數字經濟理論和政策體系研究

陳萬欽

（河北省人民政府研究室 宏觀處，河北 石家莊 050011）

數字經濟是建立在新一代信息技術之上的經濟形態，其理論基礎、發展規律與傳統經濟有很大不同。發展數字經濟所需要的政策體系與傳統經濟也有很大差異，這對未來數字經濟的發展提出了新的挑戰。因此，需要在深化認識的基礎上，研究出臺與數字經濟相適應的政策體系。

一、數字經濟政策綜述

（一）中國現有數字經濟政策

1.國家文件和政策。從2012 年開始國家出臺了系列文件，對云計算、寬帶中國、“互聯網”和大數據、智能制造進行規劃；2017 年開始對共享經濟、工業互聯網、數字經濟進行部署，在開展數字基礎設施建設、加快行業信息化、鼓勵競爭、降低稅費、實行補助、政府采購、推動國際合作等方面制訂了政策；2020 年推出“數字化轉型伙伴行動”，專門為中小企業提供數字化轉型共性解決方案。

2.地方文件和政策。廣東、浙江、貴州、廣西等地出臺了數字經濟發展綜合性規劃，還有一些地區制訂了大數據、“互聯網+”等數字經濟專項規劃。地方政府側重于規劃發展方向、鼓勵引進企業和人才、給予經費補貼、落實稅收優惠、加強金融支持、打造智慧城市等，在有限條件下對數字經濟給予力所能及的支持，但對于如何運用市場機制發展數字經濟缺乏制度安排。

（二）國外數字經濟政策

1997 年日本最早提出“數字經濟”，其后提出建設“超智能社會”。2010 年德國發布《數字德國2015》。目前多數經合組織國家出臺了數字經濟發展議程，普遍實行國家干預，部分由政府主導數字基礎設施建設，普遍重視數字經濟專業化教育，多數國家列出關鍵技術進行突破，強調對人工智能扶持，韓國還提出培育信息科技企業，等等。當然，在數字經濟領域也有斗爭，如美國憑借數字技術優勢不顧各國主權強行推廣“數字自由貿易規則”，并把中國列為“主要障礙國”，這是應該堅決反對的。

二、數字經濟政策體系的理論依據

目前數字經濟尚處于起步階段，還未形成國際公認的理論體系。但是數字經濟實踐對傳統經濟學形成重大沖擊，顯示出與傳統經濟比較系統的理論差異，這為制訂數字經濟政策提供了重要依據。

（一）數字經濟與傳統經濟的理論差異

數字經濟是在傳統經濟基礎上發展起來的，多數西方經濟學理論仍然適用于數字經濟，如“經濟人”假設、產權理論、契約理論、分配理論等。但是數字經濟也給傳統經濟學帶來了改變。有些是對傳統經濟理論的補充和拓展，如網絡理論在過去分工基礎上更加強調協作；作為重要技術分支的數字技術，通過數字化賦能改變其他資源要素組合的稟賦，形成內生增長機制等。有些則是對傳統經濟理論的突破，甚至形成質變，如市場理論、邊際理論、壟斷理論、企業邊界理論等。具體差異如下：

1.市場調控理論不同。傳統經濟中市場主體只有自發調節而沒有主動調控功能。數字經濟條件下，市場主體從過去的生產方、消費方兩方，又增加了網絡平臺第三方。網絡平臺具有“看不見的手”“看得見的手”兩種功能。在這里“看得見的手”的主體不再完全是政府，或者說政府的調控職能部分讓渡給平臺。作為“看得見的手”，平臺掌握市場供求等資源配置的信息，能夠通過大數據對市場進行準確分析和預測，用大數據結果引導社會生產，增進全社會資源配置規劃的科學性。平臺也具有資源配置手段，既可以通過開辟新領域和強化資源定向配置，也能通過技術手段（如算法和排序）引導資源配置方向，從而使平臺具有部分宏觀調控功能。

2.邊際理論不同。傳統經濟由于邊際成本先減后增、邊際收益先增后減，綜合成本呈現前后兩端高、中間低的“U”型曲線。數字經濟中固定成本雖然較高但比較穩定；邊際成本較低并且始終是下降的，當達到一定規模時幾乎為零。如從網絡上下載軟件、電影、歌曲等數字產品，基本不需要新增加成本，但企業邊際收益和社會總收益卻是上升的。

3.供求理論不同。傳統經濟中，市場價格由供需雙方形成，產品因稀缺而增值，產品越多越貶值。而大數據產業則相反，數據作為重要的資產可以進行交易和分配，單一的數據并不值錢，數據越多越有價值，數據的個體和總量都會越多越增值。此外，平臺經濟中，供需不能面對面協商形成均衡價格。一部分產品由供方根據供需調整價格，這與傳統經濟相似；還有一部分產品不根據供需調整價格，甚至寧肯贈送也不調整價格，如一些專家的網絡慕課。它既不能根據供需判斷價格，也無法隨時調整價格，因為它不像傳統經濟那樣可以討價還價和一對一降價，如果在信息公開狀態下調整價格會引起糾紛，因而數字經濟與傳統經濟價格形成機制是不同的。

4.交換理論不同。在傳統經濟中，商品生產者出讓使用價值才能獲取價值，商品購買者支付價值才會擁有使用價值，所有權與使用權總是統一的；但共享經濟中所有權與使用權基本是分離的。共享經濟也不同于租賃經濟，區別在于租賃者雖然沒有物品所有權，但有使用權和控制權；共享經濟中繳納租金和押金后僅獲得了使用權，而沒有所有權與控制權。以共享單車為例，使用者通過交押金和租金獲得了使用權，但使用過程時時在所有者控制之中，一旦超出邊界其使用權就會受到限制。

5.企業價值理論不同。傳統經濟下企業價值的表現形式是辦公樓、廠房、設備、技術；而數字經濟企業價值除體現在技術方面外，很大程度體現在資本市場對其成長性的預估中，如阿里巴巴、科大訊飛等“獨角獸”的市值。雖然科大訊飛實際贏利情況并不樂觀，但出于對其技術市場前景的預判，資本市場估值一直比較高。傳統產業不具備高成長特性，雖然可能有較高市值，但往往因不具備高成長性而沒有更高的估值。

6.商業模式理論不同。傳統經濟的贏利點在于核心產品和主營業務；而數字經濟中主要產品、主營業務相當一部分是免費的，從附帶產品、附加業務中賺錢，贏利點是產品和服務收入來源之外的伴生利潤。用戶可以免費享受互聯網企業提供的產品和服務，而網絡企業的利潤來自廣告業務，其利潤大小通常由網絡企業服務人群的數量來決定。此外，傳統經濟贏利不分先后；而數字經濟的服務平臺，都是先引起足夠客戶關注，然后再利用客戶規模贏利。有些平臺甚至倒貼資金吸引注意，客戶達到一定規模才能贏利，如起步階段的滴滴出行等。

7.競爭理論不同。競爭理論是經濟學的核心理論。競爭理論經歷了漫長的發展演變過程，但無論古典競爭理論，還是現代競爭理論，“競爭主體”至少是清晰和對等的，或者是企業的對等競爭，或者是商品的對等競爭，或者是環境、政策的競爭。但在數字經濟中，“競爭主體”不一定是參與競爭的主體，如“跟誰學”與“釘釘課堂”兩個慕課平臺的競爭，人們優先考慮的不是慕課本身的功能，而是捆綁軟件的附帶功能，即“非競爭主體”功能。不少學校正是因為看重“釘釘”軟件的釘盤、釘郵、打卡、通訊錄、電話會議等“非主體功能”而確定選擇“釘釘課堂”這一“主體功能”。因此，在數字產品競爭中，數字產品生態體系成為優先選擇，而主體功能倒降為其次。傳統經濟中“買櫝還珠”、主次不分的笑話，在部分數字經濟中竟成為知識。

8.壟斷理論不同。傳統經濟下的壟斷相對容易認定。而在數字經濟條件下，壟斷往往是平臺經濟的存在形式，由于創新，先入市場者自動獲得50%以上的份額和市場支配地位，并且優勢一旦出現就會不斷自我強化，形成“贏家通吃”的局面。由于平臺經濟的特性，其后出現的競爭者往往與先進入市場者共同形成寡頭壟斷局面。傳統經濟中市場一家獨大或寡占時會降低資源配置效率，而平臺經濟的寡頭現象是網絡效應下規模經濟的客觀要求。因為平臺越大，資源配置機率越高，對社會越有價值，而不會出現傳統產業中寡頭壟斷造成資源浪費等損害市場的現象。

9.企業邊界理論不同。企業規模大小存在邊界。傳統經濟中，企業規模取決于內部管理費用與外部市場交易費用的平衡，外部成本大于內部成本時企業規模就能擴大，內部成本大于外部成本時企業就需要拆分。平臺經濟中，由于外部交易成本小，反而使企業始終處于擴張狀態，數字平臺控制的最優邊界是“全域”。因為由于網絡技術的發展，外部交易成本無限降低，管理幅度可以無限增大，直到信息和服務覆蓋的“全域”邊界。

10.貨幣理論不同。貨幣是所有者之間關于交換權的契約，傳統經濟的貨幣雖然與貴金屬脫鉤，但仍由發行機構進行信用背書。比特幣等數字貨幣在貨幣職能方面與傳統貨幣相同，但數字貨幣過去發行不依賴任何央行和政府，沒有資產作支撐，也沒有任何機構組織作信用擔保。當然，數字貨幣的缺點并不是不可改變的。中國正在創新設計的以人民幣為支撐的數字貨幣，兼顧了傳統貨幣與數字貨幣的優點，未來發行后將在國際數字貨幣體系中占據重要位置。如果中國數字貨幣首先發行，將對美元流通監管霸權形成沖擊。

11.信用理論不同。數字經濟與傳統經濟都存在信息不對稱的狀況，盡管數字經濟信息不對稱性較弱，因此都注重加強社會信用建設。但傳統社會信用主要來自于權威機構，信用注重中心化、中介化，即信用是超大型機構建立的，需要中介服務行業在使用中強化信用。而數字經濟的信用系統有去中心化、去中介化特征，特別是區塊鏈技術，完全靠分散化信用支撐。或者說，數字社會更信任機器算法，如果算法的公正性出現問題，則會喪失社會信用基礎。韓家平［1］認為，數字經濟條件下的信用關系降低了交易摩擦系數，反而實現了更高效率的資源配置。

（二）數字經濟與傳統經濟發展規律的差異

1.規劃側重不同。傳統經濟中，政府對產業的規劃原則一是優化、二是平衡，選擇若干重點產業、關鍵技術給予支持，支持方式以要素保障為主。數字經濟中的所有行業都應該發展，但數字經濟的可復制特性，需要重點規劃能突破、可示范的領域。如廣東省側重構建“管運分離的管理架構、整體協同的業務架構、集約共享的技術架構”［2］，貴州省根據優勢確定了創建全國數字經濟融合示范區、惠民示范區、創新新高地的定位，福建省則側重打造讓群眾“不跑腿”或“少跑腿”的網絡服務平臺。在具體措施上，幾個數字經濟大省都注重建設試點和示范工程，無論是大數據、物聯網、云計算、智能制造等數字產業項目，還是智慧城市、智慧醫療、智慧停車、智慧井蓋等數字技術應用項目，只要試點成功，就可以低成本大規模推廣，這也是與傳統經濟的不同點。

2.布局規律不同。傳統經濟按照經濟地理學進行布局，講究區位因子，把原料、燃料、勞動力、市場等區位因子作為布局考慮的主要因素，同時在空間布局上注重發揮聚集效益。數字經濟按照新空間經濟學進行布局，雖然同樣考慮區位因子，只不過它的區位因子主要是人才，所以數字企業一般選擇在人才比較集中的地方進行布局。同時，數字經濟不太追求物理空間上的集中，而是講求虛擬空間集中。即使是智能制造，也是在分散與集中相結合、虛實相結合、人機相結合的網絡空間。因此，追求物理空間與虛擬空間集中結合是數字經濟布局的特殊規律。

3.建設規律不同。傳統經濟條件下，政府要為企業創造良好的環境包括，建設“九通一平”的基礎設施及學校醫院等公共設施。數字經濟條件下，社會既需要為企業服務的產業互聯網、數據中心和企業云等專業信息基礎設施，也需要為群眾服務的電子證照系統、社會信用平臺、數據共享平臺以及政務云等公共服務平臺。這些信息基礎公共設施，比傳統基礎公共設施更需要講究科學性、專業性、統一性以及操作便利性。因此，決策的科學性極為關鍵，需要做到各種信息設施博采眾長、標準對接，同時成本和價格又具有競爭力，這對數字經濟公共設施建設提出了更高要求。

4.技術發展規律不同。傳統經濟和數字經濟都非常注重關鍵核心技術，強調自主知識產權的重要性。但傳統經濟的主要構成是硬科技，而數字經濟多是硬科技和軟創意的有機結合。數字技術可以由架構師把技術分為若干單元，安排全球最有優勢的人才群體進行開發，然后集成為一項新技術。某一片段程序并沒有價值，或者開發者不知其實用價值，只有系統集成后才具有價值。因此，華為公司在德國、俄羅斯、印度等多個國家設立了研究所，把不同技術單元安排在不同地區開發。也就是說，利用網狀人才組織開發技術后進行系統集成，是數字技術不同于傳統技術的特征，它為數字技術在更大范圍內柔性研發提供了可能。

5.企業培育規律不同。傳統企業發展瓶頸通常是資金、技術、人才、廠地等，政府通過給有市場前景的企業以幫助，促其快速做大做強。數字軟科技企業的產生多來源于信息硬科技基礎上的一種獨特創意，發展得益于對經營模式的創新；或者說，數字企業的產生得益于企業家的相互啟發、切磋、真傳，如杭州在出現了阿里巴巴后，又出現了螞蟻金服、點我達、數夢工場等20 多家數字“獨角獸”企業。企業能否成長壯大，關鍵看它的創意和模式是否能夠挖掘社會的潛在需求，政府對此力不從心，只能為創意者創造相互啟發的環境。

6.監管規律不同。在傳統市場只有生產方、消費方兩方的情況下，政府只需要加強對生產方的監管就可以，監管內容包括產品質量、能耗排放、納稅、信用等方面。數字經濟條件下市場增加了平臺方，平臺具有半企業、半公共機構性質。因此，需要增加政府監管平臺、平臺監管企業、政府與平臺合作監管企業三種新模式。政府對平臺的監管，側重于對公平、安全、債務、權益等方面的監管，以使平臺更好發揮公共服務作用。

（三）數字經濟的發展趨勢

1.從發展方向看，萬物互聯與全面智能化相互疊加是目標。人們將很快從互聯網邁入產業互聯網、物聯網，在可預見時間內進入全面互聯互通的時代，人、機器、設備、數據將全面聯通，并實現人機實時交流互動，社會進入網絡泛在聯接與全面深度智能化雙重疊加的高級信息化時代。

2.從發展進程看，經濟社會從單純網絡化向全面數字化、人工智能大規模應用邁進。隨著網絡進一步多功能化，價值網絡化、制造智能化廣泛應用，云計算等網絡服務逐步普及，大數據更具開發利用價值，數字經濟業態在經濟中的比重上升。人工智能通過多學科交叉融合增強科學發現能力，通過強化語音識別、計算機視覺等擴展外界認知能力，通過與生產生活場景結合，能夠逐步滿足人們的更高期待。

3.從發展任務看，當前需要重點做好產業互聯網建設推廣工作。數字化帶來產業融合、生產方式融合，網上定制、柔性制造、遠程操控將成為主流生產方式。與此相適應，需要做好產業互聯網的建設和普及工作，通過它們重塑生產主體、生產工具、生產對象和生產方式，在虛擬時空中拉近生產、服務、消費的距離，以盡快提高經濟社會效益，實現從傳統經濟向數字經濟的動力變革。

4.從發展要求看，不同層級主體的難題就是數字經濟技術的突破口。對于國家來說，關鍵是做到數字技術領先、信息安全有保證；對于省市區來說，關鍵是加深“兩化融合”，提高數字經濟比重；對于市縣來說，關鍵是加快數字技術應用，提高經濟社會效益。對于企業來說，需要突破關鍵技術，所有核心技術都能自主可控；對于社會來說，要求數字技術應用更全面、生活更方便。例如，合肥市數據資源局征集意見列出了車位少停車難、看病耗時長、卡多煩惱等100 個生產生活難題，針對這些難點利用數字技術創新應用，就能取得突破和進展。

5.從發展影響看，數字經濟引發的社會問題和法律問題需要引起關注。數字經濟影響最直接、最緊迫的是就業，隨著大量工廠的智能化生產，“機器換人”成為常態。與此相聯系，大量工人收入增長減緩，甚至失去收入來源。由于數字經濟總體趨向于壟斷，收入差距會逐步擴大，社會財富將進一步集中。同時，網絡化帶來的技術風險、隱私與安全等問題增多，需要建立新的規則體系。

6.從發展格局看，數字經濟技術發展不平衡呈加劇趨勢。從全球看，美、中、日、英、德、韓、俄、法等少數國家依靠數字技術搶占競爭制高點，多數發展中國家數字技術落后，各國數字經濟發展差距擴大。從國內看，數字技術創新集中在少數發達省份，如“獨角獸”企業主要集中在“北上廣深杭”。因此，中國引領“一帶一路”數字經濟技術合作會受到普遍歡迎，在國內促進落后地區數字經濟發展也是努力方向。

三、數字經濟發展需要的專用政策

（一）加強數字經濟發展頂層設計和總體布局

1.完善管理體制。現在從中央到地方，各級信息管理機構都是網絡安全和信息化委員會及其辦公室，應改為信息化和網絡安全委員會及其辦公室。名稱的改變表面上是順序變化，實質上是工作職能的變化、領導力量的調整，即把工作重點和主要力量放在信息化上。實際上，建設的難度要遠遠大于管理，以信息化為主的管理體制有助于增強工信部門的權威。同時，應鼓勵地方探索設立數字經濟發展機構，如安徽本次機構改革，省市縣增設數據資源管理局；條件成熟時再選擇推行最合理的管理體制。

2.統籌數字經濟技術發展。在梳理數字經濟相關行業、關鍵技術基礎上，不僅對人工智能、大數據、云計算等數字產業要有所規劃，而且對計算理論、數據挖掘、信息檢索、機器學習、多媒體技術、推薦系統、人機交互等關鍵技術要著手突破，還應對數字制造、數字組織、數字生活等多種應用場景進行重構再造。如人工智能、物聯網等涉及的高端傳感器種類繁多，大部分中國還不能生產。應規劃不同單位承擔不同技術攻關任務，避免大量技術無人進入和重復投入并存，形成各行業、關鍵技術、具體應用等領域全面發展、重點突破、相互銜接的數字經濟技術生態系統。

3.優化數字經濟技術區域布局。中國各地發展數字經濟具有不同基礎和優勢，需要根據各地特點實行差異化導向，鼓勵發展數字經濟技術的不同側重點。例如：北京集中了全國數據總量的70%，因此雄安新區應在發展云計算、大數據、金融科技等方面著力；廣東省深圳等地電子信息產業發達，產品技術配套容易，可側重打造數字技術和數字產品高地；浙江省和福建省在信息硬技術與軟服務結合方面有優勢，可以在數字車間、網絡定制、環境監測、決策優選、公共服務等方面進行試驗，探索數字技術應用新領域。通過發揮各地數字經濟技術優勢，實行差異化發展，避免同質競爭、資源浪費，各地將來可以互學互鑒。

在會展經濟大發展的時代，倉山區局著眼長效監管，制定《展會管理辦法》，緊盯展前、展中、展后“三個環節”，構建場內監管、應急處置、部門聯動“三大機制”，先后護航“518”、海絲電影節等72場展會和重大活動，促進了倉山區會展業市場監管工作規范化、制度化、常態化。

4.科學推動數字產業園區發展。數字經濟聚集效應盡管較低但仍有傳統產業的聚集效應，企業聚集可以促進技術交流與傳播。對于數字經濟“硬件制造”產業園來說，生產成本、供應鏈和配套關系非常關鍵，目前應重點向新興硬件產品過渡，實現產品更迭升級；對于數字經濟“軟件制造”產業園來說，過去多是外國軟件“服務外包”業務，今后應向自主創新軟件發展。與傳統經濟不同的是，數字經濟物理空間不一定高度集中，政府可為企業創造“虛擬產業園”，依靠市場和技術力量促進數字企業虛擬聚集，產業形態從“聚集”轉變為“聚合”，更加注重企業的內在聯系與協作。

（二）功能性政策

1.主導新型信息基礎設施建設。信息技術升級相應需要信息基礎設施同步跟進。互聯網從傳輸信息開始向傳輸數據資產過渡，需要通過技術升級轉變為價值互聯網，如發展數字貨幣需要建設新一代貨幣基礎設施。無人駕駛汽車運行需要大量地面傳感器，在高速公路及城市道路新建改建過程中，需要提前規劃和建設。5G 網絡因為頻率高而需要建設更多基站，需要對高速大容量光通信傳輸系統、5G通信網絡等提前規劃建設，支撐實現5G 環境下的互聯互通。同時，還必須努力降低數據傳輸、存儲、交易和分析的成本，通過大規模應用實現快速發展。

2.籌劃數字經濟專用設施建設。當前最需要建設的是產業互聯網平臺，通過它在全球范圍內快速聚集異地協同設計、網絡眾包等制造資源與需求，提升協同制造能力和國際市場占有率。國家應進行統一規劃，研發產業互聯網通用軟件，解決研發設計與操作存在的共性問題，讓多數企業實現網絡化智能制造。同時，由國家主導建設大數據基礎設施、云計算中心，包括基礎信息庫，教育、醫療、交通、旅游、氣象、環境、民政、文化、質量、安全、農業等各類專業數據庫，實現政務數據和公共資源的“虛擬集中”，方便對外開展服務。對于以企業為主建立的大數據基地，如河北張家口、廊坊、承德等地，國家應通過規劃引導其他新增服務器在此相對集中擺放，既節約能源資源，又方便統一管理和開發使用。

3.營造數字產業創新生態。數字產業發展的好壞取決于它的發展生態，這種生態多數是自然形成的，但政府主動作為也非常重要。政府可通過整合資源，打造數字產業眾創空間、新型孵化器等，配合以“創業輔導、專業孵化、創業投資”相結合的創新輔助體系，構建創意、創新、創業有機聯系并聚合共生、自我發展的數字產業生態圈。

4.集成優選數字應用方案。目前僅智慧城市建設就有多種方案，各有所長所短。如果不進行比對、集成、優化，不同城市會采用不同方案和標準，最后不僅會造成智慧城市多種多樣，而且會各有所短、互聯困難。在這種情況下，政府應及時介入，組織多個智慧城市方案設計單位，進行比對集成，確定基本建設單元和自選單元，制訂標準體系，為將來不同智慧城市對接奠定基礎。

5.推進公共服務數字化進程。數字經濟的一個重要特點就是滲透性，它不僅能向所有產業滲透，實現產業數字化，而且能向所有公共領域滲透，做到所有政府機構服務數字化。如區塊鏈技術方便數據并聯處理和信息共享，應盡快在風險較小的政務審批“一網通辦”中推廣使用。鼓勵政府所有公共服務領域加快數字化步伐，在擴大數字產品和技術應用的同時，提高政府的服務質量和群眾便捷度。

6.實現數據資源的開放和交易。現在政府公共部門有大量數據，但由于習慣和保密原因一直未能公開。要把數據資源變成產業，需要國家或地方研究出臺數據開放政策，對于政府部門的大量不敏感和低敏感數據，應允許脫敏后公開進行交易。建立公共數據“負面清單”，界定數字企業向政府免費提供和有償轉讓的范圍，同時鼓勵行業協會、科研機構、社會組織等單位向社會公開非涉密數據。對于具有經濟價值的數據，應依托企業建設數據交換交易平臺，建立正常的數據交換和流通機制，形成數據交易市場。政府先以“政策”形式，探索建立數據交易的程序、標準、規則和制度，條件成熟后再上升為法律。

（三）選擇性政策

1.增加對數字基礎軟硬件產業的扶持。在數字經濟領域，中國在基礎科學方面比較薄弱，而在應用環節投入較大，因為企業更重視容易帶來效益的應用產業和應用領域，如智慧城市、物聯網、多媒體技術等，尤其注重為行業企業提供產品、服務和解決方案，以商業化達到快速發展的目的。近年來，在國家引導下，中國在計算理論、算法等基礎層和芯片、傳感器等核心元器件方面有了快速發展，但與美國仍有較大差距。中國軟件規模不小、應用廣泛，但軟件自主可控能力較弱。社會大量使用的基礎軟件，包括操作系統、數據庫、聯接系統軟件與應用軟件的中間件，還多是國外產品，應對全國使用的基礎軟件進行篩查，根據安全程度和影響范圍開展替代軟件的編制。總之，通過增加對數字經濟基礎理論、核心元器件、基礎軟件的投入，夯實發展基礎，避免關鍵節點受制于人。

2.集中力量突破關鍵數字技術。數字經濟發展需要關鍵技術、關鍵環節的突破，例如，大數據產業的數據挖掘技術，產業互聯網的精準控制和感知技術，人工智能發展需要的綜合感知、邏輯推理等技術。特別應在高端芯片、量子計算等領域取得突破，以在未來國際競爭中占據有利位置。更重要的是，應從關鍵技術中區分可悟技術與非可悟技術，對必須耗時積累的非可悟技術投入更多時間和人財物力。

3.扶持“兩化融合”示范企業工程。目前“兩化融合”進展不夠理想，原因是體制不順、優質方案供給不足。多數企業搞IT 的不懂產業，搞產業的不懂IT，拿出的方案、產品、軟件不能滿足企業要求，更不能讓行業內其他企業看到“兩化融合”的投資價值。如鋼鐵行業，多數鋼鐵企業“兩化融合”不成功，但上海寶鋼由于產業人才和IT 人才互懂對方專業和語言，因此“兩化融合”比較成功，其方案可供其他企業學習借鑒。對于國家來說，應該每個行業選擇一兩個龍頭企業進行扶持，鼓勵率先進行數字化改造，對其成功的“兩化融合”方案、產品、軟件向全行業有償推廣。

（四）競爭性政策

1.鼓勵和放開數字技術應用服務競爭。整個社會需要高品質服務，不同群體還需要差異化服務，這為數字應用服務提供了競爭空間。應推行總分經營模式：對于數字經濟基礎設施和骨干網絡，宜由國有企業投資，采用統一技術標準；對于應用技術和增值服務、延伸服務，應由民營企業進行競爭性運營。政府鼓勵和放開競爭，利用競爭機制激發創新創造活力，提供更加豐富有效的數據工具，挖掘數據利用深度，提高服務質量，并最大限度地降低成本。

2.慎重判定壟斷。數字經濟與傳統經濟在壟斷上有很大差異，由于網絡效應贏者通吃，按照傳統觀點應該判定為壟斷，但數字經濟的動態效應決定了多數壟斷不會持久，由于顛覆性創新會迅速打破，當然，也存在強者恒強的現象。現有反壟斷規則主要針對靜態工業經濟，對于動態的數字經濟卻不適用。對數字化企業是否壟斷應納入更多新因素進行評估，目前應慎重判定壟斷，根據一段時間的經驗積累再制訂政策。

（五）拓展性政策

1.積極參與和主導全球平臺經濟建設。目前中國電子商務等平臺經濟走在各國前列，隨著各國對本地產品外銷需求的增長，建立涵蓋多個國家、運用多種語言、支付不同貨幣的全球電子商務系統成為可能。2019 年瑞士達沃斯論壇上76 個國家簽訂了共建電子商務論壇協議。中國應主動幫助不發達國家建立電子商務系統，納入全球電商平臺和倉儲物流系統。積極推廣中國網上支付系統，鼓勵與中國開展的電子商務采用人民幣結算，努力通過跨境電子商務促進中國的國際貿易和人民幣國際化。

2.主動開展國際數字經濟技術合作。以人工智能為例，它不單純是一項技術或技術組合，而是涉及所在國家的大數據基礎。如果沒有所在國家的數據支撐，人工智能就會水土不服、智力不足。因此，對于在語音識別、計算機視覺、人機交互等應用領域取得一定成就的企業，應鼓勵其與其他國家企業合作，利用對方的數據信息，提高人工智能的適應性，在共同進步中拓展業務范圍。對于大數據、云計算等，從技術開發后期就合作，有利于避免技術成熟推廣時被大國“封殺”的被動局面。如5G 技術如果早一點與德、法合作，或允許他們參股，在全球布局時就會水到渠成。當然，這是企業行為，政府只能引導和服務。

四、數字經濟發展需要的通用政策

（一）要素政策

1.人才政策。“根據2018 年牛津大學對全球算法人才的研究比較，中國算法人才僅占全球的13.1%，美國占26.2%。”［3］隨著數字經濟的深入發展，更缺少懂信息技術的復合人才，如懂編程和區塊鏈技術的律師才是好會計。應從三方面解決人才問題：一是引進人才，出臺與收入、職稱、住房、子女教育、綠卡相關的政策，吸引留學數字技術人才回國。二是使用人才，鼓勵有條件的企業在國外設立實驗室招收高層次人才工作，或安排課題在國外招標完成。三是培養人才，除在高校培養人才外，更加注重通過學術交流、工作使用、團隊思想碰撞等方式，在實踐中培養出所需要的人才。

2.金融政策。雖然數字經濟是高新技術產業，但由于沒有抵押物申請貸款比較困難。近年去杠桿過程中，不少軟件企業融資環境不但沒有改善，反而有所惡化。有些軟件企業過去是小微企業時享受低利息貸款優惠政策，成長為中型企業后貸款反而更加困難。解決融資問題有三條途徑：一是完善科技金融協同服務體系，創新科技信貸產品和模式，更好地服務于數字經濟發展。二是在各地新興產業基金中設立數字經濟專項，改進基金運作方式，發揮基金管理機構對數字經濟投資項目的選擇主導權。三是充分利用數字企業對資本市場的吸引力進行直接融資。

3.土地政策。數字經濟除少數制造、存儲企業需要土地外，多數企業更需要吃住方便的寫字樓。數字企業需要的建設用地，因為用地量小和高新技術的原因，各地都比較容易滿足。現在需要從促進發展的角度，滿足數字企業的特殊空間要求。一是在大城市周邊規劃設置專業化的數字經濟小鎮，安排一個或多個數字產業聚集發展。二是在城市內部規劃建設符合數字經濟發展要求的產業社區，提供所需要的基礎設施和配套服務。三是利用城市“退二進三”的機會，對搬遷后的企業廠房、辦公室進行改造，滿足初創數字企業低成本發展的要求。

（二）財稅政策

1.稅收政策。目前數字企業均享受高新企業通用優惠政策及對軟件和集成電路企業的專門優惠政策，將來條件成熟時再根據不同數字產業的特點，研究出臺有針對性的稅收優惠政策。最重要的是落實退稅政策，按規定軟件企業繳稅即征即退，但實際做不到，有些地區需要找熟人溝通，有時晚幾個月，將來需要納入法制化、規范化渠道。

2.財政政策。數字企業從過去低競爭、高利潤，逐步發展為高競爭、低回報、見效慢的行業，一些數字企業甚至“獨角獸”也在重新洗牌。數字經濟發展主要靠市場競爭，但財政政策也可以有所作為。例如：采取貸款貼息、融資增信、代償分擔等方式，降低數字企業的投入和運營成本；實行獎補政策，對數字經濟平臺建設、工業APP 開發、檢驗檢測、跨界合作、優秀解決方案等給予一定補貼，以推動數字經濟相關領域的創新發展。

3.政府采購政策。在數字企業發展初期，政府采購有重要幫助作用。應完善政府采購配套政策，如針對目前云服務發展趨勢，政府應從自己建設轉為采購第三方云服務。在招標中優化程序和服務，如目前數字項目招標都需要繳納保證金，對于中小數字企業來說是一筆不小負擔，保證金完全可以通過銀行出具擔保函來代替，政府需要出臺相應政策。

4.降成本政策。云計算中心、超算中心、災備中心特別是大數據運算存儲基地耗電、耗水、占地，多數大數據存儲基地建在不發達地區，如貴州、黑龍江、寧夏、河北張承地區。該產業拉動當地經濟和就業增長很少，但作為數據倉庫，投入多、維護費用高，如果用戶少、收益低，對投資者具有較大風險。應執行兩部制電價，完善信息基礎設施用地、用水扶持性政策，進一步降低企業建設和運維成本。

（三）企業政策

1.裂變政策。數字化企業受時空限制小，企業裂變后可以利用母公司成功模式，快速實現企業裂變后的幾何級增長。如京東數字科技公司裂變出京東金融、京東農牧等多個子公司，每個子公司立足原企業模式，通過綁定高管與公司利益調動其積極性，迅速開辟新業務并發展壯大。政府應因勢利導，促進優勢數字企業進行裂變，在防止數字企業壟斷的同時，推動企業拓寬經營領域并形成新的競爭優勢。

2.擴張政策。對于具有市場前景的數字企業，引導其采用眾籌、眾包、“互聯網+”“區塊鏈+”等新模式，快速解決其發展需要的資金、技術、市場、管理問題，使其迅速發展壯大。對于非數字企業，政府應提供系統化解決方案，引導其開展數字化、智能化改造，促進技術升級、降本增效，提高擴張能力。

（四）社會政策

1.就業政策。數字經濟能創造就業機會，但更會減少大量就業機會，特別是人工智能的運用，將使社會用工呈現減少趨勢。如高校的化學試驗是一項比較復雜的工作，現在已經能夠用智能機器人代替。對于企業來說，追求效益最大化是主要目標，為保持領先地位很少會顧及自動化對員工造成的損害。對于政府來說，就業優先是目標，但面臨人工智能發展與就業二選一時，不能期望企業家站在道德制高點上謹慎裁員，應尊重企業選擇人工智能而逐步裁員的事實。因為各國人工智能生產和使用企業都面臨著勞動生產率的競爭，千萬不能為了擴大就業而限制人工智能的發展和應用。

2.教育政策。“根據世界經濟論壇數據，今天上小學的孩子有65%最終將從事現在還不存在的全新職業。”［4］今后十年傳統產業就業會大幅減少，與數字經濟有關的就業會成倍增加。這要求中國從現在開始就著手大中小學教育內容和教育體制的改革：教育應從以死記硬背為主轉向以探索問題為主，考試應從以標準答案為主轉向以獨立思考為主；同時調整高校學科結構，減少傳統學科和就業困難的專業，增開與高新技術特別是與數字經濟有關的專業，使教育結構更加適應未來人才需求。

3.分配政策。由于數字經濟特別是人工智能的發展，財富出現越來越集中的趨勢，因為人工智能創造的價值會逐步高于自然人。北歐少數國家開始試行“一人一份工資”模式；美國華裔總統侯選人楊安澤，競選綱領是“聯邦政府給每個18～64 歲的美國人每月發放1 000 美元的基本生活費”［5］，這實際是西方福利模式的增強版。數字經濟時代需要通過重大改革來實現政治、經濟和社會的再平衡。當然，中國將來即使實行“一人一份工資”，也不是救濟和福利，而應把過去屬于公益活動的工作，如陪護老人、植樹等，讓大家參與其中，在公益工作中獲得收入并感受人生的價值。

總之，促進數字經濟發展需要研究出臺多方面政策，應注重疊加使用，放大政策效果。只要不斷總結數字經濟發展規律，建立起完備的政策體系，充分發揮其引導和促進作用，數字經濟就能得到快速健康發展。