財政項目庫建設與管理的思考

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引言

財政項目的三年中期規劃管理是部門預算編報工作中的重要環節，而編制項目中期規劃，要以項目庫作為基礎保障條件。高質量的項目庫建設、科學有效的管理可以為部門預算編報工作提供良性循環、提高資金運用效益。

一、項目庫建設與管理的機構和職責

（一）機構

單位財務部門應負責本單位項目庫的建立和日常管理工作，同時項目的主體責任部門應對項目進行具體跟進，按財務部門要求時間進行更新和維護，項目歸口管理部門應對項目進行分級分類管理。從業務部門——歸口管理部門——財務部門形成多方合力，從單個項目、幾類項目、項目庫這種點、線、面的逐級逐層審核和維護，搭建起項目庫建立與日常管理的工作鏈條。

（二）職責

財務部門是項目庫的組織管理機構，負責項目庫管理制度建設、建立單位項目庫、受理各部門申報的項目并組織項目評審，將符合條件的項目按規定程序報批后納入單位項目庫、根據項目庫內項目排序情況及整體預算資金編制財政補助預算并上報財政部、定期組織項目庫清理、監督、檢查項目的實施情況、組織項目績效評價工作。

根據部門職能和管理需要，屬于歸口管理的項目應由歸口管理部門受理項目的申報，將符合條件的項目報財務部門并按要求開展歸口管理項目的績效評價工作。

各業務主體部門的職責，要根據單位發展規劃和本部門職能，提出項目方案，開展項目前期準備工作、編報項目申報文本，確保申報資料的真實、準確、完整、配合職能管理部門開展項目績效評價工作。

二、項目庫分類和管理流程

項目庫分為備用項目庫、已評審項目庫、上報財政部項目庫、已立項項目庫、執行庫和完成庫。根據項目是否安排預算、實施進展等情況分類精準管理。

各業務主體責任部門按流程進行項目申報，填報項目申報文本，按規定程序報批后向財務部門和歸口管理部門申報進入備用項目庫；財務部門負責組織備選項目的評審工作，評審通過的項目轉入已評審項目庫；財務部門按照本單位年度重點工作任務和輕重緩急的原則，對進入已評審項目庫的項目進行排序，批準后轉入上報財政部項目庫；經財政部“一下”預算核準批復納入部門“二上”預算的項目，由已上報項目庫轉至已立項項目庫；項目經財政部核準并批復預算后，轉入預算執行階段，進入執行庫；項目已實現預期目標和任務并完成總結和驗收手續之后，轉入完成庫。

三、項目庫建設與管理的問題和現狀

通過對項目庫分類及管理流程的梳理與總結，同時結合自身工作情況，對項目庫建設與管理的問題和現在思考如下：

（一）項目庫建設

1.預算單位對編制三年滾動項目庫重視程度不足

目前財政項目的預算編報實行的是三年滾動編制，但是對項目審核多數只看第一年的資金情況，后兩年并不進行過多要求，等到下一年重新編制一個三年規劃，并沒有參考上年已確定的三年規劃數據，導致項目沒有真正意義上實行有效銜接，而項目庫也沒有實行滾動管理，致使單位決策短期化，這是對編制滾動項目庫重視程度不足導致的。

2.項目庫建設保障力量和環節薄弱

根據自身的單位性質及業務特點，制定出適合本單位發展需要的項目庫管理辦法，并建立單位項目庫，落實到具體操作中，需要多部門有效配合并聯動推進，而各部門的規定約束力和執行力相對較弱，與項目庫有關的制度建設也不夠健全，對于項目庫的分級分類管理、項目的評審制度、類似項目的支出標準要求以及項目滾動管理的動態監管等保障力量和環節都比較薄弱。

（二）項目庫管理

1.預算部門項目庫缺失或不夠系統

正如在項目庫建設中提到的，很多預算部門還沒有建立起單位項目庫，因此對于項目庫管理工作，就無法系統、連貫的進行。即使一些單位建立了項目庫，但是庫中項目也比較孤立，無法實現信息共享和滿足自身管理的需要。“一年一庫”是普遍存在的問題，項目庫中項目只重視年度預算和內容的編制，缺乏中期管理的高度，更沒有達到滾動管理的效果。

2.部門預算編報與項目庫管理缺乏聯動

部門預算編報工作中項目文本的編制、項目績效指標的設定及三年中期規劃主要是在“一上”部門預算中完成的，而從“一上”工作的布置到完成，往往只有一個月左右的時間。在這么短的時間內，要完成預算編制、項目編制、項目預算審核、項目可行性評審等一系列工作，任務量大、完成有難度，加之大部分單位并沒有建立健全項目庫管理，使預算編報與項目庫管理缺乏聯動，更是提高了預算編報工作的難度系數，令預算編報工作質量縮水、工作形式走過場。

3.項目庫缺乏統一完善的分類體系

從財政部的部門預算編報系統中看，項目分類是按單位性質進行的大類劃分，而從每一個項目文本的編報看，對項目進行經濟支出分類也只是按會計使用科目來設置的。大部分單位沒有通過項目庫管理，建立統一完善的分類體系，這增加了項目分類和梳理的難度，對于項目數量多、種類廣、組成繁雜的特點，沒有應對機制和有效的處理方案。

四、項目庫建設與管理的思考與建議

（一）項目庫建設

1.財務部門、業務部門聯動配合，培養建立項目庫滾動管理意識

財務部門負責建立項目庫和項目庫的日常管理，定期進行更新和維護，業務主體部門及歸口管理部門聯動配合形成多方合力，從單個項目、幾類項目、整體項目庫這種點、線、面的逐級逐層分類與梳理，進行項目中長期規劃管理，建立與實行項目滾動管理的運行機制。樹立標桿榜樣，建立對未來工作預測機制，提高對工作計劃的把握程度，盡量減少各部門編制滾動項目預算的為難情緒。

2.逐步建立項目支出定額標準，完善項目庫分層分級體系

發揮財政資金使用效益的最大化，使項目主體部門在資金分配上做到“能花錢、會花錢、花好錢”、使財務部門在預算管理中做到“管好錢、理好財、服好務”，始終是一項重要的研究課題。項目支出定額標準的建立，完善項目庫分層分級體系，是實現財政資金使用效益最大化的重要保障手段。要在財務規定的定額標準范圍內，由業務部門根據自身業務特點，梳理項目績效考核指標，細化量化項目進展情況，充分做好可行性評估和可持續性的預測，按照項目實施的不同領域分層分級建立定額標準，再由歸口管理部門實行橫向比較、審核把關，最終報送財務部門，并根據單位整體規劃和資金總量進行排序與匯總，逐步建立有層次、多維度的項目支出定額標準。

3.建立財務聯絡員機制，培養既熟悉項目又有財務管理素質的專業人員

多數單位的業務部門人員具備專業領域知識，但不了解財務情況。而財務部門人員掌握財務工作相關法規，卻不熟悉業務部門具體項目。建立財務聯絡員機制，培養既熟悉項目又有財務管理素質的專業人員。可以將財務、業務部門的人員優勢集中，更好地做實預算管理、項目執行之間的銜接。通過選拔優秀的財務工作人員，進行集中培訓，按項目歸口分類情況進行劃分，成立專門的項目庫籌備小組，高效、精確、專一地對項目進行維護與管理，與業務部門建立常態化聯絡機制。

（二）項目庫管理

1.配套建設項目庫高質量運行的保障制度

建立健全項目庫管理，是高效、有序開展部門預算編報工作的必要保證，而與之相配套的項目庫運行保障制度，則是實現項目庫全方位、全覆蓋、多環節、多流程有效合理運用的關鍵。按照上級單位對于要把“四梁八柱”制度真正建立起來的指示精神，應扎緊制度的“籠子”，建立項目庫運行管理辦法、預算績效管理辦法、項目庫管理實施細則等系列制度，為項目庫做實做細提供基礎保障。

2.健全財政績效運行監控機制

項目庫管理依托于財政績效運行監控機制的保證，健全預算執行管理考核指標體系，增加項目績效指標體系的考核維度，將財政績效運行監控機制嵌入項目庫管理系統中，成為維護項目庫滾動管理的參考依據，將項目績效指標作為對項目完成進度跟蹤、分析、預警、止損的有效方法，對項目庫中項目及時予以維護和糾偏，增強項目執行力度、提高資金使用效益。

3.建立科學規范的項目庫管理結構，加強項目庫的項目清理、項目排序、項目驗收等滾動管理

根據各部門職能、職責設置，梳理建立“業務部門-歸口管理部門-財務部門”分層次的項目預算管理結構。按照備用項目庫、已評審項目庫、上報財政部項目庫、已立項項目庫、執行庫和完成庫的分類方式，科學規范項目庫管理結構，對成為已立項前的項目，嚴格進行項目審核，多部門合力配合，嚴把項目審核關；對已立項并處在執行期間的項目，要結合績效運行監管機制對項目開展追蹤跟進；對完成庫中的項目，做好驗收完成后，及時進行數據留存和備案；對需要改進及暫不列入編報計劃的項目，及時做好項目清理工作。

結語

本文從項目庫的建立與管理兩方面展開分析，在制度建設、人員配備、聯動配合等角度上進行思考與研究，希望在今后的部門預算編報工作中，真正運用項目庫來解決實際問題，完善制度的同時，力求不讓制度掛在墻上，要與日常預算管理工作相得益彰。