國家中心城市與全球海洋中心城市：濟南與青島規劃建設的新定位

山東財經大學教授、本刊特約專家 李德荃

2020 年9 月25 日山東省政府新聞辦召開的新聞發布會上，山東省政府正式宣布將持續提升濟南和青島兩座城市的中心城市能級，支持濟南市建設國家中心城市，支持青島市建設全球海洋中心城市，并統籌推進省會、膠東、魯南經濟圈一體化發展，努力提升山東半島城市群在全國城市群發展中的位勢。

政策解讀

綜括提煉山東省政府的這一最新政策宣示，筆者認為其精髓要義有三：一是要把濟南和青島作為關鍵抓手或者主要突破口，創建具有全國乃至于世界卓越影響力的區域經濟、金融與科技創新中心；二是首次清晰區隔了濟南和青島這兩座省內主要區域中心城市長遠發展的目標定位，改變了既往把這兩座城市放在同一條跑道鞭策擁擠前行的局面，從而把兩座城市從以相互競爭為主的關系調整為相互依存與相輔相成的競爭合作關系；三是統籌推進省會、膠東、魯南經濟圈的一體化發展，亦即一方面要在全省一體化發展的總體態勢下重點推動濟南和青島兩座城市的超常規成長，使其在全國城市群中盡早實現位勢大飛躍，另一方面要以濟南和青島兩座城市的突破性成長帶動全省經濟與社會的一體化發展。

一言以蔽之，就是要把濟南和青島兩座城市的跨越式發展視作綱，把山東省域經濟與社會的一體化發展視作網，希求濟南和青島的飛躍式發展最終能產生綱舉目張的效果，從而帶動全省經濟與社會一體化可持續地發展。由此可見，山東省政府的這一政策宣示極富意義，標志著山東省政府經濟與社會發展理念的重大突破。

濟南爭取國家中心城市規劃定位，意義非凡

國家中心城市這個概念，最早由原建設部(現住建部)在2005 年依據《城市規劃法》編制全國城鎮體系規劃時提出。依據原建設部2007 年上報國務院的《全國城鎮體系規劃(2006-2020 年)》，國家中心城市被定位為全國城鎮體系中的核心城市，被視作實現國家發展戰略的重要平臺和戰略支點。因此，國家中心城市必須在我國經濟、金融、文化、交通和管理等方面發揮至關重要的核心與樞紐作用，必須能夠對周邊區域經濟與社會的發展發揮強大磁吸、輻射與引領作用。與此同時，國家中心城市還必須成為我國對外開放與交流的主要門戶，是我國企業參與國際競爭的主要根基所在以及走向世界的主要通道。由此可見，若把我國的城鎮體系視作一個塔形結構，底部由眾多中小城鎮組成，則國家中心城市必須處在直轄市和省會城市這兩個層級之上的塔尖部位。

住建部2010 年2 月發布的《全國城鎮體系規劃(2010-2020 年)》，明確把北京、天津、上海、廣州、重慶5 座城市規劃定位為國家中心城市。國家發改委和住建部2016 年5 月聯合印發的《成渝城市群發展規劃》，又把成都列入國家中心城市建設規劃。國家發改委2016 年12 月發布的《促進中部地區崛起“十三五”規劃》，再把武漢和鄭州列入國家中心城市建設規劃。2018 年2 月國家發改委發布的《關中平原城市群發展規劃》，則把西安列入國家中心城市建設規劃。

總起來說，國內區域中心性和國際開放前沿性是國家中心城市的兩大基本特征，但相對而言，國內區域中心性是國家中心城市的主要屬性。亦即在周邊一個廣大區域內，在經濟、金融、科技、文化、社會等諸多領域，國家中心城市都應顯著發揮引領、輻射、集散的效能。具體表現在必須顯著擁有產業集群功能、物流樞紐功能、資金集散功能、投資與財富創造功能、科技創新研發功能、綜合服務功能、人文創意引領功能等。簡單地說，國家中心城市應成為我國主要的人口與人才聚集地、資金匯聚地、財富創造與富集地。

長期以來，山東省域經濟與社會發展以相對均衡見長。在近年來國內各種渠道的綜合發展百強城市評比中，山東省內16 個地級以上城市入榜的占比不會低于75%。但山東省域經濟與社會發展的劣勢也很明顯，突出表現在缺乏耀眼的區域中心城市。無論是青島還是濟南，在山東省內經濟中的相對分量都太輕，經濟與社會發展的龍頭作用都比較弱。鳥瞰全國，青島和濟南的光輝更是被太多城市的耀眼光芒所遮蔽。山東省缺乏品牌價值足夠高的區域中心城市，這一事實的直接后果就是在京津與滬杭蘇寧之間沿著渤海和黃海的廣大地區出現“燈下黑”的局面，使得整個山東省域相對缺乏對人口和人才的感召力，相對缺乏對資金和財富的吸引力，從而造成近10 多年來山東經濟發展明顯地相對乏力，與先進省市間的差距呈現出逐步增大的態勢。

需要指出的是，國家中心城市稱號不是資質認證，而是對其城市長遠發展目標的規劃定位；國家中心城市稱號不是對其既有成就的嘉獎，而是對其未來作用的期待。因此，并非只有那些足夠強大的城市才有資格參與爭取國家中心城市地位。換句話說，城市現有的發展水平相對并不重要。城市周邊腹地的廣闊度及其輻射與引領作用的潛在效能，才是決定能否獲得國家中心城市規劃定位的關鍵條件。

相較于青島，濟南擁有山東省中西部更為廣闊的腹地，周邊恰好都是山東省內經濟與社會發展相對薄弱的地區。這是濟南城市經濟發展之所以相對滯緩的重要原因。但換個角度來思考，這也恰恰是濟南飛躍式發展的意義之所在。設若集中全省之力打造出金牌濟南市，則其經濟與社會發展引領力的有效發揮將更加意義非凡。這應該是山東省努力爭取濟南獲得國家中心城市規劃定位的主要原因。

青島爭取全球海洋中心城市地位，志向高遠

與國家中心城市的概念和理念不同，全球海洋中心城市這一概念和理念源于國外。2012 年，挪威海事展和奧斯陸海運等首次聯合發布《全球海洋中心城市報告（The Leading Maritime Capitals of the World）》。其2019 年度的全球十大海洋中心城市分別為新加坡、德國漢堡、荷蘭鹿特丹、中國香港、英國倫敦、中國上海、挪威奧斯陸、日本東京、阿聯酋迪拜、韓國釜山。

《全球海洋中心城市報告》的評選指標涵蓋航運、金融、海洋科技、海洋治理、城市腹地經濟發展和宜居宜業等方面，具體包括航運、港口與物流、海事金融與法律、海事技術、吸引力與競爭力等類別。總起來說，全球海洋中心城市必須擁有強大的海洋經濟實力與海洋科技核心競爭力，必須是遠洋交通樞紐，必須對全球經濟活動具有顯著的影響力。

2017 年5 月國家發改委與國家海洋局聯合發布的《全國海洋經濟發展“十三五”規劃》，首次提出推進深圳和上海等地建設全球海洋中心城市。2019 年2 月中共中央、國務院發布的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》以及2019 年8 月發布的《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》，都明確支持深圳建設全球海洋中心城市。2018 年1 月上海發布《上海市海洋“十三五”規劃》，同年深圳發布《關于勇當海洋強國尖兵 加快建設全球海洋中心城市的決定》，2020 年9 月深圳又發布《關于勇當海洋強國尖兵 加快建設全球海洋中心城市的實施方案（2020-2025年）》，都積極響應國家層面對自己的期待。

除了上海和深圳以外，2019 年12 月以來，天津、浙江寧波和舟山、遼寧大連也都提出了建設全球海洋中心城市的戰略規劃。

全球海洋面積約占地表總面積的71%，世界各國的主要經濟區均處在沿海地帶，海洋是聯通世界所有陸地的主要甚至唯一通道。如果說建設國家中心城市的胸懷具有內斂性，主要志在擁抱并帶動國內腹地，那么建設全球海洋中心城市的雄心則在世界大洲大洋，志在高遠。就建設全球海洋中心城市這一目標而言，山東省內諸城市中，當然非青島市莫屬。

作為一座沿海港口城市，青島位處中日韓自貿區，具有顯著的海洋地理位置優勢。青島的海洋產業體系完備，2019 年度的海洋增加值占全市GDP 的28.7%，海洋經濟已成為青島城市經濟發展的重要支柱。目前，青島擁有國家海洋局統計的全部20 個海洋行業，在《全國海洋經濟發展“十三五”規劃》明確重點發展的9 個海洋產業集群中，青島擁有其中的7 個產業。此外，青島還擁有約占全國1/5 的涉海科研機構、1/3 的部級以上涉海高端研發平臺、全國近30%的涉海兩院院士；青島擁有全國唯一的國家海洋科學試點實驗室、國家深海科考基地，擁有國內50%以上的海洋科技人才，因此擁有強大的海洋科研教育創新能力。在2019 年中國十大海洋科技進展評選中，青島科研院所主導的成果就占4 項之多。與此同時，青島還是全國財富管理綜合試驗區，位于山東省新舊動能轉換綜合試驗區和山東半島藍色經濟區內，并與以濟南為核心的內陸腹地便捷緊密地聯結。所有這些，都是青島獲取全球海洋中心城市地位的有利條件。

濟南與青島比翼齊飛，理想態勢初顯

幾年前，濟南與青島近乎同時提出建設國家中心城市的目標。山東省政府2017 年批復的《山東半島城市群發展規劃(2016-2030 年)》中，也明確支持濟南和青島建設國家中心城市。在2020 年初山東省兩會的省政府工作報告中以及2020 年2 月山東省政府發布的《貫徹落實〈中共中央、國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見〉的實施方案》中，都再次強調了鼓勵濟青同臺競爭國家中心城市規劃地位的態度。

不過，濟青同臺競爭的結局，不可能皆大歡喜。這種局面，體現了濟青兩市尚未找準自己的相對優勢之所在，尚未找準最能施放自身潛能的舞臺。現如今，省政府明確濟南市爭取國家中心城市的定位，青島市則爭取全球海洋中心城市的地位。前者的目的意在獲取國內競爭的相對優勢，進而帶動腹地經濟與社會的可持續發展；后者的目的則意在獲取國際競爭的相對優勢，進而帶動全省經濟與社會的可持續發展。于是，濟青兩市終于形成兄弟協力共創未來的格局。

可以預期，濟青兩市分頭進取的結局一定會皆大歡喜。以山東的近鄰韓國為例，其國土面積僅為10 萬平方公里，人口僅為5000 萬，卻仍能在擁有首爾這樣一個國際區域中心城市的同時，另外擁有釜山這樣一個全球海洋中心城市。山東省域的陸地面積超過15 萬平方公里，人口超過1 億，經濟總量也已呈現出超越韓國之勢。為什么山東就沒有可能同時擁有至少兩個不遜于首爾和釜山的國際區域中心城市呢？

山東是一個足夠廣闊的大舞臺，足夠濟青兩市偕同其他14 個兄弟市共創耀眼的未來。關鍵是這16 個市都能選準角色，協同做好各自的分工。