地方融資平臺公司：轉型與發展

泰安市徂徠山汶河風景名勝區管委會

引言

地方投資的風險是近年來出現的一種新的風險，具有社會性、政府性、隱蔽性。在我國，這種風險的結果與其他國家相比大不相同。預防、控制和改革籌措資金時，應當以善政原則為指導，促進國家、區域的協調和合作，加強國家、區域的風險管理能力、數據公布機制和風險預警機制，不斷完善平臺法人機構和債務管理機制。

一、地方投融資平臺公司進行轉型發展的現狀與必然性

為了適應時代的演變，需要實施社會各領域內部管理制度和技術改革。目前，政府主導下的新城的行政管理機制尚不健全，同時，由于相關法律法規的缺失，在城市建設中存在著大量的侵權行為。迫切需要加強轉型和改革，需要地方政府融資平臺保持適當的獨立性，不斷完善管理，企業化管理、市場化運作，積極開展業務，保障地方基礎設施和經濟的可持續發展。

中國大力推進城市化發展，隨著未來經濟的發展，地方政府將以土地結構的綜合優化與現代化作為重點。繼續加強基礎設施項目和投資項目，投資地方政府要與時俱進，轉變政府投資發展傳統趨勢，著力改善社會投資，通過多種渠道獲取資金。因此，短期來看，投融資平臺的完全退出經濟長期發展的必然要求，卻是一個逐步退出的過程，短期內將繼續發揮經濟作用。

在地方政府融資平臺轉型方面，有很多成功的案例，特別是北京、上海、廣州等經濟發達地區，很多平臺都被轉換成了控股公司。為消除傳統的剛性職能，實現相對獨立，公司開始了市場化的運作方式，積極吸收社會企業和個人資本，積極與社會資本合作，使得財務影響有所改善，但公司本身也開始根據具體情況開展盈利業務，如各類展覽、公共事業等，為長遠發展提供了保障。此外，新模式還包括地方政府提供的優質資源，如公交公司、房地產開發等，能夠產生足夠的資金鏈。

目前，平臺公司已成為地方政府市場化管理主體。一些專家提出了“綜合治理”模式，即地方政府的治理方式，城市化進程中的企業平臺。提高外部資源吸收能力，增強內部資源整合能力。地方政府有權選擇計劃，也有機會決定走哪條路。作為平臺公司的所有者和實際控制人，決定了地方政府參與平臺公司重組轉型的程度、轉型的方向和程度。地方政府對改制過程的干預主要體現在以下幾個方面：一是在多數情況下，改制平臺范圍的認定是由國家機關在地方政府自行決定的；二是在重組談判過程中，政府往往會對具體事項進行盤旋，擁有最終決策權；三是地方政府會優先考慮重組后的企業平臺。

在地方政府的支持下，一些平臺公司利用自身的規模經濟和創業管理，嘗試市場化轉型，成為職業經理人被選進控股層，進行經營管理，經營范圍從市政工程到公用事業，再到房地產開發、旅游等完全市場化的領域。

平臺公司的作用是不可替代的，雖然地方政府可以籌集資金，但政府債券只能解決部分資金來源。融資需要適當的項目主體，平臺公司與市政管理部門的聯系，使平臺公司成為首選項目主體。當地政府遇到緊急和危險的項目，當然會讓平臺公司來經營。

二、地方融資平臺轉型的背景

據統計299家城市投資公司的總資產共16.29萬億元，平均資產規模為544.96億元，其中平均資產規模以上的84家公司占總比的28.09%。前三家公司的總資產規模為17739.6億元，占全國城市投資企業總資產的10.89%。天津市基礎設施建設投資集團有限公司以7434.26億元的資產總額位居第一。值得注意的是，前三名仍然延續了前一年的排名，連續三年排在前三名的名單保持一致。

近年來，財政部系列政府債務有關政策的密集出臺，意味著過去通過公共利益的資產和土地模式進行融資的渠道受到限制，財政部文件明確提出，國有金融企業除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得非法增加地方政府融資平臺公司的貸款。

黨的十九大報告提出，打贏三大攻堅戰，要把預防和化解重大風險放在首位，重點關注政府企業負債率、地方債務風險和資產管理公司，所以除了政治要求高水平的地方債是地方融資轉型的引擎。以地方政府舉債融資為借口的融資功能并未逐步瓦解，原來的經濟環境也發生了變化，原有的傳統融資難以發展。

三、目前地方政府融資平臺轉型發展的策略

（一）國有資產監督管理機構的重要性

平臺公司的重組轉型，應該站在地方政府的角度來看待，這樣才能促進發展，規避風險。平臺公司轉型應服從市政管理，城市綜合運營服務商可作為市場化轉型方向之一。地方政府應強化國有資產監督管理機構的作用，明確國有資產監督管理機構權責分配，確保國有資產監督管理機構的依法履行監管職責。

（二）自上而下進行平臺公司重組

平臺公司重組不僅是平臺公司自身的要求，也是政府深化改革，服務經濟長遠發展的必然。需要考慮治理模式的優化和資源的再分配，重組的成功取決于自上而下的規劃和設計。地方政府進行有效、標準化和有組織的推進。平臺公司重組轉型是地方層面的頂層設計，更多地依賴于地方政府的行政管理和自身的行政和分權。需更提高自身能力，有效推進實施。

（三）進一步深化體制改革

平臺公司設立之初，主要是解決地方政策基礎設施建設融資困難，在具體融資過程中遵循非營利性原則，有力支持了新型城鎮化，推進了城市化進程。近年來，國務院出臺了關于地方融資平臺的有關規定，高度關注平臺公司債務風險，十九大提出打贏三大攻堅戰，迫切需要地方平臺公司轉型發展。通過地方政府融資平臺轉型改革，促進與地方政府明確權力關系，防止地方政府過度干預融資平臺的具體運作，取消融資平臺的政府職能；確保更大的自由市場。此外，還可以強化平臺公司與地方政府的服務關系，強化問責，加強資本監管。另外，需要調整完善平臺公司的治理結構，設立適當的董事會，使董事會對企業的經營負全責，并引進專業的經營者，對公司的具體工作管理。應努力提高科學管理水平，設立投資委員會和戰略咨詢委員會，并為各類事項建立具體的決策機制。其他管理層，如風險控制、員工薪酬、各項績效考核等應盡快完善，以加強公司整體管理體系的形成，提高管理效率和質量。

（四）提高融資平臺公司的核心競爭力

加快提升平臺公司核心競爭力，可以促進平臺轉型和可持續發展，改進公司自身和某些行業的管理水平。有效提高平臺的融資能力，公司應整合各類資源，包括政府政策、資產等，把這些資源進行積極的整合。并根據具體財務狀況，不斷完善自身資產結構，提高公司融資能力，增加社會資源。準備項目融資時，應及時召開會議，對審查項目的投資機制和成本管理討論并確定項目的商業價值。同時還應該確認是否應該積極呼吁相關行為，提出項目融資，不斷完善項目運作結構，加強對項目融資風險的監控、合法性確保投融資制度的合規性，并確保其符合相關法律法規。

（五）明確融資平臺公司的投資邊界

在傳統的融資方式中，政府通常根據實際需要確定融資項目，在轉型后的新模式下，公司擁有了更多的自主權，地方政府可以根據自身的條件進行調整，同時，融資平臺的融資限額是相對的，一方面，融資是在政府的監督下進行的，另一方面，不影響不同民間資本的投資。地方政府融資平臺可以多元化、市場化投資城市建設運營及配套服務等項目，為經濟的發展做出最佳貢獻，化解債務風險，規范地方政府融資行為，確保金融風險安全可控。

（六）融資平臺公司積極推進PPP模式

平臺公司轉型后可根據自身條件滿足融資和發展需要，積極參與國家和社會資本合作即PPP模式，參與政府公共基礎設施投資，增加投融資渠道，合理界定政府與社會資本方風險和收益，提高公司市場化投資運營水平。從目前的情況看，許多融資平臺公司已經融入市場，轉型為旅游綜合開發、醫療康養結合、城市公共設施維護等市場化公司。目前，平臺公司應結合國有企業混合所有制改革有關政策要求，考慮各類平臺公司現狀，按照關停一批、合并一批、轉型一批的要求，加強政府統籌改革力度，切實推動國有融資平臺公司轉型，理清政府和企業職責邊界的同時，防范相關金融風險，促進地方經濟健康發展。

結語

隨著中國社會經濟的快速發展，地方融資平臺經歷了誕生、發展、壯大、轉型的過程。地方的融資平臺的發展對地方基礎設施建設和城市化進程發揮了重大作用，同時具有明顯的不穩定性、隱蔽性，與政府債務風險關系密切。目前，為防范重大金融風險，打贏三大攻堅戰，在新常態下促進經濟健康發展，需要積極建立和完善平臺公司信息系統，促進平臺公司轉型發展，通過參與城市基礎設施配套服務，結合混合所有制改革，實現順利轉型，為防范重大金融風險，促進經濟長期健康作出貢獻。