境獎；珠海則是國家級生態示范區、中國十佳宜居城市、國家森林城市；廈門為國家環保模范城市、國際花園城市并獲中國人居環境獎、聯合國人居獎；汕頭也是國家環保模范城市、國家森林城市。

這一系列與環境相關的頭銜和榮譽，彰顯了四大經濟特區在發展經濟的同時，在環境保護領域所取得的成就。

“經濟發展和環境保護是辯證統一的關系，都是為了造福人民，滿足人民美好生活需要。”顧敏康說，先進的環境保護理念和剛性法律規定，使得特區得以在經濟改革與發展之際堅守環境保護底線。更為重要的是，這也說明政府尊重法治，嚴格依法辦事，不唯GDP和政績，真正做好經濟和環境的協調發展。這才是國內其他地區值得借鑒的地方。

時至今日，改革的持續性絲毫未減，四大經濟特區設立之后，1988年海南經濟特區成立，2010年5月，國家又決定在新疆自治區設立霍爾果斯經濟特區和喀什經濟特區。此外，還先后設立上海浦東新區、天津濱海新區、北部灣經濟區、海南自貿區、粵港澳大灣區等一系列經濟創新區域。

于“試錯”中前行

特區之“特”，也在試錯，可以說勇于犯錯、大膽試錯，成就了經濟特區的今天。

2006年頒布的《深圳經濟特區改革創新促進條例》（下稱《條例》）第41條規定：改革創新工作未達到預期效果，但同時符合以下情形的，可以免于追究有關人員的責任：（一）改革創新方案制定和實施程序符合有關規定；（二）個人和所在單位沒有牟取私利；（三）未與其他單位或者個人惡意串通，損害公共利益。

顧敏康認為，經濟特區之“特”正在于敢于試錯，才能發展?！稐l例》用法律的形式鼓勵大膽創新和試驗，這是克服膽小怕事、不作為的最好示范。特區存在的意義就是“先行先試”和“改革創新”，如果沒有試錯式改革的意識和勇氣，“先行先試”和“改革創新”就無法繼續下去。

盡管經濟方面已經取得很大成就，但經濟特區“改革試驗田”的歷史使命不僅沒有完結，而且要成為“先行先試”的典范，也就意味著應該繼續對“試錯”進行包容和支持。

“希望看到特區在社會治理體制和治理能力改革方面作出更好的示范，可以繼續在‘特’字上大做文章?！鳖櫭艨嫡f，特區在一些方面可以做得更好，比如在體制方面的創新可以多做試錯研究。

“國家的進一步崛起和強大，需要國有經濟和民營經濟在相互合作與相互競爭中實現共同發展?！鳖櫭艨嫡f，市場經濟講主體平等，但事實上不平等的情況在各地依然存在。這就是為什么中共中央、國務院要出臺《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》的主要原因。

此外，隨著經濟發展和城市規模的擴大，城市人口迅速增加，政府更應關注打造宜居、易學、易業、易行的現代化大都市，切實解決上學難、看病難、高房價、高租金等問題，才能招來更多人才和投資。

同時，一流大學是一流城市的標配，但一流大學需要一流的管理制度，特區也需要在教育方面加以改革和突破，才能吸引和培養更多服務于特區的優秀人才。

如今，東南沿海的灘涂上早已沒了漁家的裊裊炊煙，取而代之的是經濟實力譽貫全球的城市群。在一個個面積并不大的城市中，不同的經濟發展策略、改革措施和治理模式交相輝映，創新與發展成為這些經濟特區內永恒的主題。它們代表了中國改革開放的最前沿，彰顯了中國人民的偉大創造，是中國經濟的典范，也是世界經濟的傳奇。