耕地占補平衡約束下實現鄉村振興戰略的土地資源管理

劉志華

（池州市規劃勘測設計總院有限公司，安徽 池州 247000）

耕地占補平衡旨在通過土地相關工程的實施，因地制宜，采用適當的方式方法，對田地、水、道路、林木、村等進行綜合治理，最終目的是使新補充的耕地和有建筑使用的土地，無論是數量還是質量都相一致。但是目前我們國家的耕地占補平衡政策的實行與現實還有不適應的地方，需要進行合理的完善。

1 耕地占補平衡政策實現途徑與現實并不適應

1.1 耕地占補的責任主體錯位

實際生活中，有些單位使用耕地用于相關建筑，但是他們不承擔耕地的補充責任，只是會交一些耕地復墾的費用，而耕地補充的相關責任就交給了當地的政府部門，由土地資源管理部門進行最終的貫徹落實，這樣導致了耕地占補平衡制度對于建設主體使用耕地的制約力度有所減輕。并且就站在土地管理資源部門的層面看，相關耕地補充任務的完成同樣也有障礙，首先，增加的耕地有必要進行專業的質量監察管理與控制，但是相關政府部門缺少專業人才，其次，國家土地資源管理部門不僅要負責耕地的開發，還要負責質量監控管理，這是既當“運動員”，又當“裁判員”

1.2 “創新”應對措施，使占補平衡“變味”

為了實現耕地占補平衡政策的相關硬性要求，地方實行一系列的創新方案，導致占補平衡政策偏離了正常的軌道。首先是借著地籍每年的變化更換機會，增添沒有利用地，人為的制造出宜耕后備資源；再者是毀壞森林造地和圍繞灘造田，有些時候必須由政府站出來調節林業、水利與國土三者的關系，為了“造地”而開綠燈，最終導致生態平衡破壞，水土流失。還有就是為了達到“占水田補水田”的目標，提出了“旱改水”的建議。但是，實際上，不是只要資金到位，就能成功的構建出水田，還是要看土地本身的性質，有的旱地，土質本身是沙壤土，保水性能差，沒有辦法構成犁底層，根本不適合栽培水稻，有些地段，使用泵站調取地下水來解決問題，但是成本消耗極高。這些所謂的創新偏離了占補平衡最初意愿的軌道，也給政府帶來了信譽的損害。

1.3 新增耕地的開發、利用與管理難度大

在現如今耕地生產經營經濟效益不優的大環境下，耕地的相關開發并不被農民所重視，從開發、使用，再到后期監控管理，在現實操作中有著很大的困難。首先，由于農村的土地，包含地籍上的一些沒有使用的地，大致上都分發至每家每戶。耕地所帶來的經濟收益遠不如果園所帶來的，如果能將山地開墾成耕地，耕地就可以開發成果園，農民不希望自己的山地被評為耕地儲備資源。其次，新增耕地不容易計入國家的種糧補貼、良種補貼、農資綜合補貼面積中。

2 占補平衡約束下各類用地保障方式

2.1 占補平衡約束目標下，保障集體公益性建設用地

集體公益性的設施是有效保證居民美好生活的重要組成部分，也對提升鄉村的經濟水平具有重要意義。鄉村經濟狀況的落后不利于鄉村公益性設備建設的落實，雖然有公益性建設用地，但由于沒有進行合理的規劃，導致很多鄉村雖然有建設用地，但是并沒有利用它，不利于提升村民的生活幸福指數。在鄉村振興戰略的實施過程中，有必要根據上級土地使用大致計劃將規模不大和處在環境較差的村莊遷出，遷出地重新出現的耕地用于遷入區村莊建設使用，同時保證鄉村大家的公益建筑土地不能改變相關使用目的，采用恰當的方式方法分配鄉村內部學校、養老院、廣場、衛生所等基本設備；針對具有較大規模但設備不齊全的鄉村，要進行合適的調整相鄰地方的設備；針對沒有公益性基本設備土地的鄉村，將建設用地考慮用于基礎設備置辦，針對鄉村范圍內無法確保用地要求的，以產能占補平衡為基礎，統一安排建設用地指標，保障鄉村集體公益性建設用地的需求。

2.2 占補平衡約束目標下，保障產業用地

轉變鄉村經濟發展模式，對于改善鄉村經濟發展落后的局面具有舉足輕重的作用，產業發展起來，鄉村才能實現振興，將輸血改變為造血，促進鄉村經濟的有效發展。而產業之間的聯系融合是鄉村經濟發展的催化劑，可有助于改善農村產業不豐富的弱點，延伸新興產業通道，重視農產品的精深加工，推動鄉村的綜合發展，帶動鄉村發展的動力。產業發展時，也需要關注鄉村所屬區域是否適合產業的聯合發展，針對適合發展產業融合的鄉村，以耕地占補平衡策略作為約束，以耕地產能平衡為出發點，很好的注意產業發展用地和耕地保護之間的關系。工業用地增加時，要選擇不適合種莊稼的土地，不但保障了產業發展所需用地，還可以節約耕地資源。鄉村文化振興要牢記和相關產業聯系，文化與產業的完美結合，有助于傳統農業穩步走向現代農業。也可聯系地方文化資源，在保護鄉村整體風貌與生態環境的前提條件下使用荒山、荒地等土地，開展旅游項目的投資構建，開創農村產業發展新形式，探究鄉村生態娛樂、旅游觀光產業，豐富農民收入方式，讓農民留在田園中，有效推動美麗新鄉村的建設。

2.3 占補平衡約束目標下，保護生態用地

預計到2030 年我們國家的人口數量將高達15 億，從那以后我們國家的人口將進入負增長，我們國家的糧食安全問題將漸漸轉變成次要問題，耕地保護應漸漸轉為基本農田保護與生態保護。在耕地占補平衡約束下，農村生態問題要應用國土整治，走新農村綠色發展的道路。首先可以根據空間規劃，劃定生態功能保護區，構建生態環境薄弱區域的保護監測管理系統，利用第三次國土調查，全方位搞清楚區域濕地、草地、森林等生態用地的位置與面積，在耕地占補平衡約束下，完善補充耕地相關審批事項，嚴厲禁止非農建設用地對濕地、林地、草地等生態用地的霸占。濕地、森林、草地是基礎性生態用地，對維持生態系統的穩定性，具有舉足輕重的作用，在城市的進步過程中，占近補遠的方式存在一定的問題，補充的耕地由于區域較遠，進行耕作的概率低，導致棄耕的現象時有發生，并且也對城市周圍與山區生態環境系統造成了不利影響，所以在鄉村振興的實際發展過程中，不可以忽略生態與人文景觀所可以帶來的效益，耕地占補平衡策略實施時有必要注意到山水田林湖草生態系統的整體平衡，有效確保生態系統結構與功能的穩定性，不僅有利于推進鄉村經濟的發展，還可以取得生態宜居的效果。

3 結語

在新時代鄉村振興戰略實施的大環境下，在進行土地資源管理時，重中之重是在先前土地使用整體計劃的基礎上，構建適合新鄉村發展的戰略布局，根據第三次國家土地局調查所得結果，了解區域范圍內的土地資源情況，在區域范圍內根據鄉村自身的資源狀況與將來產業發展的規劃，進行區域范圍內的合理鄉村規劃。有效的改善鄉村地區生態環境、產業、文化振興等方面現有的不足之處，走城市鄉村融合發展之路，構建耕地產能、生態平衡的新時代占補平衡體系。