論涉法涉訴信訪案件公開聽證制度的完善
——以控告申訴檢察工作為視角

王曉嵐 宋珊珊

涉法涉訴信訪案件公開聽證，是指司法機關在對人民群眾提出的信訪事項作出處理決定前，運用公開化的方式，充分聽取其訴請、依據、理由以及案件其他相關人員、社會第三方意見的活動，是一種具有從屬性、監督性、公開性和準司法性的程序。近年來，公開聽證制度的程序正義、人權保障等價值功能逐步凸顯，全國各級檢察機關不斷探索實踐公開聽證工作，取得了一定的成效。2019年，最高人民檢察院舉辦了8 場公開聽證會，全國各地檢察機關先后召開了1200 多次聽證會。張軍檢察長在2020年6月2日全國檢察機關學習貫徹全國“兩會”精神電視電話會議上對公開聽證工作提出明確要求，要求全國各級檢察機關、每個檢察院都要有公開聽證的案子，最高人民檢察院將對這項工作進行大力督導并確保取得預期效果。新時代推進檢察工作，為何對案件公開聽證工作如此強調，公開聽證對于體現檢察工作的人民性、化解社會矛盾又有哪些效果，如何進一步規范檢察聽證的程序，將是今后一段時期檢察機關需要研究的重要課題。本文試論之。

一、深化涉法涉訴信訪案件公開聽證的功能價值

（一）公開聽證是涉法涉訴信訪事項處置的題中之義

涉法涉訴信訪改革主旨是通過法治化的機制和公正規范程序，將涉法涉訴信訪納入法律程序和法治軌道，推動涉法涉訴信訪依法終結。涉法涉訴信訪通過導入法律程序或以信訪事項案件化辦理等方式在法律框架內予以推動解決，具有信訪事項處置過程司法化的特點。正是基于涉法涉訴信訪案件這一特點，結合涉法涉訴信訪案件類型及性質，信訪案件的公開聽證具有解決爭議、化解矛盾、監督調查、法制宣傳、檢務公開等多元化價值。

價值決定目的，目的決定構造及程序設置。一方面，涉法涉訴信訪案件公開聽證構造上，改變了傳統的雙方構造，形成了包括信訪事項決定作出方、決定相對方及聽證員三方要素，參與聽證的各方在聽證主持人的主持下依照事實和法律陳述各自意見、出示證據、進行辯論，聽證員作為第三方居中發表評議意見，體現了聽證活動中立性、平等性、公正性等司法特點。另一方面，在聽證程序上具有準訴訟化特征。如刑事申訴案件公開聽證中，承辦人出示證據、就事實和證據辯論、評議、合議等。因此，公開聽證程序的司法化進一步增強了涉法涉訴信訪事項處置的法律屬性，彌補了信訪機制與司法機制銜接的缺失與不足。尤其是對信訪終結案件，公開聽證有利于確保該類案件辦理質量，暢通退出、終結“出口”，對于推動涉法涉訴信訪改革的意義深刻。

（二）公開聽證是創新市域社會治理的著力點

黨的十九屆四中全會為推進我國治理體系和治理能力現代化規劃了藍圖，意味著我國國家治理能力從“主體單一”“路徑單向”“自上而下”的治理方式，轉而強調“理性、多元、民主、法治”的現代化治理理念。國家治理體系和治理能力現代化是一項系統工程，需要全社會各方參與，檢察機關更是責無旁貸。聽證程序本身是對司法權的制衡機制，充分利用聽證權的討論、分工、參與等功能可以對司法自由裁量權進行一定的制約。同時，聽證程序通過公開、透明、參與的方式，讓司法職能用看得見的形式保障實現公平公正，讓人民群眾直接參與到程序中來，增強息訴化解工作的社會公信力和法治宣傳效果，緩和社會矛盾、減少司法成本、降低矛盾風險，是檢察機關切實提升信訪事項處置法治化水平，延伸參與市域社會治理觸角的重要方面。

（三）公開聽證是人民群眾有序參與司法的主渠道

“檢察聽證以其客觀現實的訴訟示范，以公開透明的方式，使刑事檢察職能以看得見的方式兌現程序公正，為公民直接參與檢察程序，做出公共選擇創造更多的機會，充分順應了公民參與司法的時代發展要求和發展趨勢。”〔1〕劉國媛：《刑事檢察聽證制度的“理”與“法”》，載《法學評論》2015年第1期，第177頁。黨的十八大報告《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》中指出：“推進權力運行公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，……讓權力在陽光下運行。”黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：“推進審判公開、檢務公開，拓寬人民群眾有序參與司法渠道。”黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出：“保障人民群眾參與司法……構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制，推進審判公開、檢務公開、警務公開、獄務公開，依法及時公開執法司法依據、程序、流程、結果和生效法律文書，杜絕暗箱操作。”人民當家作主是中國特色社會主義的本質特征，檢察機關作為國家機器的重要組成部分，理應體現人民性。檢察機關長期以來運行的是在承辦人主導下以書面審查為主的辦案模式，因其處于訴訟的中間環節而相對封閉，不為人所知，帶有神秘的色彩。一些不服檢察機關處理決定的當事人因猜疑檢察機關存在暗箱操作而引發頻頻信訪，成為社會的不穩定因素。通過將案件審查以聽證的形式予以公開化，使當事人對辦案的依據、程序和結果等有充分感知，既減少了不必要的猜疑，又能使人民群眾更好地履行對檢察辦案的監督。

（四）公開聽證是信訪矛盾實質性化解的助推器

伴隨新時代我國社會主要矛盾發生變化，司法公正與人權保障越來越成為依法治國的政治需求和人民群眾的法治期待，由此程序公正的獨立價值隨之顯現。涉法涉訴信訪案件公開聽證，通過改變封閉的辦理模式，將辦案過程置于陽光之下，滿足人民群眾司法參與、訴求表達、權利救濟的要求和愿望，凸顯了程序參與、民主、平等、尊嚴等價值功能，提供了多方參與、平等對話的平臺，有助于消減因司法的專業語言和程序瑕疵帶來的不滿情緒。〔2〕馬修道、王展：《涉法涉訴信訪聽證的功能價值與制度完善》，載《中國刑事法雜志》2012年第5期，第85頁。從而使得信訪人的參與權、知情權、辯論權等權利得到充分尊重和保障，更加深層次地理解案件辦理過程和做出處理決定的法律依據，依法理性表達訴求。尤其是在聽證中，邀請社會第三方以擔任聽證員身份參與，可以在信訪人與檢察機關之間架起一座溝通的橋梁，借以緩和信訪人和檢察機關之間的緊張關系和對立情緒。聽證員從社會群體中產生，通常具有與信訪人“同階層”性，或者具有良好的信譽和一定的社會公信力，易于被信訪人心理上接受。

二、涉法涉訴信訪案件公開聽證現狀分析

（一）從案件適用范圍看，適用案件類型不斷擴大

現行《人民檢察院信訪工作規定》規定，“對重大、復雜、疑難信訪事項可以舉行公開聽證。”最高人民法院公布的《關于加強人民法院審判公開工作的意見》規定，“對辦案過程中涉及當事人或案外人重大合法權益的事項，法律沒有規定辦理程序的，各級人民法院應當根據實際情況，建立靈活、方便的聽證機制，舉行聽證。”中央政法委出臺的《關于建立涉法涉訴信訪聽證工作制度的指導意見》中明確了涉法涉訴信訪聽證的原則、主體、受案范圍和程序。可以說，涉法涉訴信訪案件的公開聽證具有制度依據，但是就具體適用的案件范圍與案件類型并未作出明確規定。在近年來的司法實踐中，公開聽證在涉法涉訴信訪案件辦理中的適用比例和范圍都在逐步提高或者擴大。例如，2015年至今，S 市X 區檢察院控申檢察部門運用公開聽證方式辦理了70 件案件。其中，刑事申訴20 件、控告辦案違法19 件、普通涉法涉訴信訪16 件、國家司法救助13 件、控告阻礙律師行使訴訟權利和申請國家賠償案件各1 件，基本覆蓋了控告申訴檢察部門辦案職權范圍內的各種案件類型，其中刑事申訴案件公開聽證率實現了100%。

（二）從聽證主體上看，聽證員選任機制逐步規范

檢察權的運行是否具有信用資格或條件，是具有司法公信力的重要因素，“而司法公信力的評價最終要靠公眾的判斷來得以實現，它也是司法公信力的核心內涵”。〔3〕王偉、肖輝：《中國檢察聽證制度探究》，載《犯罪學論壇》（第二卷·下），中國法制出版社2015年版，第830頁。多年來，對于個案中聽證員選任標準與程序的質疑一直存在，盡管聽證員的選擇上信訪人可以申請回避，但是依然是檢察機關的預先設定，致使部分群眾認為聽證程序形式化與泛民主化。筆者認為，在統一規范聽證員遴選機制的前提下，應注重聽證員身份的廣泛性，兼顧審核監督、回避等制度的準確適用。例如，S 市X 區檢察院通過加強與區人大、區司法局等銜接配合，組建了人大代表參與案件公開審查成員庫、律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件成員庫，對于個案公開聽證中聽證員的選任通過區人大、區司法局等其他單位指定篩選，從而增強聽證員發表評議意見的公正與獨立性。2019年8月最高人民檢察院印發了《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》后，進一步統一規范了人民監督員作為聽證員的遴選機制、選任規則及外部監督機制。

（三）從聽證方式演進上看，運用網絡信息技術手段的頻率越來越高

隨著信息技術的不斷發展，區塊鏈、AI 等信息技術的快速更新，充分運用網絡信息技術優勢，創新開展公開聽證的方式方法，從而減輕信訪人訴累，讓“數據多跑路，群眾少跑腿”，是新時代檢察工作的現實要求，也是貫徹“司法為民”理念的具體體現。例如，S市X 區檢察院在辦理艾某申請國家司法救助案件中，考慮到申請人遠居新疆、來滬不便等客觀情況，為減少其往返兩地的訟累和不必要的經濟支出，通過遠程視頻方式進行公開聽證，并邀請3 名人民監督員擔任該案聽證員，實現了萬里之外的同步公開聽證。

（四）從聽證效果上看，解決爭議事項、化解信訪矛盾效果較好

解決信訪爭議事項，促進息訴止訪、維護社會和諧穩定，是涉法涉訴信訪案件中嵌入公開聽證制度的重要目的。在S 市X 區檢察院辦理的70 件公開聽證信訪案件中，68 件已徹底息訴息訪，息訪率達97%。目前僅有2 件信訪老戶（信訪長達2年以上）案件仍出現以來信或來訪的形式繼續表達訴求的情況，但信訪頻次明顯降低。

三、公開聽證信訪案件亟待厘清的若干問題

（一）公開聽證信訪案件的范圍與限制問題

首先，涉法涉訴信訪公開聽證案件范圍的選擇。目前，最高人民檢察院發布《關于進一步加強新形勢下涉法涉訴信訪工作的意見》《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規定》《人民檢察院辦理群眾來信工作規定》等規范性文件，明確了涉法涉訴信訪案件可以公開聽證，在一定程度上具體化了聽證原則和程序，但仍零散的分布于各個規范性文件中，相較于立法聽證、行政聽證均有相關法律規制，尚未有整體性、系統化的法律依據，因此，隸屬于檢察聽證的涉法涉訴信訪案件聽證依據法律位階相對較低。根據前述相關規定，可以明確涉法涉訴信訪案件主要是指涉檢信訪案件和訴訟監督案件，具體包括刑事申訴、民事行政申訴、國家賠償、國家司法救助、控告違法、控告阻礙行使訴訟權利、刑事立案監督、指定居所監視居住類控告申訴以及其他立案辦理的信訪案件。雖然在案件類型上基本囊括了所有的信訪案件，但并非所有的涉法涉訴信訪案件均“宜聽證”。筆者結合實踐認為，可以主要從兩個方面來廓清“宜聽證”的案件范圍：一是根據聽證的目的確定適用的案件情形。適合聽證的案件情形主要包括以下幾類：①案件事實、適用法律存在較大爭議的案件，通過聽證減少或者解決分歧；②有較大社會影響的案件，通過聽證回應社會關切；③當事人對案件處理程序和結果存在誤解的案件，通過聽證釋明法理；④需要加強外部監督的重點案件，如國家司法救助案件中涉及救助金的合理使用、國家賠償案件中賠與不賠的問題等，通過聽證自覺接受外部監督；⑤已經檢察機關依法處理，信訪人對檢察機關維持原處理決定或不支持其訴求的決定不服，長期纏訪且法律既定的程序已經窮盡的案件，通過聽證啟動終結退出程序。二是出于保護秘密和私隱的目的，設置負面清單。具有下列情形之一的信訪案件，不宜公開：①案件涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的；②案件涉及未成年人違法犯罪或被違法犯罪侵害的；③需征得信訪人同意的案件，信訪人不同意公開聽證并提出合理理由的。

其次，涉法涉訴信訪案件的公開程度問題。筆者認為，檢察機關即使對案件決定召開聽證會，但聽證時對案件的公開程度仍應當盡可能遵循必要性原則，即公開的范圍應當使外界對當事人隱私的損害最小，當封閉一部分程序信息可以實現對特殊利益的保護，盡可能的公開其他部分。〔4〕高一飛：《美國刑事審前聽證程序公開及對我國的借鑒意義》，載《比較法研究》2017年第1期，第62頁。因此，根據個案基本情況、性質，針對性的對部分信息予以隱蔽、虛化或不公開等，從而既達到公開聽證釋法說理、監督辦案等效果，回應信訪人的訴求，又保護了信訪人的基本權利、保守了案件情況。

最后，對于應當或可以公開聽證但信訪人不同意公開聽證，且不提出合理理由的，筆者認為根據個案情況確有必要公開的應當予以公開。基于信訪案件特殊性，當事人的意志應具有決定性，但對于信訪事項涉及的原案案情重大復雜、社會關注度高等情形，在信訪人不能提出合理理由且具有繼續纏訴纏訪可能的情形下，應當進行公開聽證，促進信訪案件的公開、公正、高效解決，回應社會關切。尤其是對擬啟動終結退出程序的信訪案件，由于聽證是啟動信訪終結的必經程序，故在信訪人不能提出合理理由的情況下，檢察機關仍應當在聽證程序啟動中發揮主導作用。

（二）聽證評議意見的公開及效力問題

其一，關于聽證評議意見是否公開問題。關于公開聽證會程序的設計，特別是關于評議意見是否當場發表的問題，存在兩種觀點：一種觀點認為評議意見主要服務于為檢察機關出具信訪案件辦理意見提供參考，當場發表特別是發表與檢察機關相左的意見會影響矛盾的化解，甚而激化矛盾；另一種觀點認為，評議意見應當當場發表，有助于做通信訪人思想工作，促進矛盾化解。針對上述分歧，通過比較和借鑒了人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序以及上海、安徽、江蘇、吉林、重慶等地區信訪聽證規定，發現公開聽證會程序設計不盡相同，有的規定評議意見當場發表，有的規定評議意見僅作為案件處置的參考意見不對外公開。

筆者認為，聽證評議意見應當以當場發表為常態，不當場發表為例外。一是當場發表評議意見符合信訪人意愿，體現了程序的完整性。只有讓聽證員講話，才能增強公眾參與感，才能讓信訪人通過聆聽評議意見獲得啟發和感悟。不當場發表評議意見，會讓信訪人感覺到程序上存在缺陷，從而質疑檢察機關在走形式，會對檢察機關其后作出的信訪案件處理意見產生不信任感。二是邀請社會第三方擔任聽證員，本身就是對檢察機關辦理信訪案件引入外部監督，檢察機關作為法律監督機關，應當具有接受批評意見和負面評價的胸襟和氣量。讓聽證員當場發表評議意見，尤其是發表了與檢察機關擬處理意見相左的觀點，更能使信訪人一方感受到聽證的公平公正，有助于矛盾化解。

其二，公開聽證評議意見的效力問題。司法獨立是司法機關在證據采信、事實認定和法律適用等方面保持獨立性，不受來自任何社會組織、人員的干預、阻礙或不當影響。基于此，公開聽證評議意見應作為重要的辦案參考，但不應具有決定性效力。舉行聽證不是讓公眾判案，公開聽證亦不是司法機關之外的“第二法庭”。若存在案件事實、法律適用爭議較大等情形發生，公開聽證評議意見與承辦人意見不一致時，應尊重承辦人意見。但應當為信訪人、聽證員提供權利救濟渠道，如發現意見不一致時，承辦人應提交部門負責人審核，激活部門負責人的監督管理職責。部門負責人不同意承辦人意見的，可以主持召開檢察官聯席會議討論，也可以直接報請檢察長決定，以最大限度保障信訪人、聽證員的權利，體現聽證的監督約束力。

四、信訪案件公開聽證程序的路徑構建與完善

（一）適當擴大信訪案件公開聽證范圍

基于公開聽證的功能價值和現實意義，應提高公開聽證在各類涉法涉訴信訪案件中的適用比率，并擴大對案件各種類型的覆蓋，具體體現在公開的程度和范圍方面。一是在案件類型的選擇上，應注重最大限度拓寬信訪事項覆蓋面。針對刑事申訴、控告辦案違法、國家司法救助、控告阻礙行使訴訟權利、國家賠償、刑事立案監督、普通涉法涉訴信訪等控告申訴檢察部門辦案職權范圍內的各種案件類型，應當秉持“宜公開、盡公開”原則，以公開促公正、贏公信。二是在聽證人員的范圍上，應注重邀請社會各界參與聽證旁聽，增強案件處理的法律效果和社會效果。舉行案件公開聽證前，通過檢察官網、微信公眾號、宣傳屏等公告聽證事項，對符合條件的社會公眾，準許進入聽證會旁聽。特別是對不予支持訴求的信訪案件，為推動落實案件辦結后的屬地穩控和化解工作，應當邀請信訪人居住地社區干部、單位相關負責人等參加。三是在聽證主體的選擇上，應注重代表身份的廣泛性，既要有具有較高社會公信力的人大代表，又有對檢察工作承擔監督職能的人民監督員、特約檢察員等；既有善于做群眾工作的基層干部，又有具有較深厚法學背景和法律功底的法學專家、律師等。

（二）科學規范設置聽證流程

聽證本身就是一種程序制度，而非實體規范，應當設計明確的工作流程來理順聽證程序。相較于立法聽證、行政聽證對利害關系人、當事人實體權利、義務的處分，作為司法聽證程序的涉法涉訴信訪案件公開聽證，其程序性處置特點更加明顯，并不對實體性權利、義務進行處置，目標任務更多體現在聽取意見、權力公開、釋法說理和化解矛盾上。因此，在具體的設置理念上更加注重流程設計的公平、公正、透明，遵循平等抗辯原則和程序參與理念，最大限度的保障檢察機關以及信訪人雙方地位、作用的平衡，提升信訪人對聽證程序的信賴。在具體實踐中，檢察機關在召開聽證會前的責任義務履行尤為重要。例如，聽證事項的通知義務，即及時將聽證會召開的時間、地點等情況以書面形式告知當事人、聽證員，為聽證參加人員參加公開聽證提供便利。又如，擬制聽證提綱，預先歸納爭議焦點，并綜合案件復雜程度、信訪人信訪經歷等進行風險評估，制定聽證預案。對案情疑難、復雜、敏感又應當公開聽證的，進行聽證模擬預演，研究應對聽證會上可能出現的各種復雜情況。

（三）拓寬聽證方式與手段

在涉法涉訴信訪案件公開聽證制度框架與程序基本設定的前提下，如何達到公開聽證解決信訪爭議、實現矛盾化解、提升檢察公信力等多元價值功能，需要深化對公開聽證的理解與運用，擴展豐富聽證程序中的手段運用。一是公開審查方式的單獨或組合使用。如對案件事實和證據存在重大誤解的，可以公開示證，以多維度展示與聽證爭議焦點密切相關的證據，制作PPT 進行現場演示播放，或者通過法警向信訪人、聽證員傳遞實物證據，使聽證員對案件處理形成更為直觀、生動的判斷；對適用法律有爭議的，可以在聽證過程中進行論證，解決相關爭議，正確適用法律。二是借助刑事訴訟中“專家輔助人”制度。探索邀請有專門知識的人出席聽證會。針對具有專業性、特殊性問題存在爭議的，可以邀請專家輔助人等具有專門知識的人出席聽證會，就鑒定意見的形成進行詳細解釋說明。三是充分發揮律師在涉法涉訴信訪案件中的功能作用。律師參與涉法涉訴信訪矛盾化解是當前多元化解社會矛盾機制中的重要舉措，已在實踐中充分運用。在信訪案件聽證中，邀請律師以獨立第三方的身份發表核查意見，能夠起到較好的說服力。如在信訪案件聽證中，針對案情復雜、信訪人持續上訪數年的信訪積案，承辦人發表的擬處理意見與信訪人訴求相左的情況，為使聽證員對案情有全面、清晰的了解，可以邀請無利害關系律師在會前對原案進行全面核查，并在聽證會上發表核查意見。四是邀請原案承辦人參與聽證會。在信訪人對原案辦理存在重大誤解或者原案辦理確有瑕疵的案件聽證中，邀請原案承辦人出席聽證，能夠促進信訪人消釋誤解和增進理解，對化解矛盾具有實效。

（四）深化公開聽證結果運用

聽證的結果應當成為檢察機關作出涉法涉訴信訪案件處理決定的重要依據。聽證員根據聽證的事實、證據、相關法律規定以及社會情理、生活經驗，多角度、客觀中立地發表對案件處理的意見，較之檢察機關的釋法說理更為全面、立體、生動，增強了信服力。聽證員站在社會第三方角度上為檢察機關化解矛盾建言獻策，突破了檢察機關從司法工作本身出發研究矛盾化解之策的思維局限性。聽證程序結束后，檢察機關應當對各方意見綜合分析，綜合案件審查和聽證評議意見，作出處理決定，并將處理決定及時告知參加公開聽證的信訪人。因此，有必要對聽證會全程同步錄音錄像，如實記錄聽證情況和聽證評議意見并附卷備查。此外，在涉法涉訴信訪案件公開聽證中，除針對個案的評議意見以外，聽證員對檢察機關整體辦案工作以及聽證活動等提出的合理化可行性建議，也應當及時研究采納。